王茂林，歐陽珊

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.水利部辦公廳，100053，北京）

水利部深入貫徹落實黨的十八大精神，印發(fā)了《關于加快推進水生態(tài)文明建設工作的意見》，從保障國家可持續(xù)發(fā)展和水生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度謀劃水生態(tài)文明建設。水生態(tài)文明內涵非常深刻，外延極為寬泛，深入理解和準確把握水生態(tài)文明的精神實質和內容核心，是推進水生態(tài)文明建設的重要前提。本文從生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展治水思路、民生水利三個維度切入，對水生態(tài)文明建設進行多元分析和立體解讀。

一、從現實的橫向解剖看，水生態(tài)文明建設是全國生態(tài)文明建設的核心組成和極端重要的子系統，是水利行業(yè)推進生態(tài)文明建設的切入點和總抓手

水是生態(tài)之基、文明之脈。作為支撐整個地球生命系統的特殊資源，水在應對氣候變化、凈化生態(tài)環(huán)境、保護物種多樣性等生態(tài)保障方面和孕育人類文明、傳承民族精神等文化服務方面，都發(fā)揮著不可替代的作用，是生態(tài)文明建設的重要物質基礎和空間載體。因此，在全國生態(tài)文明建設大局的“橫切面”上，水利是重要領域、核心組成和極端重要的子系統。提出建設水生態(tài)文明，并不是獨樹一幟倡導一種新的文明形態(tài)，而是立足水利實際找準了水利在生態(tài)文明建設大局中的定位，找到了具有鮮明行業(yè)特色的生態(tài)文明建設切入點，從而將生態(tài)文明理念轉化為水利部門具體工作部署和工作推動。各級水利工作者應圍繞這一理念開動起來、調度起來、運轉起來，做生態(tài)文明建設的引領者、推動者、實踐者，在生態(tài)文明建設中勇于擔當，做好表率，走在前列。

圍繞十八大提出的優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、全面促進資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統和環(huán)境保護力度、加強生態(tài)文明制度建設等生態(tài)文明建設四項重點任務，水生態(tài)文明建設要相應承擔起四個重大職責。

第一，在國土空間開發(fā)中充分考慮水資源承載能力。推進水生態(tài)文明建設，必須按照人口資源環(huán)境相均衡、經濟社會生態(tài)效益相統一的原則，以水土資源承載能力和水環(huán)境容量為基礎對國土空間進行有度有序開發(fā)。主體功能區(qū)劃、產業(yè)布局、城鄉(xiāng)規(guī)劃必須嚴格進行水資源論證，符合水資源稟賦和條件。工業(yè)化城鎮(zhèn)化要充分考慮所在區(qū)域水資源承載能力，在水資源嚴重短缺、水環(huán)境容量小、水生態(tài)脆弱的地區(qū)嚴控工業(yè)化城鎮(zhèn)化規(guī)模。農業(yè)開發(fā)要充分考慮對水生態(tài)系統的影響，在農業(yè)用水嚴重超出水資源承載能力的地區(qū)實行退耕還水。要根據不同主體功能區(qū)定位確定水利發(fā)展任務，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要著重提高水資源利用效益，重點開發(fā)區(qū)域要合理開發(fā)配置水資源，限制開發(fā)區(qū)域要加大水資源保護力度，禁止開發(fā)區(qū)域要嚴格禁止破壞水生態(tài)環(huán)境的水資源開發(fā)活動。要進一步優(yōu)化水利基礎設施布局和建設，逐步恢復并擴大河流、湖泊、濕地、草原和森林等水源涵養(yǎng)空間，大力提高水資源涵養(yǎng)能力。

第二，全面推進節(jié)水型社會建設。節(jié)約用水具有顯著的經濟效益、社會效益和生態(tài)效益，推進水生態(tài)文明建設，就要強化水資源節(jié)約保護，像嚴格土地管理一樣嚴格水資源管理，像抓好節(jié)能減排一樣抓好節(jié)水工作。要切實轉變用水方式，在經濟社會發(fā)展各領域和群眾生產生活全過程充分節(jié)約水資源，珍惜好水、利用好水、保護好水。農業(yè)是最大用水戶，節(jié)水潛力巨大，要繼續(xù)把節(jié)水灌溉作為一項革命性措施來抓，做好灌區(qū)續(xù)建配套、末級渠系改造等工作，大力發(fā)展渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等節(jié)水技術，最大限度提高單位灌溉水量的農作物產量。要繼續(xù)推進工業(yè)節(jié)水，通過改革用水工藝、革新用水器具，實現一水多用、循環(huán)利用。要在城鎮(zhèn)生活中大力推廣節(jié)水型產品，治理供用水環(huán)節(jié)跑冒滴漏等浪費現象。要繼續(xù)建立健全水價制度，使水價能充分反映水資源稀缺程度和水資源開發(fā)利用保護成本，形成以經濟手段為主的節(jié)水機制，不斷提高水資源利用效率和效益。

第三，深入開展水生態(tài)系統保護與修復。長期以來我國經濟的快速增長給水生態(tài)系統造成了極大壓力，多地發(fā)生水源枯竭、水體污染、河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、地下水超采等現象，水生態(tài)功能大幅度下降。推進水生態(tài)文明建設，就要大力加強水生態(tài)系統保護與修復，扭轉局地水生態(tài)系統失衡趨勢，保持全國水生態(tài)系統健康和良性循環(huán)。一是轉變觀念，將水生態(tài)系統保護和修復理念融入水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護各方面和水利規(guī)劃、工程建設、水利管理、監(jiān)測評價各環(huán)節(jié)；二是搞好規(guī)劃，將水生態(tài)治理和修復放在水利建設新增長點的高度，研究編制全國水生態(tài)系統治理和修復專項規(guī)劃，確定各級各類水域保護修復的目標及任務；三是源頭治理，嚴格禁止在重要生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭和山地災害易發(fā)區(qū)開發(fā)建設，杜絕進一步損害水環(huán)境和水生態(tài)系統的行為；四是綜合施策，采取小流域綜合治理、造林綠化、坡耕地整治、淤地壩建設、生態(tài)修復等措施防治水土流失，推進污染嚴重河流湖泊水環(huán)境治理，充分發(fā)揮水生態(tài)系統自我修復能力；五是加強監(jiān)測，研究建立生態(tài)用水及河流生態(tài)評價指標體系，定期開展全國重要河湖健康評估，為水生態(tài)系統保護與修復提供依據。

第四，大力推進水利制度和體制機制創(chuàng)新。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。推進水生態(tài)文明建設，就要建立健全體現生態(tài)文明要求的水利體制機制、水利管理制度與水利法規(guī)體系。要盡快出臺水生態(tài)文明建設考核評價體系，把水資源消耗、水環(huán)境損害、水生態(tài)效益等指標納入水生態(tài)文明建設考核評價體系，使之成為水生態(tài)文明建設的重要導向和約束。要完善水資源管理體制，探索組建國家水資源管理委員會，構建權責一致的流域管理制度，強化城鄉(xiāng)水資源統一配置，統籌調度地表水、地下水和再生水，協調實施水資源保護和水污染防治。要落實最嚴格水資源管理制度，嚴格控制用水總量，遏制用水浪費，改善水環(huán)境質量。要加快水利重點領域立法進程，盡快完善流域管理、地下水管理、水資源節(jié)約保護、水資源論證、水權、河湖管理權等領域的法律法規(guī)，形成有利于水生態(tài)文明建設的水法規(guī)體系。要建立責任追究制度，對那些不顧水生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，追究終身責任。

二、從歷史的縱向考察看，水生態(tài)文明建設是對可持續(xù)發(fā)展治水思路的繼承創(chuàng)新，既考慮水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能，也強調水支撐經濟、創(chuàng)造經濟、引領經濟的功能

經濟建設是黨的中心工作，發(fā)展是黨執(zhí)政興國第一要務。我們黨推進生態(tài)文明建設，歸根到底是源于對發(fā)展的反思，是順應形勢提升經濟質量的根本發(fā)展戰(zhàn)略。關于生態(tài)環(huán)境保護同經濟發(fā)展的關系，習近平總書記曾強調，保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力。李克強總理也指出，綠色環(huán)境是難以估值的寶地，生態(tài)產業(yè)是挖掘不盡的寶藏，生態(tài)文明的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化孕育著前景無限的市場空間，催生著規(guī)模龐大的生態(tài)產業(yè)。

水是生產之要，是服務、支撐農工業(yè)等人類一切經濟活動最重要、最核心的基礎性要素，有水的地方才可能欣欣向榮，無水的地方則必然文明消失。水的經濟功能怎么強調都不為過，特別是面對當前復雜的國際經濟形勢和國內經濟下行壓力，推進水生態(tài)文明建設，就要在傳統水利向現代水利轉變進程中，繼續(xù)豐富完善可持續(xù)發(fā)展治水思路，既注重可持續(xù)發(fā)展，強調水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能，也注重發(fā)展的速度和力度，強調水支撐經濟、創(chuàng)造經濟、引領經濟的功能，充分發(fā)揮水利在穩(wěn)增長、調結構、保就業(yè)、惠民生等方面的重要作用，在發(fā)展循環(huán)經濟、低碳經濟、綠色經濟，推進產業(yè)轉型升級中勇立潮頭，為打造中國經濟升級版注入強勁動力。

第一，加快水資源開發(fā)利用，為經濟運行提供資源能源支撐。水資源的支撐經濟功能主要體現為三個方面。一是糧食安全保障。水是農業(yè)命脈。目前我國具有灌溉條件的耕地僅占一半，節(jié)水灌溉面積又不足灌溉面積的一半，且普遍存在標準低、配套差、老化失修等問題，農田水利建設滯后仍然是影響農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷。必須不斷完善農田水利設施，提高農業(yè)抗御災害能力，保持糧食穩(wěn)產高產發(fā)展勢頭。二是經濟安全保障。水的經濟安全保障，最主要體現為水作為一種資源性生產要素，是市場生產的血液，對國民經濟運行具有直接貢獻作用。此外，水利作為一種基礎設施建設，對于防洪抗旱保安及拉動內需、促進經濟增長也有突出作用。新形勢下要著力解決我國大部分大中城市供水不足問題，認真研究完善國家財政收入增速趨緩背景下水利投入的穩(wěn)定增長機制，為新型城鎮(zhèn)化建設和經濟可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。三是能源安全保障。水能資源是清潔可再生能源，發(fā)展水電可節(jié)約煤炭、石油等消耗性能源，許多水電站還兼具防洪、供水、灌溉、生態(tài)、航運等經濟社會效益。我國水能資源技術可開發(fā)量5.42億kW，年發(fā)電量2.47萬億kWh，2012年水電裝機容量2.49億kW，年發(fā)電量8 641億kWh，按裝機容量統計開發(fā)程度為46%，按年發(fā)電量統計開發(fā)程度為35%，遠低于發(fā)達國家60%～70%的平均水平，開發(fā)潛力巨大。與此同時，目前我國人均用電量與美日等國家差距很大。要實現2020年國內生產總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的經濟目標，必須保持較高能源供應增長速度，為國民經濟運行提供充足、優(yōu)質、清潔的水電保障。

第二，加快水利新興產業(yè)布局，為經濟發(fā)展創(chuàng)造新增長點。隨著我國經濟結構轉型加快，資源環(huán)境約束加大，發(fā)展綠色經濟成為大趨勢。水利產業(yè)具有市場空間廣、產業(yè)鏈條長、就業(yè)容量大等優(yōu)勢，是蘊藏巨大內需潛能的綠色富民產業(yè)。水生態(tài)文明建設要大力挖掘水利的經濟潛能，壯大水利產業(yè)規(guī)模，增加綠色經濟總量。一是在污水處理和再生水利用方面，國務院要求到2015年全國城市污水處理率達到85%，再生水利用率達到20%以上，“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃投資規(guī)模近4 300億元，加大污水處理和再生水利用力度，有望帶動產業(yè)鏈上、下游等相關產業(yè)發(fā)展。二是在城市水利基礎設施建設方面，近年多地因暴雨發(fā)生嚴重內澇，暴露出城市排水防澇設施薄弱，加強下水道等防災減災設施建設，工程量巨大，且涉及鋼鐵、水泥等相關行業(yè)，對經濟增長拉動效應將非常顯著，必將成為新的經濟增長點。三是在水生態(tài)科技方面，農業(yè)高效節(jié)水、城鎮(zhèn)生活節(jié)水、城市雨水利用、水污染處理、再生水開發(fā)等新技術或新產品等都將創(chuàng)造巨大利潤空間。以凈水器為例，近兩年太湖藍藻、黃浦江死豬事件引發(fā)各地凈水器熱銷，而2012年我國凈水器市場普及率不到3%，歐美發(fā)達國家已高達70%，今后發(fā)展?jié)摿薮?，僅此一項預計便可能形成一個千億規(guī)模的產業(yè)。

第三，將山水資源優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢，為整體經濟轉型升級探索區(qū)域發(fā)展道路。將水景觀與旅游業(yè)結合、與房產業(yè)結合、與城市建設結合，形成具有地方特色的綠色產業(yè)體系，既可以搞活水利、改善生態(tài)，也可以活躍市場、帶動區(qū)域發(fā)展，是一舉多得、費省效宏的舉措。一是以水利風景區(qū)為載體，發(fā)展水旅游產業(yè)，集觀光、娛樂、休閑、度假與科學、文化、教育于一體，實行市場化運作、產業(yè)化推進、企業(yè)化經營，發(fā)揮旅游產業(yè)綜合性強、關聯度高、拉動力大的優(yōu)勢，帶動區(qū)域交通、商業(yè)、食宿等傳統產業(yè)以及文化創(chuàng)意、影視娛樂、會展博覽等新興服務業(yè)發(fā)展；二是以城市水景改造為依托，因地制宜開展城市水系整治，充分發(fā)揮水系引擎帶動功能，提高土地商業(yè)價值，提升土地出讓收益，促進地方財政增收；三是以水生態(tài)文明城市試點為引領，探索不同區(qū)域水生態(tài)文明建設模式，總結試點經驗做法，以點帶面，為全面推進水生態(tài)文明建設奠定基礎。

第四，推進用水方式轉變，引領經濟向集約生態(tài)型模式發(fā)展。我國從20世紀五六十年代就開始研究節(jié)水灌溉技術，20世紀70年代末80年代初開始工業(yè)節(jié)水和城市生活節(jié)水工作，節(jié)水防污型社會也已提出多年，但至今未能全面貫徹。究其根本原因，《中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究綜合報告》認為，提高用水效率不單純是水資源本身的問題，而是一場涉及生產力和生產關系的革命。中國國民經濟要實現長期持續(xù)增長，必須確保水資源安全。同樣，要確保中國水資源安全，就必須下定決心推進經濟轉型、促進水資源節(jié)約高效利用。從水利行業(yè)來看，就要利用好最嚴格水資源管理制度這個抓手倒逼經濟轉型。要優(yōu)化配置水資源，把有限的水資源科學配置給各區(qū)域、各行業(yè)，從宏觀上提高水資源配置效率，從微觀上提高水資源利用效率。要推進用水方式轉變，用經濟杠桿倒逼出節(jié)水習慣，促進經濟布局戰(zhàn)略性調整。要堅持以水定產業(yè)，以水定發(fā)展，因地制宜確定農業(yè)種植結構、城鎮(zhèn)發(fā)展布局和工業(yè)產業(yè)結構，形成集約生態(tài)型經濟結構。

三、從水利的生動實踐看，水生態(tài)文明建設是對民生水利理念的豐富發(fā)展，從強調解決人民群眾最直接、最迫切、最現實的水問題，上升到為了一切人全面發(fā)展的更高形態(tài)

習近平總書記在海南考察時指出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。這一科學論斷從兩個角度對生態(tài)環(huán)境作了準確定位。一是公共產品，生態(tài)環(huán)境由全體人共同享有、共同使用，不具競爭性和排他性；二是民生福祉，生態(tài)環(huán)境與每個人的生命健康息息相關，生態(tài)需求是最基本的民生需求。生態(tài)文明建設的出發(fā)點和落腳點都是為了人和人的全面發(fā)展，水生態(tài)文明建設也要堅持以人為本，堅定樹立和發(fā)揚民生水利理念，圍繞滿足人的多樣化水需求，統籌生活用水、生產用水、生態(tài)用水，兼顧城鄉(xiāng)公平、區(qū)域公平、代際公平，為一切人的全面發(fā)展提供豐富優(yōu)質的水產品和水服務。

第一，回顧過去，要堅持多還舊賬，盡快補齊水利基礎建設短板。近年，黨中央、國務院高度重視水利工作，加大對水利的政策支持和資金投入，水利基礎建設明顯加強。但由于歷史欠賬較多，與交通、能源、通信等國家重要基礎設施相比，水利發(fā)展仍明顯滯后。特別是在貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、偏遠山區(qū)，不少群眾飲水、用電、防洪安全等基本水問題還沒得到有效解決。水生態(tài)文明建設必須堅持把保障人民群眾最基本的用水需求作為首要任務，繼續(xù)以農村為重點、以中西部欠發(fā)達地區(qū)為主陣地，強化防洪薄弱環(huán)節(jié)，大興農田水利，推進重點水利項目建設，加強水土資源節(jié)約保護，逐步縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的水利發(fā)展差距，實現水利基本公共服務均等化。

第二，審視現在，要順應時代要求，滿足人民群眾多樣化水需求?，F階段，我國人民總體上溫飽無虞，邁向小康，對生命健康更加關注，對生活品質更加重視，對清潔水資源、宜居水環(huán)境、優(yōu)美水景觀、健康水生態(tài)、豐富水文化更加向往。水生態(tài)文明建設要把滿足人民群眾更高層次的水需求作為方向，建造一批水源連通工程、水源涵養(yǎng)工程、水源置換工程等現代化水利工程，實現多水源統籌調配，為人民群眾提供優(yōu)質水資源。實施控源截污、清淤疏浚、造林綠化、濕地修復等水系綜合治理，提高水質達標率、木草覆蓋率和水土流失綜合治理率，打造山青、水凈、河暢、岸綠的舒適水環(huán)境。依托河湖水系基本形態(tài)，綜合考慮山地、林地、農田分布，建設河湖生態(tài)區(qū)、濱水觀光區(qū)、濕地風貌區(qū)等水利風景區(qū)群落，構筑親水家園、濱水游廊、綠色航道等優(yōu)美水景觀。尊重水生態(tài)系統完整性，實施河道疏通、退耕還湖、地下水回灌、生物操縱等手段，保持河湖生態(tài)水位，提高水體凈化能力，保護水系生物多樣性，維系健康穩(wěn)定的水生態(tài)。加強傳統水文化遺產的整理、發(fā)掘和保護，深入水文化理論研究，提升水利工程的文化內涵和文化品位，不斷豐富水文化的物質、制度、精神載體，推動水文化蓬勃發(fā)展。

第三，展望未來，要體現代際正義，保障后代人的合理用水權利。建設生態(tài)文明的終極目標是要實現中華民族永續(xù)發(fā)展。推進水生態(tài)文明建設，要把實現水資源的永續(xù)利用作為奮斗目標，適度約束當代人的用水行為，給子孫后代留下足夠的生存發(fā)展空間。一是嚴格管理手段，以落實最嚴格水資源管理制度為核心，為子孫后代守住用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，杜絕透支使用水資源。二是完善制度保障，建立健全水生態(tài)評價指標體系、監(jiān)測體系、預警體系，探索水污染費、水環(huán)境稅征收辦法，完善綠色績效考核制度，建立體現生態(tài)價值和代際補償的水資源有償使用制度和水生態(tài)補償制度。三是強化補救措施，通過實施華北地下水回灌、水生態(tài)水環(huán)境修復、退耕還湖、工農業(yè)節(jié)水等措施，扭轉水生態(tài)惡化趨勢，逐步恢復水生態(tài)平衡；鼓勵開發(fā)利用雨水、海水、再生水、苦咸水、礦井水等非常規(guī)水資源，增加水資源儲量。四是加強宣傳教育，增強全社會節(jié)水惜水意識，推動全社會愛水護水行動，讓“人水和諧”的觀念深入人心，夯實水生態(tài)文明建設的思想基礎。

綜上，由生態(tài)文明建設衍生出來的水生態(tài)文明建設，與可持續(xù)發(fā)展治水思路、民生水利理念相互聯系、相輔相成、相互促進，三者共同構成中國特色水利現代化的有機整體。要在推進水利改革發(fā)展進程中，進一步樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，大力推進水生態(tài)文明建設，實現發(fā)展經濟、改善民生、保護生態(tài)的共贏。

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