賈永志
(江蘇省水利廳 南京 210029)
基于最嚴(yán)格水資源管理制度的水資源論證管理
賈永志
(江蘇省水利廳 南京 210029)
國家提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度,要求建立落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”、“四項(xiàng)制度”。本文根據(jù)江蘇水資源條件和特點(diǎn),在多年水資源論證管理實(shí)踐基礎(chǔ)上,探討江蘇水資源論證管理工作各方面的管理和技術(shù)要求,并對下一步工作提出對策建議。
水資源論證 管理 對策
近年來,國務(wù)院要求實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度,要求建立用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”,和用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水源管理責(zé)任考核“四項(xiàng)制度”。2013年,黨的十八大和十八屆三中全會(huì)把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義建設(shè)總體布局,并明確提出加強(qiáng)用水總量管理,推進(jìn)水循環(huán)利用,建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。
江蘇濱江臨海,國土面積10.26萬平方公里,2012年全省地區(qū)生產(chǎn)總值突破5.4萬億元,地方財(cái)政一般預(yù)算收入突破5800億元,是全國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。江蘇又地處長江、淮河下游,河湖眾多,水資源相對豐沛,但時(shí)空分布不均,南豐北枯,特別是在大規(guī)模工業(yè)化、城市化發(fā)展的新形勢下,水資源短缺、河湖污染、生態(tài)退化等問題不同程度的存在。因此,如何通過嚴(yán)格水資源管理措施,以水資源論證為抓手,落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和水生態(tài)文明建設(shè)的新要求,實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用,是江蘇發(fā)展面臨的重大課題。
2.1對審批機(jī)關(guān)要求
強(qiáng)化論證制度建設(shè)。報(bào)告書送審之前,應(yīng)先送審查機(jī)關(guān)指定的專家和人員,對報(bào)告書是否符合法律、法規(guī)和國家產(chǎn)業(yè)政策,是否符合資質(zhì)等級、范圍和報(bào)告書格式要求,論證內(nèi)容是否全面,論證結(jié)論是否完整等進(jìn)行預(yù)審。預(yù)審?fù)ㄟ^的,方可組織召開審查會(huì)議。編制單位內(nèi)部可建立報(bào)告書內(nèi)審制度,對報(bào)告書進(jìn)行層層把關(guān),確保一次通過審查。
規(guī)范審查審批程序。在組織水資源論證審查會(huì)前,原則上應(yīng)組織專家和代表現(xiàn)場踏勘,并明確專家審查會(huì)組織方式、專家組成并嚴(yán)格執(zhí)行。專家應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目類型在國家和省專家?guī)熘须S機(jī)抽取,保證項(xiàng)目審查的公正性。審查會(huì)后,由業(yè)主單位和編制單位對報(bào)告書進(jìn)行修改,修改后的報(bào)告書需經(jīng)審查機(jī)關(guān)審核和專家組長復(fù)審并簽字后,方可送審。
強(qiáng)化資質(zhì)單位監(jiān)督考核。根據(jù)水利部的有關(guān)規(guī)定,認(rèn)真開展水資源論證年度總結(jié)工作,建立資質(zhì)單位日??己撕投ㄆ诳己酥贫龋瑢①Y質(zhì)單位是否服從監(jiān)督管理、是否存在違規(guī)承接論證業(yè)務(wù)行為、是否按期進(jìn)行報(bào)告書備案、是否按時(shí)報(bào)送年度考核材料和報(bào)告書的編制質(zhì)量等列入考核內(nèi)容。對資質(zhì)單位、審查機(jī)關(guān)和評審專家的年度總結(jié),有關(guān)人員應(yīng)認(rèn)真調(diào)查核實(shí)所報(bào)材料的真實(shí)性和準(zhǔn)確性,深入從業(yè)單位調(diào)查研究,聽取對論證工作的意見和建議,從而使年度總結(jié)工作切實(shí)落到實(shí)處。
充分發(fā)揮專家的作用。各級水行政主管部門建立由不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的技術(shù)權(quán)威組成的專家?guī)?。在具體項(xiàng)目的審查中,應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì),分別確定專家組成員,如在省級項(xiàng)目審查中,部級專家?guī)斐蓡T一般占1/2以上,并有水資源評價(jià)、水資源規(guī)劃、地下水、節(jié)水、水資源保護(hù)和有關(guān)行業(yè)的專家參加。同時(shí),可邀請相關(guān)業(yè)務(wù)處室(單位)熟悉情況的代表和項(xiàng)目可研(設(shè)計(jì))單位的代表參加。審查后應(yīng)督促編制單位及時(shí)按專家意見對報(bào)告書進(jìn)行修改,并提供修改前后內(nèi)容對照表。報(bào)告書正式提交水行政主管部門前,由專家組組長進(jìn)行復(fù)審,并簽字確認(rèn)是否修改到位。
2.2對資質(zhì)單位要求
加強(qiáng)從業(yè)規(guī)范性管理。嚴(yán)禁資質(zhì)單位超等級、超范圍承接水資源論證業(yè)務(wù)。對在地下水超采區(qū)取水的項(xiàng)目;對水功能區(qū)水域使用功能可能造成重大損害的項(xiàng)目;對第三者或者公共利益可能產(chǎn)生重大損害的項(xiàng)目;產(chǎn)業(yè)政策不允許以及法律、法規(guī)禁止或者限制取水項(xiàng)目的水資源論證,資質(zhì)單位應(yīng)慎重作出是否承接的決定。為避免走彎路和浪費(fèi)時(shí)間經(jīng)費(fèi),在業(yè)主單位和報(bào)告編制單位在開展水資源論證工作前,可向水行政主管部門咨詢,再?zèng)Q定是否開展水資源論證,避免因取水問題影響項(xiàng)目進(jìn)展,也使水行政主管部門提前介入,提供必要的技術(shù)服務(wù)。
強(qiáng)化合同管理。資質(zhì)單位在承接論證業(yè)務(wù)后,應(yīng)及時(shí)與業(yè)主單位簽訂論證合同,明確雙方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。對需要
進(jìn)行水量、水位、水質(zhì)現(xiàn)場監(jiān)測和水文地質(zhì)勘查等實(shí)物工作,或者需要進(jìn)行溫排水模型、排污口設(shè)置等專題論證的,在合同中予以明確。在論證工作時(shí)間上,必須保證合理的工作周期,一級論證時(shí)間一般不低于45天,二、三級論證時(shí)間一般不低于30天。在合同內(nèi)容上,必須符合國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,合同中不得有確保論證報(bào)告通過審查或者有由資質(zhì)單位負(fù)責(zé)審查等內(nèi)容。報(bào)告書的送審,由業(yè)主單位負(fù)責(zé),資質(zhì)單位不能代為包辦。
加強(qiáng)培訓(xùn)交流。資質(zhì)單位應(yīng)積極組織從業(yè)人員參加水利部統(tǒng)一安排的上崗培訓(xùn)并取得崗位培訓(xùn)證書,未取得水資源論證上崗培訓(xùn)證書的人員不得作為水資源論證報(bào)告書(表)的主要編制人員。各資質(zhì)單位之間加強(qiáng)橫向合作,聯(lián)合開展水資源論證工作,取長補(bǔ)短,共同提高報(bào)告書編制質(zhì)量,其中,主持單位和協(xié)作單位都應(yīng)具有相應(yīng)的資質(zhì)等級和業(yè)務(wù)范圍。
2.3技術(shù)要求
(1)統(tǒng)一有關(guān)技術(shù)要點(diǎn)。根據(jù)地方水情特點(diǎn),在全面達(dá)到《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》要求的同時(shí),應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合地方實(shí)際制定水資源論證有關(guān)技術(shù)要求。在取水水源方面,能用地表水的,盡量不用深層地下水,且鼓勵(lì)海水、礦坑水、中水、雨水等非常規(guī)水源的使用,深層地下水原則上只用于管網(wǎng)未到達(dá)地區(qū)的生活用水和特殊行業(yè)用水。地下水超采區(qū)原則上禁止新鑿深井,確因特殊情況需要鑿井的,應(yīng)執(zhí)行“封一打一”或者“封二打一”政策。在取用水合理性方面,應(yīng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策、水資源綜合規(guī)劃、區(qū)域水量分配方案和防汛防旱調(diào)度指令,以及“三條紅線”的要求,并要求針對項(xiàng)目特點(diǎn)提出技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的節(jié)水“三同時(shí)”方案,節(jié)水措施應(yīng)體現(xiàn)不同行業(yè)、不同用水方式的節(jié)水特點(diǎn),節(jié)水水平要求達(dá)到同行業(yè)先進(jìn)水平。取水水源論證根據(jù)江蘇水網(wǎng)地區(qū)和水利工程調(diào)度能力強(qiáng)的特點(diǎn),更加重視水位保證率的論證。在取水和退水影響方面,注意受納水體的水環(huán)境容量,退水能排入污水處理廠的,盡量排入污水處理廠。退水直接入河的,要滿足水功能區(qū)納污總量控制的要求。
(2)強(qiáng)化“三條紅線”控制?!叭龡l紅線”是水資源論證的重要技術(shù)依據(jù)。目前,江蘇已按照省政府《關(guān)于落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見》要求,全面劃定水資源管理的“三條紅線”。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行控制指標(biāo),將“三條紅線”作為水資源論證、取水許可審批、入河排污口審批等管理工作的依據(jù),對取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū),暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水;對取用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū),限制審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水;對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策或者列入國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄中淘汰類的,對產(chǎn)品用水定額或者工業(yè)用水重復(fù)利用率等用水效率指標(biāo)達(dá)不到國家和省規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的,對公共供水管網(wǎng)能夠滿足用水需要卻通過自備取水設(shè)施取用地下水的,以及地下水已嚴(yán)重超采地區(qū)取用地下水的建設(shè)項(xiàng)目取水申請,不得批準(zhǔn)取水。
3.1進(jìn)一步完善法規(guī)和技術(shù)體系
國務(wù)院460號令出臺(tái)后,取水許可預(yù)申請程序已取消,15號令應(yīng)當(dāng)盡快做出修改,同時(shí),應(yīng)當(dāng)積極爭取上升為國務(wù)院條例。而對建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)單位也應(yīng)當(dāng)單獨(dú)出臺(tái)管理規(guī)定,進(jìn)一步細(xì)化水資源論證資質(zhì)審批、管理、考核等方面的管理規(guī)定,進(jìn)一步提高從業(yè)門檻,規(guī)范從業(yè)行為。經(jīng)過多年試行,《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》應(yīng)進(jìn)行修訂和完善,同時(shí)應(yīng)當(dāng)分行業(yè)、分流域制定技術(shù)導(dǎo)則,如出臺(tái)火電、化工、造紙、印染等行業(yè)的技術(shù)細(xì)則。對船閘、地源熱泵、抽水蓄能等新類型的取用水項(xiàng)目,要盡快研究管理政策和技術(shù)規(guī)定。
3.2進(jìn)一步嚴(yán)格資質(zhì)單位從業(yè)管理
水利部第17號令對資質(zhì)單位管理的規(guī)定過于原則,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善對資質(zhì)單位管理的辦法,制定嚴(yán)格考核與管理;對水資源論證的上崗證管理應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步嚴(yán)格,目前基本上只要參加培訓(xùn)就能取得上崗證,以后應(yīng)當(dāng)逐步建立更加嚴(yán)格的考核制度,同時(shí)應(yīng)當(dāng)定期對從業(yè)人員進(jìn)行考核,不合格的應(yīng)當(dāng)取消其從業(yè)資格。對水資源論證的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)推進(jìn)注冊水資源論證工程師制度,只要取得注冊水資源論證工程師才能獨(dú)立作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。目前,同一類型的項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一,少則幾萬,多則幾十萬甚至上百萬,2007年水利部出臺(tái)的《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書編制費(fèi)用核算方法(征求意見稿)》應(yīng)盡快完善下發(fā),避免資質(zhì)單位間競相壓價(jià)行為,保證報(bào)告書編制質(zhì)量。
3.3進(jìn)一步嚴(yán)格水資源論證制度的執(zhí)行
目前,各類工業(yè)、生活取用水的項(xiàng)目,水資源論證制度基本執(zhí)行到位,但水利系統(tǒng)建設(shè)的一些取水工程如大型泵站、引水工程、跨流域調(diào)水工程等,往往都未進(jìn)行水資源論證,而這類項(xiàng)目往往對區(qū)域和流域水資源和流域水資源影響較大。因此,在加強(qiáng)社會(huì)管理的同時(shí),更要對行業(yè)內(nèi)部規(guī)范管理。同時(shí),也要規(guī)范審查機(jī)關(guān)的管理行為,本著客觀、公正的原則對資質(zhì)單位的報(bào)告進(jìn)行審查。對國家投資主管部門立項(xiàng)審批或核準(zhǔn)的取水項(xiàng)目,可以考慮適當(dāng)下放審查權(quán)限,委托省級水行政主管部門審查,提高科學(xué)性和時(shí)效性。同時(shí),審查機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)避免水資源論證審查時(shí)執(zhí)行雙重標(biāo)準(zhǔn),即要客觀、公正、公平,對下屬資質(zhì)單位和其他資質(zhì)單位的報(bào)告書按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)審查審批。
3.4進(jìn)一步落實(shí)規(guī)劃水資源論證的推進(jìn)抓手
規(guī)劃水資源論證是規(guī)劃審批的技術(shù)依據(jù),是建設(shè)項(xiàng)目水資源論證審批的基礎(chǔ)。目前規(guī)劃水資源論證推進(jìn)難度較大,缺少相應(yīng)抓手。需切實(shí)提高規(guī)劃水資源論證的權(quán)威性,如將規(guī)劃水資源論證作為規(guī)劃審批的前置條件,或?qū)⑵渥鳛榻ㄔO(shè)項(xiàng)目水資源論證的前置條件,將有利于規(guī)劃水資源論證制度的推進(jìn)■