邢景朋 李含偉 朱 蓉 魏曉靜 (上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，上海 201620)

據(jù)統(tǒng)計，目前我國失地農(nóng)民人數(shù)大約有5 000多萬人，估計到2030年將達(dá)到1.1億人〔1〕。土地對農(nóng)民不僅具有經(jīng)濟功能而且還具有社會保障功能，失去了土地也就意味著失去了生活來源和生活保障。目前，我國學(xué)者對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題的研究主要集中在建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系的必要性、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險存在的問題和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的對策三大方面。

1 建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系的必要性

1.1 有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程 張懷雷〔1〕指出，為失地農(nóng)民提供適當(dāng)水平的社會保障，并與城市現(xiàn)有的社會保障制度保持兼容性，為最后的接軌奠定基礎(chǔ)，才有可能實現(xiàn)城市和農(nóng)村社會保障的接軌，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。紀(jì)世雄〔2〕認(rèn)為，建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度，就可以彌補社會保障制度的不足，對失地農(nóng)民生活有所保障，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

1.2 有利于維護(hù)社會穩(wěn)定 吳芝花〔3〕認(rèn)為，對于那些年齡較大、文化程度低的農(nóng)民，在失去土地后，對生活前景感到彷徨、焦慮甚至失去信心，因此，妥善地解決好失地農(nóng)民的補償安置和社會保障問題，有利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。謝慧明〔4〕認(rèn)為，我國失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障缺失的現(xiàn)實使征地引發(fā)的社會矛盾升級，因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險解決的好壞，不僅關(guān)系到一個龐大群體的生活質(zhì)量，更關(guān)系到社會公平和社會穩(wěn)定。

1.3 有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展 叢旭文等〔5〕認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后最重要的一個原因就是失地農(nóng)民的社會保障體系不健全，農(nóng)民在走向城市的過程中還有后顧之憂，使他們難以融入城鎮(zhèn)的生產(chǎn)與生活，只有完善失地農(nóng)民社會保障體系，才能有效地推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。武永成等〔6〕認(rèn)為，只有建立省級統(tǒng)籌的城郊失地農(nóng)民社會保障制度，才能夠更大限度地抵御現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展所帶來的各種風(fēng)險，調(diào)動和發(fā)揮勞動者的勞動積極性，減少城鎮(zhèn)化的最廣大參與者對城鎮(zhèn)化的抗拒和阻力，進(jìn)一步促進(jìn)社會生產(chǎn)力的發(fā)展。

盡管角度不同，但學(xué)者們都認(rèn)為，目前建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系有著深刻的現(xiàn)實意義。必須重視失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系的構(gòu)建，這樣做不僅可以實現(xiàn)社會公平還可以解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題。

2 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的歷史沿革和現(xiàn)狀評述

2.1 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的歷史沿革 我國失地農(nóng)民問題產(chǎn)生較早，由于各個時期的歷史環(huán)境不同，因此，解決失地農(nóng)民問題也采取了不同的方式。在計劃經(jīng)濟時期，政府采取“以土地?fù)Q就業(yè)”的安置方式，征地單位按指標(biāo)錄用被征地勞動力，同時，還為失地農(nóng)民辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手續(xù)，將他們納入城鎮(zhèn)職工隊伍管理，并且享受和城鎮(zhèn)職工同等的工資福利和養(yǎng)老保險等待遇，較好地解決了失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障問題。

改革開放以后，政府不斷地調(diào)整征地補償制度，并制訂了法律。1982年國務(wù)院公布了《國家建設(shè)征用土地條例》，首次提出了安置補償費，并規(guī)定了安置的主要途徑是將戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，在由政府按指令性計劃對農(nóng)民進(jìn)行招工安置，用現(xiàn)代的福利制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)的土地保障。1986年全國人大常委會通過了《中華人民共和國土地管理法》，在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將征收耕地的補償費用上升為法律規(guī)定，以更好地維護(hù)農(nóng)民利益。

為了有效地解決失地農(nóng)民社會保障問題，在1999年，國土資源部選擇了廣東、浙江、福建、江蘇和上海等地作為征地制度改革的試點，探索安置失地農(nóng)民的具體方式，以更好地維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。2013年國土資源部還將繼續(xù)推進(jìn)征地制度改革試點工作，切實解決失地農(nóng)民存在的問題。

2.2 我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險存在的問題

2.2.1 失地農(nóng)民參保積極性低 國內(nèi)學(xué)者從不同的角度探討了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險參保積極性低的問題。林黎〔7〕從失地農(nóng)民自身的原因解讀這個問題，他認(rèn)為失地農(nóng)民由于年齡偏大和文化水平低很難在城鎮(zhèn)找到穩(wěn)定的工作，使收入減少，難以承擔(dān)較高的繳費比例。還有的學(xué)者從政府的視角探討這個問題，成新軒〔8〕則認(rèn)為政府在招商引資中存在的尋租行為，將土地以較低的價格出讓給開發(fā)商，這在無形之中減少了征地補償款，損害了失地農(nóng)民的利益，也極大地影響了失地農(nóng)民參保的積極性。李東?！?〕指出，由于政府對養(yǎng)老保險的相關(guān)政策宣傳不到位，使失地農(nóng)民對政策了解不夠詳細(xì)。同時，政府在養(yǎng)老保險基金的運作過程中，未能全面地將信息公開，失地農(nóng)民喪失了知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，影響了參保積極性。

2.2.2 養(yǎng)老金待遇水平低 關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平的研究，學(xué)者主要采取實地調(diào)查的方法。溫樂平〔10〕對江西省失地農(nóng)民養(yǎng)老保險現(xiàn)狀的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該省各市縣的失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平普遍在50～300元之間，其中以150元左右居多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金待遇水平，與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金水平就更不能相提并論了，根本沒有達(dá)到失地農(nóng)民所在地最低工資標(biāo)準(zhǔn)的70%。王莉麗〔11〕以重慶市為例，探討了西部地區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇水平問題，認(rèn)為西部地區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平低，而且保險金給付額固定，沒有建立起失地農(nóng)民養(yǎng)老金正常地調(diào)整和增加機制，這會降低失地農(nóng)民的生活水平。

2.2.3 養(yǎng)老保險的立法缺失 目前，我國已經(jīng)頒布實施的相關(guān)法律并不能滿足失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的現(xiàn)實需求，對此學(xué)者們也提出了自己的看法。伊寶德等〔12〕認(rèn)為，我國迄今還沒有一部專門規(guī)范被征地農(nóng)民社會保險的全國性立法。關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在國家層面的政策文件，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險法律制度的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市化的速度，阻礙了全國統(tǒng)一的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立和發(fā)展。鄧江凌等〔13〕指出，我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險立法的缺失，使面臨的許多問題都無法可依，僅僅依靠行政手段解決，工作的規(guī)范性和機制運行的穩(wěn)定性得不到保證。因此，有必要根據(jù)我國農(nóng)村失地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作的經(jīng)驗和實際情況，制定一部《農(nóng)村失地農(nóng)民養(yǎng)老保險法》。

3 完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的對策

3.1 提高失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn) 白玉冬〔14〕認(rèn)為，失地農(nóng)民養(yǎng)老金的制定標(biāo)準(zhǔn)，要考慮物價上漲和通貨膨脹的影響因素，并隨著經(jīng)濟的發(fā)展水平、農(nóng)民消費額的增長和生活水平的提高做出相應(yīng)調(diào)整，動態(tài)制定，加大失地農(nóng)民養(yǎng)老金補貼力度，提高失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)。溫晶峰〔15〕指出，失地農(nóng)民養(yǎng)老金發(fā)放水平的確定應(yīng)該堅持保障基本生活和分享社會發(fā)展成果相結(jié)合的原則，使養(yǎng)老金既能滿足失地農(nóng)民的基本生活需要，又能隨其他社會成員的收入和生活水平的提高而提高。

3.2 建立失地農(nóng)民就業(yè)保障制度 李曉華等〔16〕認(rèn)為，政府應(yīng)該設(shè)立專項資金用于對失地農(nóng)民的免費技能培訓(xùn)，并主動為失地農(nóng)民開發(fā)就業(yè)崗位，還要鼓勵有條件的農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，才能解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的根本問題。高萍〔17〕認(rèn)為，要確立就業(yè)優(yōu)先的理念，制定促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)配套政策，鼓勵用地單位和企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給失地農(nóng)民，切實解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。

3.3 提供法律援助 曹群媛〔18〕認(rèn)為，失地農(nóng)民的經(jīng)濟能力有限。當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵犯時，要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，使農(nóng)民對土地權(quán)利的行使得到法律的保護(hù)。王順喜〔19〕認(rèn)為，失地農(nóng)民是社會弱勢群體，要將失地農(nóng)民的法律保護(hù)和法律援助放在維護(hù)和促進(jìn)社會整體利益需要的高度來對待，積極宣傳法律知識，幫助他們知法、懂法和用法。

3.4 加強失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金的監(jiān)管 張慧〔20〕認(rèn)為，應(yīng)該由政府專職的部門統(tǒng)一管理失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金，建立財政賬戶，單獨建賬，確保專款專用，不得擠占、截留和挪用。蔡海燕〔21〕認(rèn)為，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金的管理重點應(yīng)該放在事前風(fēng)險的防范上，提早加強監(jiān)督機制的建設(shè)。將資金的使用渠道和辦法在制度中明確，增強資金使用的透明度，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

4 不足

綜上，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為失地農(nóng)民的產(chǎn)生是經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一種必然現(xiàn)象，但目前研究還有很多不足之處，首先，在研究方法上存在不足，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險存在問題的研究以定性研究方法為主，主要涉及相關(guān)理論和經(jīng)驗研究，定量研究方法運用的比較少，因而得出的研究結(jié)論說服力較差。其次，研究對象主要是廣義上的失地農(nóng)民，忽略了失地農(nóng)民整體內(nèi)部各個組成群體之間的差異，使已有的研究成果不能準(zhǔn)確地反映失地農(nóng)民的差異性需求。再次，如何解決當(dāng)前失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系存在的問題只是理論探討，提出了一些不成熟的觀點，還缺少具體可行的制度研究。第四，國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的研究比較深入，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題的研究較少，從而得出的結(jié)論就會有局限性，難以從根本上解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題。

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