沈仁英,王亞紅,江 影

(浙江省水利廳,浙江 杭州 310009)

1 工作背景

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,水,這一不可或缺的戰(zhàn)略資源,其作為生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基的重要作用正被越來(lái)越多的人所認(rèn)識(shí),成為民眾關(guān)心的熱點(diǎn),黨委、政府工作的重點(diǎn)。浙江省有著 “江南水鄉(xiāng)”的美譽(yù),水資源總量豐富,但人均占有量較低。浙江省人均水資源1 760 m3,低于全國(guó)人均水平2 200 m3,已逼近世界缺水警戒線。另一方面,浙江省水資源時(shí)空分布不均、年際變化較大、水環(huán)境狀況形勢(shì)嚴(yán)峻。因此,浙江省基本水情是 “人多水少、水資源時(shí)空分布不均、水體污染嚴(yán)重、區(qū)域性水資源短缺”。水環(huán)境污染、水資源短缺、水生態(tài)脆弱等問(wèn)題,已成為影響浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

一是區(qū)域性水資源短缺問(wèn)題依然突出。浙江水資源人均占有量低于全國(guó)平均水平,水資源時(shí)空分布不均,與耕地、人口和生產(chǎn)力布局不相匹配,加之部分河流水質(zhì)污染,使得水資源供需矛盾加劇,制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

二是水資源使用尚顯粗放。浙江省水資源存在結(jié)構(gòu)型、生產(chǎn)型和消費(fèi)型浪費(fèi),加上部分區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局不合理,水資源利用率總體有待提高。萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)、工業(yè)用水重復(fù)利用率等主要指標(biāo)與國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)和發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有一定差距;供水管網(wǎng)跑、冒、滴、漏現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重。

三是飲用水源安全保障能力仍然不足。部分水庫(kù)型飲用水源地呈富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì);平原河網(wǎng)飲用水源地現(xiàn)狀水質(zhì)較差,安全隱患多;大型河道型飲用水源地(如錢塘江)受上游突發(fā)水污染事件和下游咸潮的雙重影響。城市供水水源單一,應(yīng)急供水儲(chǔ)備能力不足。

四是水生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻。盡管近年來(lái)各級(jí)政府加大水資源保護(hù)和水污染治理的力度,但水環(huán)境狀況仍不容樂(lè)觀,特別是全省平原河網(wǎng)和城市內(nèi)河水質(zhì)污染依然嚴(yán)重,湖泊存在不同程度的富營(yíng)養(yǎng)化現(xiàn)象,部分城市的飲用水水源水質(zhì)尚達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。一些水域被人為占用,導(dǎo)致河湖萎縮,功能退化。

探索一條經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)的水資源管理之路,已經(jīng)成為浙江省迫在眉睫的大事。2012年12月,《浙江省人民政府關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》頒布施行,標(biāo)志著浙江省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度正式全面啟動(dòng),水資源管理由此邁入更為科學(xué)規(guī)范的“最嚴(yán)”時(shí)代。

2012年,水利部開(kāi)始了最嚴(yán)格水資源管理制度 “三條紅線”指標(biāo)體系省級(jí)分解方案的制訂,確立了 “用水總量”、“萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量下降率”、“農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)”、“水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率”4項(xiàng)國(guó)家級(jí)考核指標(biāo),明確了2015年、2020年和2030年的指標(biāo)目標(biāo)。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》,明確了考核的原則、考核組織方式、考核內(nèi)容、考核評(píng)定、考核程序、獎(jiǎng)懲措施、以及附帶的各省考核指標(biāo)。浙江省2015年考核指標(biāo):用水總量229.49億m3,萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量下降率2015年比2010年下降27%,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)2015年為0.581;水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率62%?？己斯ぷ髋c國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃相對(duì)應(yīng),每5 a為一個(gè)考核期,采用年度考核和期末考核相結(jié)合的方式進(jìn)行。年度考核是對(duì)各省區(qū)人民政府上年度目標(biāo)完成、制度建設(shè)和措施落實(shí)情況進(jìn)行考核;期末考核是對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府5 a考核期末目標(biāo)完成、制度建設(shè)和措施落實(shí)情況進(jìn)行全面考核?？己私Y(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)緊密掛鉤,對(duì)年度或期末考核結(jié)果不合格的省區(qū),將暫停該地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目新增取水和入河排污口審批,暫停該地區(qū)新增主要水污染物排放建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批。

2 浙江省落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的工作進(jìn)展

省委、省政府高度重視水資源管理工作,2011年《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于加快水利改革發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中,明確提出了要建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度以及水資源管理責(zé)任和考核制度,為最嚴(yán)格水資源管理制度的貫徹實(shí)施指明了方向。為深入貫徹國(guó)家和省委省政府文件精神,推進(jìn)浙江省最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施,浙江省水利廳于2011年出臺(tái)了 《關(guān)于開(kāi)展我省最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施試點(diǎn)工作的通知》,在浙江省5個(gè)市、縣(市、區(qū))開(kāi)展試點(diǎn)工作,其中舟山市、永康市為全面實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的試點(diǎn)市、縣;紹興市本級(jí)(含紹興縣)、平湖市為限制納污控制紅線的試點(diǎn)市、縣;臺(tái)州市本級(jí)為用水總量控制紅線的試點(diǎn)市。通過(guò)3 a時(shí)間,各試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)試點(diǎn)建設(shè)的要求和任務(wù),有重點(diǎn)地實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度,基本建立水資源開(kāi)發(fā)利用、用水效率、水功能區(qū)限制納污“三條”控制紅線,建立水資源管理責(zé)任制和考核制度,加快推進(jìn)水資源管理系統(tǒng)建設(shè),提升水資源管理能力,完成各項(xiàng)目標(biāo)考核指標(biāo),為全省推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施積累經(jīng)驗(yàn),起到典型示范作用。

2012年12月,浙江省政府出臺(tái)了 《浙江省人民政府關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》(以下稱《意見(jiàn)》),對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度做出了系統(tǒng)安排,文件明確了浙江省2015年 “三條紅線”控制的指標(biāo)目標(biāo),用水總量控制在229億m3以內(nèi),萬(wàn)元GDP用水量控制在78 m3以內(nèi),萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量控制在39 m3,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.58以上,主要水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率提高到60%以上,縣城以上集中式供水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到90%以上,全省1/3的市、縣 (市、區(qū))基本達(dá)到節(jié)水型社會(huì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),初步建立最嚴(yán)格水資源管理制度,到2020年,全省基本建立起較為完善的水資源管理制度和監(jiān)督管理體系,節(jié)水型社會(huì)基本建成?！兑庖?jiàn)》的總體框架共分3大部分:第一部分是總體要求,闡述了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo);第二部分是重點(diǎn)任務(wù),提出了建立水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線,以及全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)。第三部分是保障措施?！兑庖?jiàn)》的重點(diǎn)任務(wù)是建立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線,全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。在建立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線方面,嚴(yán)格規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證,嚴(yán)格取水總量控制管理,加大地下水管理力度,嚴(yán)格實(shí)施取水許可制度,嚴(yán)格實(shí)施水資源有償使用制度和強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度;在建立用水效率紅線方面,全面加強(qiáng)節(jié)約用水管理,積極推進(jìn)水價(jià)改革,強(qiáng)化節(jié)水監(jiān)督管理,加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造,鼓勵(lì)非常規(guī)水資源利用;在建立水功能區(qū)限制納污紅線方面,嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理,加強(qiáng)飲用水水源保護(hù),推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù),建立健全水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)方面,啟動(dòng)節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和開(kāi)展節(jié)水型載體建設(shè)。

2013年3月浙江省政府辦公廳印發(fā)了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于啟動(dòng)第一批縣 (市、區(qū))節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作的通知》(以下稱《通知》),明確要求以節(jié)水型社會(huì)建設(shè)為抓手,推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施。到“十二五”期末,各有關(guān)縣 (市、區(qū))按照制度完備、設(shè)施完善、用水高效、生態(tài)良好、持續(xù)發(fā)展的要求,建立政府調(diào)控、市場(chǎng)引導(dǎo)、各方參與的節(jié)水型社會(huì)體系,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和用水方式轉(zhuǎn)變,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)?！锻ㄖ访鞔_要求列入第一批節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作的余杭區(qū)、余姚市、慈溪市、象山縣、樂(lè)清市、江山市、開(kāi)化縣等27個(gè)縣(市、區(qū)),在調(diào)查摸清本地水資源及其開(kāi)發(fā)利用、用水水平、水生態(tài)與環(huán)境、管理制度建設(shè)現(xiàn)狀等的基礎(chǔ)上,明確節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)和各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù),重點(diǎn)抓好最嚴(yán)格水資源管理和節(jié)水型社會(huì)制度、工農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)公共節(jié)水、水生態(tài)與環(huán)境保護(hù)和治理、非常規(guī)水利用、水資源監(jiān)控體系等領(lǐng)域的建設(shè)。

同時(shí),浙江省還開(kāi)展了 “三條紅線”指標(biāo)各市分解方案的制訂,根據(jù)浙江實(shí)際,于2013年6月,印發(fā)了 《浙江省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核暫行辦法》(以下稱《辦法》),明確考核由省水利廳牽頭會(huì)同有關(guān)部門組成考核組,考核對(duì)象為各設(shè)區(qū)市人民政府,考核內(nèi)容為考核指標(biāo)完成情況和工作綜合測(cè)評(píng)情況,其中考核指標(biāo)浙江省為3大項(xiàng)8個(gè)指標(biāo),即用水總量控制指標(biāo)、用水效率控制指標(biāo)、水功能區(qū)限制納污指標(biāo)等3大項(xiàng)。用水總量控制指標(biāo)包括用水總量、生活和工業(yè)用水量2個(gè)指標(biāo);用水效率控制指標(biāo)包括萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、萬(wàn)元GDP用水量3個(gè)指標(biāo);水功能區(qū)限制納污指標(biāo)包括重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、跨設(shè)區(qū)市河流交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率3個(gè)指標(biāo)?？己朔绞綖槟甓葯z查和期末考核相結(jié)合?！掇k法》還規(guī)定了省級(jí)有關(guān)部門考核職責(zé)的要求、獎(jiǎng)懲措施,以及各市2015年指標(biāo)控制目標(biāo)。考核結(jié)果將與市政府主要負(fù)責(zé)人的考核評(píng)價(jià)及該地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目新增取水和入河排污口審批、新增主要水污染物排放建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批掛鉤。

為落實(shí)省政府文件,浙江省水利廳對(duì)各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行了梳理,出臺(tái)了《浙江省落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案》(以下稱 《方案》)?！斗桨浮?共列出了浙江省 “十二五”期間要開(kāi)展的24項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù),并落實(shí)了任務(wù)時(shí)間表和責(zé)任部門。2013年4月,省水利廳為更好地規(guī)范和指導(dǎo)第一批縣 (市、區(qū))做好節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作方案的編制工作,印發(fā)了 《浙江省縣 (市、區(qū))節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作方案編制大綱 (試行)》。

實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度,從開(kāi)發(fā)利用水資源總量、水利用效率和水污染控制3方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管,是實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水提高用水效率、實(shí)現(xiàn)嚴(yán)防水污染,保障供水和水環(huán)境、實(shí)現(xiàn)合理配置水資源、實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格監(jiān)督管理的迫切需求,既考慮滿足當(dāng)前發(fā)展的需要,又為今后發(fā)展留有空間,也是解決全省水資源緊缺、保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。