陳 欣,姚水萍,沈仁英

(1.浙江省水利廳,浙江 杭州 310009;2.浙江省水利河口研究院,浙江 杭州 310020)

1 問題的提出

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。人多水少、水資源時(shí)空分布不均、水資源和生產(chǎn)力布局不相匹配是我國(guó)的基本水情,特別是在全球氣候變化和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)雙重因素的交織作用下,我國(guó)水資源情勢(shì)正在發(fā)生新的變化,北少南多的水資源分布格局進(jìn)一步加劇。當(dāng)前,我國(guó)面臨著嚴(yán)峻的水資源形勢(shì):一是我國(guó)人均水資源量只有2 100m3,僅為世界人均水平的28%[1],比人均耕地占比還要低12%,且隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn),水資源供需矛盾日益突出,全國(guó)年平均缺水量500多億m3[1],2/3的城市缺水,農(nóng)村有近3億人口飲水不安全,爭(zhēng)水、搶水、用水矛盾日趨尖銳。二是部分流域和地區(qū)水資源過度開發(fā),遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出水資源承載能力,像黃河流域開發(fā)利用程度已經(jīng)達(dá)到76%,淮河流域也達(dá)到了53%,海河流域更是超過了100%,已經(jīng)超過承載能力[2],導(dǎo)致江河斷流、地下水嚴(yán)重超采、湖泊萎縮、濕地退化、地面沉降和海水入侵等問題,嚴(yán)重危及水資源可持續(xù)利用。三是水資源利用方式粗放,用水效率低,浪費(fèi)嚴(yán)重,單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.50,與世界先進(jìn)水平0.7～0.8有較大差距[1]。四是水污染嚴(yán)重,全國(guó)重點(diǎn)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為46%[1]。2010年38.6%的河長(zhǎng)劣于Ⅲ類水,2/3的湖泊富營(yíng)養(yǎng)化[2]。水體污染破壞或影響了水體的使用功能,危及人民群眾生活身心健康。

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源,是生態(tài)與環(huán)境的控制性要素。我國(guó)嚴(yán)峻的水資源問題已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的突出瓶頸,成為可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素。導(dǎo)致這種狀況的因素十分復(fù)雜,既有水資源自然稟賦的客觀制約,也有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放的推波助瀾;既有水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的直接影響,也有水資源管理制度不完善不落實(shí)的深層原因。嚴(yán)峻的水資源形勢(shì),決定了必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度,切實(shí)加強(qiáng)水資源管理,這不僅是解決我國(guó)日益復(fù)雜的水資源問題的迫切需要,也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源和水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)的重要途徑。

黨中央、國(guó)務(wù)院始終高度重視水資源管理工作。胡錦濤總書記在”十七大”報(bào)告中強(qiáng)調(diào),要保護(hù)土地和水資源,建設(shè)科學(xué)合理的能源資源利用體系,提高能源資源利用效率。溫家寶等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次就水資源節(jié)約和保護(hù)工作作出重要批示?；亓加裢驹?009年全國(guó)水利工作會(huì)議上明確提出,“從我國(guó)的基本水情出發(fā),必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度,對(duì)水資源進(jìn)行合理開發(fā)、綜合治理、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù),建立健全流域與區(qū)域相結(jié)合、城市與農(nóng)村相統(tǒng)籌、開發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)相協(xié)調(diào)的水資源綜合管理體制”。社會(huì)各界對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度反響熱烈,認(rèn)為這是適應(yīng)我國(guó)水情和現(xiàn)代化發(fā)展要求做出的重大戰(zhàn)略決策,各地強(qiáng)烈要求盡快建立并實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度。

2011年初,中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中把實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的主要內(nèi)容進(jìn)行了明確。提出建立用水總量控制制度,確立水資源開發(fā)利用控制紅線,制定主要江河水量分配方案,建立取用水總量控制指標(biāo)體系;建立用水效率控制制度,確立用水效率控制紅線,遏制用水浪費(fèi),把節(jié)水工作貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過程;建立水功能區(qū)限制納污制度,確立水功能區(qū)限制納污紅線,從嚴(yán)核定水域納污容量,嚴(yán)格控制入河湖排污總量;建立水資源管理責(zé)任和考核制度,縣級(jí)以上地方政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。

2 工作進(jìn)展

2009年,水利部結(jié)合我國(guó)水資源的嚴(yán)峻形勢(shì),提出實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度,并聯(lián)合八部委向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》。

2012年初,國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》,對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度做出具體安排部署,提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)等總體要求;提出加強(qiáng)水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線” 管理的主要措施;強(qiáng)調(diào)落實(shí)責(zé)任,健全機(jī)制;明確要將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系,縣級(jí)以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé),國(guó)務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市的主要指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核,水利部會(huì)同有關(guān)部門具體組織實(shí)施,考核結(jié)果交由干部主管部門作為地方人民政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù),以確保最嚴(yán)格水資源管理制度落到實(shí)處。

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度重在落實(shí),建立責(zé)任與考核制度,是確保主要目標(biāo)和各項(xiàng)任務(wù)措施落到實(shí)處的關(guān)鍵。2013年初,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》,明確國(guó)務(wù)院將對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度情況進(jìn)行考核。《辦法》明確,各省、自治區(qū)、直轄市人民政府是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體,政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé);國(guó)務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度情況進(jìn)行考核,水利部會(huì)同有關(guān)部門成立考核工作組具體實(shí)施?？己藘?nèi)容:一是最嚴(yán)格水資源管理制度目標(biāo)完成情況:主要是用水總量、用水效率、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率3類共4項(xiàng)控制目標(biāo)。二是最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)和措施落實(shí)情況?？己私Y(jié)果將作為主管部門對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?！掇k法》的實(shí)施,是最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)到位的關(guān)鍵措施和根本保障,必將有力促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

3 主要內(nèi)容

最嚴(yán)格水資源管理制度以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以維護(hù)人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),以實(shí)現(xiàn)人水和諧為核心理念,以水資源配置、節(jié)約和保護(hù)為工作重心,以統(tǒng)籌兼顧為根本方法,以堅(jiān)持改革創(chuàng)新為推進(jìn)管理的不竭動(dòng)力,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源承載能力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水安全和水生態(tài)與環(huán)境安全,著力推進(jìn)從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變,從水資源開發(fā)利用優(yōu)先向節(jié)約保護(hù)優(yōu)先轉(zhuǎn)變,從事后治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變,從過度開發(fā)、無序開發(fā)向合理開發(fā)、有序開發(fā)轉(zhuǎn)變,從水資源粗放利用向高效利用轉(zhuǎn)變,從注重行政管理向綜合管理轉(zhuǎn)變。

3.1 建立用水總量控制制度

確立水資源開發(fā)利用控制紅線,抓緊制定主要江河水量分配方案,建立取用水總量控制指標(biāo)體系。加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局水資源論證工作,國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局,要與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)。嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度,對(duì)擅自開工建設(shè)或投產(chǎn)的一律責(zé)令停止。嚴(yán)格取水許可審批管理,對(duì)取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū),暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水;對(duì)取用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū),限制審批新增取水。嚴(yán)格地下水管理和保護(hù),盡快核定并公布禁采和限采范圍,逐步削減地下水超采量,實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡。強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度,協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水,完善水資源調(diào)度方案、應(yīng)急調(diào)度預(yù)案和調(diào)度計(jì)劃。建立和完善國(guó)家水權(quán)制度,充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源。

3.2 建立用水效率控制制度

確立用水效率控制紅線,堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi),把節(jié)水工作貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過程。加快制定區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標(biāo)體系,加強(qiáng)用水定額和計(jì)劃管理。對(duì)取用水達(dá)到一定規(guī)模的用水戶實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控。嚴(yán)格限制水資源不足地區(qū)建設(shè)高耗水型工業(yè)項(xiàng)目。落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)制度。加快實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造,全面加強(qiáng)企業(yè)節(jié)水管理,建設(shè)節(jié)水示范工程,普及農(nóng)業(yè)高效節(jié)水技術(shù)。抓緊制定節(jié)水強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),盡快淘汰不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水工藝、設(shè)備和產(chǎn)品。

3.3 建立水功能區(qū)限制納污制度

確立水功能區(qū)限制納污紅線,從嚴(yán)核定水域納污容量,嚴(yán)格控制入河湖排污總量。各級(jí)政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù),明確責(zé)任,落實(shí)措施。對(duì)排污量已超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū),限制審批新增取水和入河排污口。建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系,完善監(jiān)測(cè)預(yù)警監(jiān)督管理制度。加強(qiáng)水源地保護(hù),依法劃定飲用水水源保護(hù)區(qū),強(qiáng)化飲用水水源應(yīng)急管理。建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.4 建立水資源管理責(zé)任和考核制度

縣級(jí)以上地方政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。嚴(yán)格實(shí)施水資源管理考核制度,水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門,對(duì)各地區(qū)水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)主要指標(biāo)的落實(shí)情況進(jìn)行考核,考核結(jié)果交由干部主管部門,作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。加強(qiáng)水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè),為強(qiáng)化監(jiān)督考核提供技術(shù)支撐。

水資源管理“三條紅線”是管水的“底線”,是針對(duì)取水—用水—排水的整個(gè)用水過程的三環(huán)節(jié)構(gòu)筑的水資源管理 “底線”,是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的關(guān)鍵所在。

4 主要體現(xiàn)

與以往的水資源管理相比,最嚴(yán)格水資源管理制度主要體現(xiàn)在以下4方面:

4.1 管理目標(biāo)更加明晰

最嚴(yán)格水資源管理制度明確建立三條紅線,提出了近期全國(guó)用水總量、用水效率和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)的約束性指標(biāo):到2015年,全國(guó)用水總量要控制在6 350億m3以內(nèi),萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量比現(xiàn)狀下降30%以上,農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53以上,主要江河湖泊水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率提高到60%以上。同時(shí),將全國(guó)目標(biāo)分解到各流域和省、市、縣,使水資源管理目標(biāo)在各個(gè)管理層面明晰化、定量化。

4.2 制度體系更加嚴(yán)密

《水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)奠定了水資源管理制度的框架。最嚴(yán)格水資源管理就是要在已有制度框架下,豐富、細(xì)化用水總量控制制度、取水許可制度和水資源有償使用制度、水資源論證制度、節(jié)約用水制度、水功能區(qū)管理制度等各項(xiàng)制度的具體內(nèi)容和實(shí)施要求,提高各項(xiàng)制度的可操作性,形成嚴(yán)密、精細(xì)、系統(tǒng)、完善的管理制度體系,使每一項(xiàng)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理行為都有法可依、有章可循。

4.3 管理措施更加嚴(yán)格

最嚴(yán)格水資源管理制度提出了比以往更為嚴(yán)格的管理措施,例如:對(duì)取水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū),暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水;對(duì)取水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū),限制審批新增取水;對(duì)超過用水計(jì)劃及定額標(biāo)準(zhǔn)的用水單位,依法核減取用水量;對(duì)達(dá)到一定取用水規(guī)模以上的用水戶實(shí)行重點(diǎn)考核;對(duì)新、改、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目,實(shí)行節(jié)水設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用;實(shí)行用水產(chǎn)品用水效率標(biāo)識(shí)管理;對(duì)現(xiàn)狀排污量超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū),限制審批新增取水、限制審批入河排污口等。這些措施更為嚴(yán)格,更加具有可操作性。

4.4 責(zé)任主體更加明確

《水法》、國(guó)務(wù)院 “三定” 規(guī)定等法律法規(guī)明確了各級(jí)水行政主管部門水資源管理的主要職責(zé)。在此基礎(chǔ)上,最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)一步明確各級(jí)地方人民政府、用水戶和全社會(huì)的責(zé)任。地方人民政府對(duì)本轄區(qū)水資源管理紅線指標(biāo)的落實(shí)負(fù)總責(zé),政府主要領(lǐng)導(dǎo)人是第一責(zé)任人。建立考核機(jī)制,考核結(jié)果作為對(duì)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。用水戶具有節(jié)約保護(hù)水資源的義務(wù),并應(yīng)依法接受水行政主管部門的監(jiān)督檢查。全社會(huì)要形成節(jié)約水、保護(hù)水、愛護(hù)水的社會(huì)風(fēng)尚,并通過強(qiáng)化輿論監(jiān)督,公開曝光浪費(fèi)水、污染水的不良行為。

實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度是降低水資源開發(fā)利用和促進(jìn)人水和諧的基本途徑,是新形勢(shì)下我國(guó)水資源社會(huì)化管理的重要抓手,它與防洪抗旱減災(zāi)體系建設(shè)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)等內(nèi)容一起,共同詮釋了民生水利和可持續(xù)發(fā)展水利的基本內(nèi)涵。

[1]水利部水資源司.最嚴(yán)格水資源管理制度十問[M].北京:中國(guó)水利水電出版社,2012.

[2]胡四一.胡四一副部長(zhǎng)解讀 《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》[N/OL].中華人民共和國(guó)水利部網(wǎng).2012-04-16.