劉肖軍 郭旭維

（山東省水利廳水資源處 濟(jì)南 250014）

以考核之力推動(dòng)最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)

劉肖軍 郭旭維

（山東省水利廳水資源處 濟(jì)南 250014）

在推動(dòng)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度過(guò)程中，責(zé)任考核是關(guān)乎最嚴(yán)格水資源管理制度成敗或者成效的關(guān)鍵，是督促各級(jí)政府重視推進(jìn)這項(xiàng)工作的尚方寶劍。如何用好這把“寶劍”，引導(dǎo)各地重視最嚴(yán)格水資源管理，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，既是考核的目的，也是對(duì)考核工作的基本要求。本文從山東考核工作的實(shí)踐出發(fā)，就如何組織開展考核工作，以考核之力推動(dòng)最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)進(jìn)行探討。

最嚴(yán)格水資源管理 責(zé)任考核

山東省自2009年在全國(guó)率先啟動(dòng)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度以來(lái)，已經(jīng)進(jìn)行了5年的探索實(shí)踐。最嚴(yán)格水資源管理制度涉及水資源管理工作的方方面面，建立健全指標(biāo)體系、制度體系、保障體系、監(jiān)控體系等都是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容，而責(zé)任考核則是關(guān)乎最嚴(yán)格水資源管理制度成敗或者成效的關(guān)鍵，是督促各級(jí)政府重視推進(jìn)這項(xiàng)工作的尚方寶劍。如何用好這把“寶劍”，引導(dǎo)各地重視最嚴(yán)格水資源管理，恪守“紅線”，因水制宜，量水而行，以水定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，是考核的目的，也是對(duì)考核工作的基本要求。下面就從山東考核工作的實(shí)踐出發(fā)，就如何組織開展考核，以考核之力推動(dòng)最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)進(jìn)行探討。

一、山東水資源管理考核工作情況

山東省對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行水資源管理工作的考核主要分為以下三個(gè)層面：

一是將實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度情況納入全省科學(xué)發(fā)展綜合考核。省政府于2010年以第227號(hào)政府令頒布了《山東省用水總量控制管理辦法》，自2011年1月1日起施行，《辦法》明確規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府對(duì)本行政區(qū)域用水總量控制工作負(fù)總責(zé)，并將水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護(hù)的主要控制性指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系”。省委、省政府于2011年以“魯發(fā)1號(hào)文件”發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真貫徹〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定〉的實(shí)施意見》，明確規(guī)定“要認(rèn)真落實(shí)水資源管理和保護(hù)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。把水利改革發(fā)展成效作為衡量各地科學(xué)發(fā)展水平的重要內(nèi)容，把區(qū)域用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污容量控制指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，由水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行考核，考核結(jié)果交由干部主管部門，作為地方相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”。2012年印發(fā)的《山東省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)文件實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見》（魯政發(fā)〔2012〕25號(hào)）中，也提出要建立水資源管理責(zé)任考核制度，并進(jìn)一步明確，“省政府組織對(duì)各設(shè)區(qū)市主要指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核，省水利廳會(huì)同有關(guān)部門具體組織實(shí)施，考核結(jié)果交由干部主管部門，作為對(duì)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”。

2011年以來(lái)，山東省將最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)情況納入了省委對(duì)各地科學(xué)發(fā)展綜合考核評(píng)價(jià)體系，該項(xiàng)考核工作由省委組織部組織進(jìn)行，滿分為1000分，在2011年之前水利工作僅占其中的5分，一般考核重點(diǎn)水利工程建設(shè)任務(wù)完成與投資落實(shí)情況。在2011年的考核中，省委組織部將“水利改革發(fā)展績(jī)效”作為一級(jí)指標(biāo)提高到20分，包括水利投資政策落實(shí)情況、最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施情況共4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，每個(gè)指標(biāo)各占5分，由水利廳提供考核數(shù)據(jù)來(lái)源。其中“最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施情況”包含2個(gè)具體考核指標(biāo)，分別是建設(shè)項(xiàng)目水資源論證率、地下水采補(bǔ)平衡狀況。在2012年的考核中，將“水資源節(jié)約利用和保護(hù)”作為一級(jí)指標(biāo)，由水利廳提供數(shù)據(jù)，比重提高至30分。2013年科學(xué)發(fā)展考核暫停。在2014年的考核中，將“水資源開發(fā)利用率”作為水利惟一一個(gè)目標(biāo)差異性指標(biāo)納入其中，占30分。水資源開發(fā)利用率指一個(gè)行政區(qū)域年度內(nèi)實(shí)際取用的當(dāng)?shù)厮空籍?dāng)?shù)厮Y源總量（不含引江、引黃等外調(diào)水）的控制比率，與用水總量控制目標(biāo)完成情況密切相關(guān)。

二是省政府對(duì)各市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核。2013年6月9日，省政府辦公廳印發(fā)了《山東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，自2013年8月1日起施

行，由省政府對(duì)各設(shè)區(qū)市落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果經(jīng)省政府審定后向社會(huì)公告，并交由干部主管部門，作為對(duì)各設(shè)區(qū)市政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。在國(guó)務(wù)院下達(dá)山東省的實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度主要控制目標(biāo)內(nèi)，山東省制定了各設(shè)區(qū)市2015年、2020年、2030年分階段用水總量、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制目標(biāo)及2015年用水效率控制目標(biāo)，作為《考核辦法》附件一同印發(fā)。與國(guó)務(wù)院考核辦法有所不同，山東省《考核辦法》明確了由省節(jié)約用水辦公室作為考核工作組的執(zhí)行辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)考核工作的綜合協(xié)調(diào)和日常事務(wù)。在確定水資源管理年度控制目標(biāo)時(shí)，《考核辦法》規(guī)定由省水利廳按照附件中明確的各設(shè)區(qū)市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度主要控制目標(biāo)，綜合考慮區(qū)域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等情況，報(bào)經(jīng)省政府同意后下達(dá)各設(shè)區(qū)市年度控制目標(biāo)，各市進(jìn)一步分解到所轄縣（市、區(qū)）。在此基礎(chǔ)上，省水利廳會(huì)同省發(fā)改委等十部門制定印發(fā)了《山東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》。山東省考核方案規(guī)定，總分100分中水資源管理控制目標(biāo)完成情況占60分，“三條紅線”四項(xiàng)指標(biāo)各占15分；制度建設(shè)與措施落實(shí)情況占40分，主要包括建設(shè)項(xiàng)目水資源論證率、計(jì)劃用水實(shí)施率、地下水采補(bǔ)平衡狀況、骨干河道保持常年不斷流情況、重點(diǎn)用水戶遠(yuǎn)程在線監(jiān)控率等指標(biāo)。

三是強(qiáng)化水利系統(tǒng)內(nèi)部的考核。自2011年開始，省水利廳組織對(duì)各市水利局進(jìn)行水利改革發(fā)展績(jī)效考核，滿分為100分，其中水資源管理工作占20分左右的權(quán)重，由水資源處進(jìn)行打分，由廳辦公室匯總，經(jīng)廳務(wù)會(huì)研究確定各市水利局總的得分情況，考核結(jié)果通報(bào)各市政府。在2014年清理考核評(píng)比事項(xiàng)時(shí)，該項(xiàng)考核已經(jīng)取消，不再贅述。

二、山東考核工作成效

通過(guò)以上三個(gè)層面的考核工作，尤其是將實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度情況納入省委科學(xué)發(fā)展綜合考核，將考核結(jié)果交由干部主管部門，引起了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，有力推動(dòng)了最嚴(yán)格水資源管理制度各項(xiàng)制度措施落實(shí)。2013年度，全省用水總量為211.79億立方米，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量11.91立方米，比2010年下降了16.3%（全國(guó)萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為67立方米），農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.6216（全國(guó)為0.523），重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到61%，四項(xiàng)指標(biāo)全部超額完成了年初制定的控制目標(biāo)。

在對(duì)制度建設(shè)與措施落實(shí)情況考核中，將“建設(shè)項(xiàng)目水資源論證率”、“計(jì)劃用水實(shí)施率”等指標(biāo)列入考核，并規(guī)定“論證率達(dá)到100%得滿分，否則不得分”、“年取水5萬(wàn)m3以上非農(nóng)業(yè)重點(diǎn)取用水戶計(jì)劃用水實(shí)施率達(dá)到100%以上得滿分，否則不得分”，各市高度重視，全力推進(jìn)，該兩項(xiàng)工作得到迅速貫徹落實(shí)。目前，全省實(shí)現(xiàn)了所有需要取水的非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證率達(dá)到90%以上，非農(nóng)業(yè)重點(diǎn)取用水戶計(jì)劃用水實(shí)施率達(dá)到100%。

三、影響考核工作的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

通過(guò)幾年來(lái)考核工作實(shí)踐，水資源管理考核工作應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：指標(biāo)設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)來(lái)源、考核方式、結(jié)果運(yùn)用。

一是指標(biāo)設(shè)計(jì)。指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)與工作緊密相連，以解決問(wèn)題、促進(jìn)工作為目的。尤其是制度建設(shè)與措施落實(shí)情況的指標(biāo)設(shè)計(jì)，一定要貼近工作實(shí)際。如山東省選取建設(shè)項(xiàng)目水資源論證率、計(jì)劃用水實(shí)施率等作為考核指標(biāo)，有力地推動(dòng)了相關(guān)工作開展，基本上實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)業(yè)取水建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的全覆蓋，規(guī)模以上取用水戶全部納入計(jì)劃用水管理。同時(shí)，指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，隨著工作的不斷深入，舊的問(wèn)題解決了，新的問(wèn)題產(chǎn)生了，那么考核指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)做相應(yīng)的調(diào)整。

二是數(shù)據(jù)來(lái)源?？煽靠尚诺臄?shù)據(jù)是確?？己斯幕A(chǔ)，山東省明確規(guī)定了考核指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源，如區(qū)域用水總量包括工業(yè)用水量、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率由省水文局提供監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，工業(yè)增加值由省統(tǒng)計(jì)局提供，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由省水科院分析測(cè)算提供，等等。近兩年來(lái)，國(guó)家水資源監(jiān)控能力項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施，建成后取用水在線監(jiān)控率將會(huì)大幅提升。但在目前階段，數(shù)據(jù)獲得的方式一部分靠監(jiān)測(cè)，也需要統(tǒng)計(jì)、分析、測(cè)算等，因此，數(shù)據(jù)很難做到準(zhǔn)確無(wú)異議。盡管如此，與各市地自行提供數(shù)據(jù)相比，由第三方提供數(shù)據(jù)相對(duì)公平合理。

三是考核方式。山東省考核工作一般包括自查、核查、抽查等過(guò)程，即由各市先行自查，提供相關(guān)證明材料，省組織有關(guān)單位專家依據(jù)省水文局等單位提供的數(shù)據(jù)，對(duì)各市自查材料進(jìn)行核查，組織成立檢查組進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、重點(diǎn)抽查?，F(xiàn)場(chǎng)檢查和重點(diǎn)抽查時(shí)，由省直接選定抽查區(qū)域和范圍，如在2013年度實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核中，由省指定各設(shè)區(qū)市2個(gè)抽查縣（市、區(qū)），由省統(tǒng)計(jì)局從各地規(guī)模以上企業(yè)名錄中隨機(jī)選定20家重點(diǎn)取用水戶作為抽查范圍，由省發(fā)改委提供各市審批核準(zhǔn)備案的建設(shè)項(xiàng)目名錄，等等。現(xiàn)場(chǎng)檢查和抽查的結(jié)果由檢查組和所在區(qū)域負(fù)責(zé)人當(dāng)場(chǎng)簽字確認(rèn)，作為考核依據(jù)。

四是考核結(jié)果運(yùn)用。如果考核結(jié)果與地方政府的政績(jī)掛鉤，并有可能影響到地方領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)升遷，那么重視程度和推動(dòng)力度就會(huì)加大。目前，科學(xué)發(fā)展綜合考核屬該層次考核，但由于內(nèi)容涉及面廣、指標(biāo)眾多，涉及水資源的指標(biāo)一般只有一項(xiàng)，且較宏觀，不能針對(duì)具體工作。最嚴(yán)格水資源管理制度考核作為專項(xiàng)考核，其結(jié)果“經(jīng)省政府審定后向社會(huì)公告，并交由干部主管部門，作為對(duì)各設(shè)區(qū)市政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”，相對(duì)來(lái)說(shuō)對(duì)工

作的推動(dòng)作用更全面一些。

四、考核存在的問(wèn)題及建議

考核對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)起到了重要的促進(jìn)和推進(jìn)作用，但在考核過(guò)程中也存在很多困難和問(wèn)題，制約著考核工作的效果。主要有：一是考核指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、系統(tǒng)性有待進(jìn)一步提高；二是考核組各部門之間由于管理體制、職責(zé)分工交叉等原因，協(xié)調(diào)難度較大；三是在目前監(jiān)測(cè)水平下，用水總量、用水效率等考核指標(biāo)一部分?jǐn)?shù)據(jù)依靠各市自行提報(bào)，有失考核公平，等等。建議今后應(yīng)不斷健全完善考核指標(biāo)體系和考核工作流程，同時(shí)加大水資源監(jiān)控能力項(xiàng)目建設(shè)，確保考核結(jié)果的公平、公正、合理，真正發(fā)揮好考核工作對(duì)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的推動(dòng)作用■