孫 婷，李 昊

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

一、公眾參與最嚴(yán)格水資源管理考核的必要性

公眾參與 （Public Participation），是指具有共同利益或面臨共同問題的社會(huì)群體，通過(guò)一定的程序或渠道，參與或影響政府公共政策和公共生活的一切活動(dòng)的內(nèi)部組織和運(yùn)行制度。最嚴(yán)格水資源管理考核制度是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”“四項(xiàng)制度”的重要保障，同時(shí)也是政府績(jī)效考核工作中的專項(xiàng)考核，如何使公眾參與有效融入最嚴(yán)格水資源管理考核制度，對(duì)于構(gòu)建更為公開、民主和透明的考核制度具有重要意義。

1.公眾參與是最嚴(yán)格水資源管理民主化的體現(xiàn)

公眾參與水資源管理是指公眾通過(guò)一定途徑參與水資源管理，如對(duì)水資源管理立法決策的建議、對(duì)水資源管理行政執(zhí)法行為和結(jié)果的知情與監(jiān)督等。通過(guò)公眾參與水資源的管理，使得水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的過(guò)程更為公開和民主化，國(guó)家所出臺(tái)的環(huán)境資源法規(guī)政策認(rèn)可度提高從而得到更好的貫徹和執(zhí)行。

從我國(guó)現(xiàn)有憲法、水法等水法規(guī)體系中可找到公眾參與水資源管理的相關(guān)依據(jù)。如中發(fā)〔2011〕1號(hào)文件、國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)文件明確提出要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，確立了“三條紅線”“四項(xiàng)制度”，其中國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)文件明確規(guī)定“健全政策法規(guī)和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制：……大力推進(jìn)水資源管理科學(xué)決策和民主決策，完善公眾參與機(jī)制，采取多種方式聽取各方面意見，進(jìn)一步提高決策透明度?！庇纱丝梢姡覈?guó)現(xiàn)有的政策法規(guī)對(duì)公眾參與最嚴(yán)格水資源管理的考核已經(jīng)做出相應(yīng)的原則性規(guī)定。

2.公眾參與有利于“參與型”政府績(jī)效考核制度的構(gòu)建

最嚴(yán)格水資源管理責(zé)任與考核制度是我國(guó)政府績(jī)效考核中的專項(xiàng)考核。 中發(fā)〔2011〕1 號(hào)文件、國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)文件均明確要求要建立水資源管理責(zé)任和考核制度；要將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系；對(duì)各地區(qū)水資源開發(fā)利用、結(jié)余保護(hù)主要指標(biāo)的落實(shí)情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果交由干部主管部門，作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。2013年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》（以下簡(jiǎn)稱 《考核辦法》），對(duì)考核主體、考核對(duì)象、考核內(nèi)容、考核程序、評(píng)分方法、結(jié)果使用等基本內(nèi)容做出了原則性規(guī)定。至此，最嚴(yán)格水資源管理考核制度的頂層設(shè)計(jì)已基本完成，為順利開展考核工作，需建立與《考核辦法》配套的制度體系，如何將公眾參與有效融入最嚴(yán)格水資源管理考核制度體系當(dāng)中，對(duì)于有效發(fā)揮 “參與型績(jī)效考核模式”的優(yōu)勢(shì)具有重要意義。

二、國(guó)內(nèi)外相關(guān)制度借鑒

1.公眾參與政府績(jī)效考核的典型做法

（1）評(píng)估主體多元化

自2001年開始，美國(guó)衣阿華州開展了旨在提升政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值的“公眾發(fā)起的績(jī)效評(píng)估（CIPA）”項(xiàng)目，該項(xiàng)目創(chuàng)立了“公眾評(píng)估小組”為評(píng)估主體，由市議會(huì)代表、行政管理者、公眾代表（大多數(shù)成員）組成。公眾代表來(lái)源比較廣泛，如公眾咨詢委員會(huì)的成員、所在街區(qū)的代表、希望主動(dòng)幫助政府改善公共服務(wù)的普通公眾。福建省在推行綜合效能建設(shè)中，吸納了人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民參與評(píng)估。評(píng)估主體的多元化、代表性和較大的樣本容量，保障了評(píng)估的相對(duì)客觀性和科學(xué)性。

（2）第三方擔(dān)任評(píng)估的組織工作

在政府績(jī)效考核開展的初期，評(píng)估工作多由政府自行組織實(shí)施。隨著政府績(jī)效管理的專業(yè)性不斷增強(qiáng)，由第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)估的做法也越來(lái)越多。美國(guó)民間機(jī)構(gòu)錫拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所自1998年以來(lái)與美國(guó)《政府管理》雜志合作，每年對(duì)各州或市的政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并發(fā)布評(píng)估報(bào)告。同樣的做法在我國(guó)也有案例。2004年，為促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甘肅省政府決定讓非公有制企業(yè)評(píng)價(jià)政府績(jī)效，并將對(duì)各市、州和省政府職能部門的績(jī)效評(píng)價(jià)工作委托給蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心 （學(xué)術(shù)性的非政府中介機(jī)構(gòu)）具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施，這是中國(guó)地方政府首次將政府績(jī)效評(píng)估委托給第三方實(shí)施。這種做法的優(yōu)勢(shì)在于，政府僅作為績(jī)效評(píng)估的對(duì)象，不參與評(píng)估的實(shí)施，評(píng)價(jià)結(jié)果可以及時(shí)向社會(huì)公布，最大程度保證了結(jié)果的公平性和透明度，評(píng)價(jià)結(jié)果也更易獲得社會(huì)的認(rèn)同。

（3）公眾參與評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估范圍的制定

美國(guó)衣阿華州的CIPA項(xiàng)目根據(jù)不同城市市民關(guān)注的不同特點(diǎn)分別選定了評(píng)估的范圍，特別強(qiáng)調(diào)與公眾切身利益和感受聯(lián)系緊密的公共服務(wù)內(nèi)容，作為評(píng)估主體的公眾與政府、民間機(jī)構(gòu)一起確定指標(biāo)和評(píng)估范圍，有效實(shí)現(xiàn)了三者之間的互動(dòng)和溝通。青島市于1999年開始實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制考核，在目標(biāo)制定過(guò)程中，引入了服務(wù)對(duì)象、專家、人大代表等的審議程序，將市委、市政府的各項(xiàng)決策轉(zhuǎn)化為具體的、可操作的績(jī)效管理目標(biāo)。這種做法使得公眾可以深入了解政府工作內(nèi)容、績(jī)效指標(biāo)的含義，極大提升了公眾參與的深度和廣度，從而避免了公眾參與流于形式。

（4）公眾參與評(píng)價(jià)的方式靈活多樣

公眾參與考核評(píng)價(jià)的方式多種多樣，常見的有參與網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷、座談等方式。杭州市作為全國(guó)政府績(jī)效管理試點(diǎn)城市，確立了公眾與政府雙向互動(dòng)的考評(píng)機(jī)制，在每年的綜合考評(píng)中，有社會(huì)各界九大層面1.5萬(wàn)名公眾參與，通過(guò)開通網(wǎng)上評(píng)議、社會(huì)評(píng)價(jià)專線電話、開展公共服務(wù)窗口評(píng)價(jià)和各類專項(xiàng)測(cè)評(píng)，形成了公眾全面參與的評(píng)價(jià)機(jī)制，之后根據(jù)收集到的意見列出整改目標(biāo)和措施，按照 “評(píng)價(jià)—整改—反饋—再評(píng)價(jià)—再整改—再反饋”的模式往前推進(jìn)，從而形成方式靈活多樣、改進(jìn)持續(xù)有效的政府績(jī)效評(píng)估模式。

2.公眾參與水資源管理考核的典型做法

我國(guó)目前對(duì)省級(jí)政府開展的專項(xiàng)績(jī)效考核主要有：省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核、省級(jí)政府防沙治沙目標(biāo)責(zé)任制考核、主要污染物總量減排考核、單位GDP能耗考核、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核等。在上述考核中，尚沒有將公眾參與明確納入考核過(guò)程中的規(guī)定。

最嚴(yán)格水資源管理考核作為政府專項(xiàng)績(jī)效考核，在國(guó)家層面，《考核辦法》中對(duì)公眾參與考核工作尚無(wú)明確規(guī)定；在地方層面，廣東省出臺(tái)了《廣東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核暫行辦法》（粵辦函〔2012〕52號(hào)，以下簡(jiǎn)稱 《廣東省考核暫行辦法》）和《廣東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《廣東省考核細(xì)則》，對(duì)廣東省地級(jí)以上市政府實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度情況進(jìn)行考核。其中對(duì)公眾參與考核工作作出了明確規(guī)定，這也是最嚴(yán)格水資源管理考核工作中首次吸納公眾參與機(jī)制的做法，創(chuàng)全國(guó)先例，其做法值得借鑒。

（1）考核內(nèi)容包含公眾滿意度

《廣東省考核暫行辦法》規(guī)定考核內(nèi)容為三大方面：水資源三條紅線重要指標(biāo)完成情況、相關(guān)配套政策及制度建設(shè)情況、公眾對(duì)水資源管理節(jié)約和保護(hù)工作的滿意度。

（2）公眾評(píng)價(jià)在考核評(píng)分中占有一定權(quán)重

與考核內(nèi)容相對(duì)應(yīng)，各年度考核總分由指標(biāo)考核、工作測(cè)評(píng)和公眾評(píng)價(jià)三部分組成。各地級(jí)以上市考核總分=指標(biāo)考核得分×60%+工作測(cè)評(píng)得分×30%+公眾評(píng)價(jià)得分×10%，滿分為100分，即公眾評(píng)價(jià)在年度考核總分中所占權(quán)重為0.1。

（3）公眾參與考核以網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查為主。

每年2月，廣東省通過(guò)省政府門戶網(wǎng)站開展網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查，針對(duì)上一年度的水資源管理重點(diǎn)任務(wù)和群眾關(guān)心的水資源問題設(shè)計(jì)問卷，重點(diǎn)調(diào)查公眾對(duì)所在地級(jí)以上市水資源管理、節(jié)約與保護(hù)等工作的滿意程度。每張問卷共10道單項(xiàng)選擇題，涉及用水總量管理、用水效率管理、水資源保護(hù)管理以及保障措施?？偡?00分，每題10分，不同選項(xiàng)對(duì)應(yīng)的分值不同。每個(gè)地級(jí)市的有效問卷數(shù)量必須達(dá)到200份以上。

不難看出，廣東省將公眾滿意度納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核的主要內(nèi)容，并且通過(guò)公眾評(píng)價(jià)的方式開展民主評(píng)議水資源管理工作，一定程度上提高了水資源管理決策的透明度和考核的公開性、民主性。

三、構(gòu)建最嚴(yán)格水資源管理考核公眾參與機(jī)制的設(shè)想

公眾參與作為源于西方國(guó)家的一項(xiàng)制度，在我國(guó)政府績(jī)效考核中的應(yīng)用正在經(jīng)歷一個(gè)本土化的過(guò)程。對(duì)于這樣一種舶來(lái)品，應(yīng)分析其與我國(guó)最嚴(yán)格水資源管理考核制度的結(jié)合點(diǎn)，而非簡(jiǎn)單的照搬。

1.時(shí)機(jī)成熟時(shí)可在考核內(nèi)容中增加公眾滿意度

截至目前，《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》已經(jīng)出臺(tái)，該辦法以全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府為考核對(duì)象，考核內(nèi)容為各省級(jí)人民政府最嚴(yán)格水資源管理制度目標(biāo)完成情況、制度建設(shè)和措施落實(shí)情況?？紤]到目前公眾參與制度在我國(guó)尚處于探索階段，《考核辦法》未將公眾滿意度納入考核內(nèi)容，然而，水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題正日益突出，并嚴(yán)重影響了公眾的日常生產(chǎn)和生活，公眾對(duì)當(dāng)?shù)毓?jié)水、水環(huán)境保護(hù)的關(guān)注程度相比以往也有了一定程度的提高。因此，可以在接下來(lái)具體的考核制度建設(shè)中或者在后面幾年的考核中，逐漸將公眾對(duì)所在省水資源管理工作的滿意程度體現(xiàn)在考核內(nèi)容中，并在評(píng)分中占有一定比重，從而提高該項(xiàng)考核的民主性和透明度。

2.公眾參與考核需以公眾有效參與水資源管理為前提

為了避免公眾參與最嚴(yán)格水資源管理考核制度流于形式，需要提高公眾參與當(dāng)?shù)厮Y源管理工作的程度，將社會(huì)評(píng)價(jià)中“信息不對(duì)稱”程度降到最低。只有在政府最大限度地公開相關(guān)的信息并使之被公眾有效了解和獲取，公眾的評(píng)價(jià)才有意義，才能夠發(fā)揮預(yù)期的效果，從而使公眾面對(duì) “您認(rèn)為所在的省在推行水資源管理、節(jié)約與保護(hù)工作方面做得如何？”等此類問題時(shí)，能夠最大程度保證答案的客觀性和科學(xué)性。

因此，有必要加強(qiáng)各省最嚴(yán)格水資源管理工作中的公眾參與制度的建設(shè)，如加強(qiáng)水政策法規(guī)立法的聽證程序、擴(kuò)大水行政主管部門的信息公開渠道、有效利用社區(qū)學(xué)校和媒體的宣傳功能等。此外，在公眾參與考核的評(píng)價(jià)階段，也可以通過(guò)主動(dòng)擴(kuò)大信息公開的范圍和渠道、隨選票寄發(fā)水資源管理相關(guān)單位的職能職責(zé)說(shuō)明等手段，讓公眾更多了解考核對(duì)象的基本情況和工作業(yè)績(jī)。

3.采用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法開展公眾參與

最嚴(yán)格水資源管理考核以省級(jí)人民政府為考核對(duì)象，為保證評(píng)價(jià)結(jié)果的相對(duì)客觀和合理，應(yīng)當(dāng)盡量擴(kuò)大公眾參與考核的樣本數(shù)量，保證樣本所在行政區(qū)域的均衡性，并合理分布樣本的知識(shí)、年齡、性別、行業(yè)等要素。如考核對(duì)象為S省，則樣本數(shù)量應(yīng)當(dāng)涉及S省的主要地級(jí)以上市，并且各地級(jí)市所分布的樣本數(shù)應(yīng)當(dāng)一致。

在評(píng)價(jià)方法的選擇上，目前最為常用的（網(wǎng)絡(luò)）問卷調(diào)查方式具備操作方便、覆蓋面廣等特點(diǎn)，最為值得借鑒。在問卷題目的設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)以客觀型題目為主，題目應(yīng)涵蓋最嚴(yán)格水資源管理工作的基本內(nèi)容（包含用水總量、用水效率、水功能區(qū)和保證措施四個(gè)方面），選項(xiàng)應(yīng)盡量減少具有明顯傾向性和導(dǎo)向性的表述。此外，可以增加一道主觀型的題目，給社會(huì)公眾的建言獻(xiàn)計(jì)提供更為寬松的空間。在條件成熟的時(shí)候，可將公眾測(cè)評(píng)委托給資質(zhì)過(guò)硬的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織實(shí)施，從而提高測(cè)評(píng)的科學(xué)性。

4.建立有效的公眾意見反饋機(jī)制

公眾參與考核的最本質(zhì)意義體現(xiàn)為對(duì)政府行政行為的了解、監(jiān)督和改進(jìn)，其評(píng)估結(jié)果是否真正有效，關(guān)鍵看公眾評(píng)估的結(jié)果能否被真正應(yīng)用到獎(jiǎng)懲相關(guān)部門和人員上。因此，建議公眾評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺鐚?shí)和及時(shí)的公布，并且相關(guān)部門應(yīng)針對(duì)所公布的結(jié)果實(shí)施一定的整改。

四、結(jié) 語(yǔ)

建立最嚴(yán)格水資源管理考核的公眾參與機(jī)制，最根本的是要正確理解和把握公眾參與考核的本質(zhì)和意義，不是單純?yōu)榱丝己硕己?，而是為了落?shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，進(jìn)而形成政府與公眾不斷溝通與反饋的監(jiān)督改進(jìn)機(jī)制。

[1]伍彬.綜合考評(píng)與績(jī)效管理——杭州的實(shí)踐和探索[M].北京：人民出版社，2012.