但新球，鮑達(dá)明，但維宇，吳后建，吳照柏

(1.國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長沙 410014； 2.國家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心，北京100714； 3.中南林業(yè)科技大學(xué)，長沙 410000)

濕地紅線的確定與管理

但新球1，鮑達(dá)明2，但維宇3，吳后建1，吳照柏1

(1.國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長沙 410014； 2.國家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心，北京100714； 3.中南林業(yè)科技大學(xué)，長沙 410000)

濕地紅線是國家濕地保護(hù)法律法規(guī)的另一種體現(xiàn)形式，是濕地管理的手段和工具，也是進(jìn)行濕地評(píng)價(jià)的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。濕地紅線的制定已到了關(guān)鍵時(shí)期，條件已經(jīng)成熟，利用目前最新的濕地調(diào)查成果，從生態(tài)系統(tǒng)安全、社會(huì)文化和經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面進(jìn)行理論指導(dǎo)，科學(xué)地確定濕地的數(shù)值與空間紅線；同時(shí)，為了讓生態(tài)紅線真正發(fā)揮作用，還需要制定相配套的法律法規(guī)，建立相應(yīng)的考核機(jī)制、出臺(tái)相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策等作為保障。

濕地紅線；濕地?cái)?shù)值紅線；濕地空間紅線

生態(tài)紅線區(qū)是指為保障區(qū)域生態(tài)安全，必須嚴(yán)格管理和維護(hù)的區(qū)域，包括具有重要或特殊生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值和生態(tài)敏感性極高、極其脆弱的區(qū)域。目前，我國實(shí)行的資源保護(hù)制度以紅線制度最為嚴(yán)格，并在耕地和水資源保護(hù)領(lǐng)域得到實(shí)施，天然林禁止一切商品性采伐也可被看成是一種紅線制度。紅線制度給資源存量設(shè)定了不可逾越的底線，能夠有效遏制資源盲目過度開發(fā)和低水平利用。

將紅線制度應(yīng)用于濕地，將為濕地生態(tài)系統(tǒng)和空間資源管理提供有效的政策工具，能夠有效降低盲目開發(fā)造成的濕地生物多樣性喪失、濕地水質(zhì)惡化、濕地防災(zāi)減災(zāi)能力弱化、濕地景觀永久改變等惡果。

1 濕地紅線提出的背景

近幾十年來，由于各種人為與自然原因，我國天然濕地大面積萎縮、消亡，湖泊洪水調(diào)蓄能力下降，具體在四個(gè)方面面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：面積減少、功能退化、污染嚴(yán)重、保護(hù)的基礎(chǔ)薄弱，其中面積減少尤為顯著。如洞庭湖面積，1825年為6270km2，到1835年縮小至4700km2，到1949年還有4250km2，但是到2002年只剩下2650km2，比新中國成立初期減少了近四成；江漢平原在四五十年代到處都是濕地，但到了70年代，只剩下洪湖一小塊了；還有黑龍江的三江平原，50年代的沼澤濕地大概有500多萬hm2，現(xiàn)在大約只剩下130萬hm2。濱海的一些灘涂和濕地也在減少，也是我們面臨的一個(gè)很大的挑戰(zhàn)[1]。

1.1 國家規(guī)劃與政策要求

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》(2011年國發(fā)35號(hào))提出了“生態(tài)紅線”；國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)的通知》(國辦發(fā)[2004]50號(hào))中提出了要對(duì)自然濕地進(jìn)行搶救性保護(hù)。據(jù)此，應(yīng)該把現(xiàn)存的自然濕地全部列入濕地紅線，并且逐步擴(kuò)大濕地面積。

1.2 濕地的功能、作用與地位

1) 濕地在國家生態(tài)安全體系中具有核心地位。只要與生命相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)中都離不開濕地；水是大部分生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的生態(tài)元素。

2) 濕地在人類生存需求與生命安全中具有首要地位。濕地是水之源；濕地中的水是生命之源、文化之源；濕地中的水是生產(chǎn)之要，生態(tài)之基。

3) 濕地在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有資源競爭與限制地位。濕地具有巨大的生態(tài)服務(wù)功能；水是社會(huì)經(jīng)濟(jì)中所有產(chǎn)業(yè)中不可替代的資源；水已經(jīng)成為幾乎所有產(chǎn)業(yè)中所需要的自然資源中的限制與競爭要素。

因此，濕地在國家生態(tài)安全體系中具有核心地位，在人類生存需求與生命安全中具有首要地位，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有資源競爭與限制地位。因此，必須設(shè)立濕地資源與濕地功能保護(hù)的底線，才能夠確保國家生態(tài)安全、人類生存需求與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.3 先例與案例

1) 國家與地方區(qū)域性規(guī)劃已經(jīng)把包括濕地在內(nèi)的區(qū)域自然資源劃定為保護(hù)紅線。2004年，《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要(2004—2020)》提出了紅線調(diào)控、綠線提升、藍(lán)線建設(shè)三大戰(zhàn)略任務(wù)。紅線調(diào)控是指為構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)安全體系而嚴(yán)格控制污染的區(qū)域，這是全國第一個(gè)區(qū)域性環(huán)保規(guī)劃。

2008年7月，環(huán)境保護(hù)部和中國科學(xué)院發(fā)布了《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，以水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)和洪水調(diào)蓄為基礎(chǔ)，初步確定了50個(gè)重要生態(tài)服務(wù)功能區(qū)域。

2010年12月，國務(wù)院印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，確定了25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)服務(wù)功能區(qū)(屬限制開發(fā)區(qū))，列出了國家禁止開發(fā)區(qū)域共1443處，總面積約120萬km2，占全國陸地國土面積的12.5%。

2) 水資源三條紅線。2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議明確要求實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污三條紅線，具體是：確立水資源開發(fā)利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億m3以內(nèi)；確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬元工業(yè)增加值用水量降低到40m3以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上；確立水功能區(qū)限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上[2]。從制度上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應(yīng)，針對(duì)中央關(guān)于水資源管理的戰(zhàn)略決策，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》。

3) 天然海岸紅線。《政協(xié)海南省第五屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加快發(fā)展海南省海洋經(jīng)濟(jì)的建議案》提出：要制定更加嚴(yán)格的管理辦法，要像保護(hù)耕地一樣，設(shè)定用海紅線。對(duì)天然海岸、珊瑚礁等稀缺珍貴的資源，尤其要加強(qiáng)保護(hù)，劃出重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)永久性不得開發(fā)的核心區(qū)域[3]。

當(dāng)前，我國海岸線開發(fā)利用呈現(xiàn)農(nóng)漁鹽業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占用岸線規(guī)模龐大、港口岸線增長過快、圍填海熱度不減、重化工業(yè)向沿海聚集的特點(diǎn)。我國大陸自然岸線保有率已由20多年前的90%以上，下降到50%以下?！度珖Ｑ蠊δ軈^(qū)劃(2011—2020年)》[4]提出：“嚴(yán)格控制占用海岸線的開發(fā)利用活動(dòng)，至2020年大陸自然岸線保有率不低于35%?！?/p>

幾十年來，以圍填海為主的海岸帶開發(fā)活動(dòng)已使我國濱海濕地面積銳減了57%，許多濕地鳥類棲息地和覓食地消失、海洋和濱海濕地碳庫功能下降、碳匯功能喪失、濕地生態(tài)服務(wù)價(jià)值大幅降低。無節(jié)制的圍填海后，許多魚、蝦、蟹和貝類等重要海洋經(jīng)濟(jì)生物的產(chǎn)卵場(chǎng)和索餌場(chǎng)被破壞，漁業(yè)資源延續(xù)困難；一些重要海灣和海島萎縮甚至消失，人工景觀取代自然景觀，海岸帶及海島景觀多樣性受到破壞，進(jìn)而導(dǎo)致各種生態(tài)環(huán)境問題。據(jù)2007年相關(guān)研究成果顯示，我國因圍填海造成的海洋和海岸帶生態(tài)服務(wù)功能損失每年高達(dá)1888億元，約相當(dāng)于目前國家海洋生產(chǎn)總值的6%。因此，中科院海洋所原所長、研究員周名江[5]認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)格控制圍填海，為我國原始海岸線的使用畫條紅線。

因此，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的角度來看，國家都應(yīng)該盡快為原始海岸線的使用畫條紅線，給予有力的保護(hù)。

4) 湖泊紅線。2011年12月召開的首屆中國湖泊論壇上透露的消息顯示，由于污染、圍墾、填埋、淤積、沼澤化等原因，自1980年以來，中國消失的湖泊多達(dá)243個(gè)[6]。

盡管人們已經(jīng)意識(shí)到保護(hù)湖泊的重要性，但我國至今沒有出臺(tái)一部關(guān)于全國性湖泊保護(hù)的法規(guī)，湖泊保護(hù)面臨著諸多難題，管理陷入了多頭管理狀態(tài)，地方保護(hù)力度趕不上開發(fā)的力度。

因此，有專家提出：要想讓湖泊得到長效利用和發(fā)展，必須提前進(jìn)行生態(tài)規(guī)劃和保護(hù)，首先要?jiǎng)澏ㄒ粋€(gè)生態(tài)核心區(qū)域，在這個(gè)區(qū)域里禁止一切水產(chǎn)養(yǎng)殖和航運(yùn)等開發(fā)利用項(xiàng)目，以確保湖泊的多樣性“標(biāo)本”得以保存[6]。要像我國1.2億hm2耕地紅線一樣，為水域面積劃一條紅線，不容逾越。除了要有總面積的紅線，也應(yīng)有分類面積的紅線，如湖泊、河流、水庫、池塘等，不同的水域所起的作用都是不同的，不能相互取代，因此各水域面積都應(yīng)該劃出各自的紅線。

5) 耕地紅線。耕地紅線，是指經(jīng)常進(jìn)行耕種的土地面積的最低值。它是一個(gè)具有低限含義的數(shù)字，有國家耕地紅線和地方耕地紅線?，F(xiàn)行中國耕地紅線是1.2億hm2。

國務(wù)院印發(fā)第三版《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》[7]，對(duì)未來15年土地利用的目標(biāo)和任務(wù)提出6項(xiàng)約束性指標(biāo)和9大預(yù)期性指標(biāo)。6項(xiàng)約束性指標(biāo)集中在耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量、人均城鎮(zhèn)工礦用地等主要調(diào)控指標(biāo)中，其核心是確保1.2億hm2耕地紅線。

6) 林地紅線。我國將像守住耕地紅線一樣守住林地紅線目標(biāo)。未來10年，我國將增加林地800萬hm2,林地紅線目標(biāo)定在3.12億hm2。力爭到2020年,全國林地面積由目前的2026.7萬hm2增加到2080萬hm2,林地占國土面積由目前的31.6%提高到32.5%,提高0.9個(gè)百分點(diǎn)[8]。

1.4 專家與機(jī)構(gòu)提出

1) 2010年致公黨中央調(diào)研，提出像保衛(wèi)耕地紅線一樣保衛(wèi)濕地紅線[9]。近幾十年來，我國濕地面積大幅度減少，現(xiàn)有自然濕地面積3620萬hm2，僅占國土面積3.77%，與世界平均水平的6%相比還有很大差距。致公黨中央副主席說：“20世紀(jì)后半期的40年間，全國有50%的濱海濕地219萬hm2和13%的湖泊濕地130萬hm2被圍墾；我國最大的沼澤集中分布區(qū)——黑龍江三江平原，原有天然沼澤500多萬hm2，如今面積已縮減到113萬hm2，東北地區(qū)嚴(yán)重水旱災(zāi)害發(fā)生率大幅上升；有“海洋衛(wèi)士”之稱的沿海紅樹林已由20世紀(jì)50年代5萬hm2下降到目前的2.2萬hm2，56%以上的紅樹林喪失。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的今天，關(guān)注濕地就是關(guān)注人類自己、關(guān)注人類的未來，保護(hù)濕地也是保護(hù)我們的家園[9]。

楊邦杰副主席強(qiáng)調(diào)，保護(hù)耕地1.2億hm2是紅線，但保護(hù)濕地，保護(hù)生態(tài)紅線鮮有人提及。考慮到濕地在國家生態(tài)安全中的突出地位，我們必須以保障生態(tài)屏障、確保中華民族生態(tài)安全的全局視野和戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)濕地的保護(hù)與建設(shè)的重要性，像保衛(wèi)耕地紅線一樣保衛(wèi)濕地紅線[9]。

2) 2012年2月河南人大代表建議案“劃立濕地紅線，保護(hù)地球之腎”；2012年兩會(huì)上，全國人大代表、駐馬店中級(jí)人民法院副院長李其宏提交了《關(guān)于保護(hù)“地球之腎”——濕地的建議案》[10]。

李其宏建議,當(dāng)前我國的濕地保護(hù)立法還存在大量缺陷和不足，相關(guān)部門必須加快完善濕地立法工作，制定出臺(tái)統(tǒng)一的濕地保護(hù)法規(guī)，準(zhǔn)確界定濕地概念，明確其對(duì)象和范圍，建立完善的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，如，國家可像退耕還林一樣，給予濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)外群眾一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以提高相關(guān)群眾對(duì)濕地保護(hù)的積極性[10]。

同時(shí)，成立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)濕地進(jìn)行管理，可避免部門間的扯皮、推諉現(xiàn)象。可借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)建立濕地管理委員會(huì)，并將濕地劃入保護(hù)紅線內(nèi)，搶救性地建立市級(jí)自然保護(hù)區(qū)或保護(hù)小區(qū)，先保護(hù)起來，切實(shí)制止隨意侵占和破壞濕地資源的行為，再逐步、逐級(jí)申報(bào)濕地自然保護(hù)區(qū)，只有在保護(hù)的前提下，科學(xué)地利用濕地，才能發(fā)揮其更大的作用。

3) 2013年濕地日，馬廣仁主任提出“給濕地劃條紅線”。目前我國有3億人口依靠濕地生存，濕地的重要性不言而喻[11]?！凹词贡Ｗ×?.2億hm2耕地，也不等于保住了糧食安全”，如果三江平原濕地不復(fù)存在，我國的“東北糧倉”將難以保住；如果長江中下游濕地消失，江南的魚米之鄉(xiāng)就只能在歷史書上尋找，這些都會(huì)給我國糧食安全造成巨大危害[11]。

森林、海洋、濕地被公認(rèn)為地球三大生態(tài)系統(tǒng)。在我國，前兩者都有相應(yīng)的保護(hù)法律和法則，唯獨(dú)濕地還沒有。自2003年起，相關(guān)職能部門就提出了制定我國濕地保護(hù)法的建議，但至今也沒有制定出臺(tái)，造成濕地保護(hù)無法可依的尷尬局面；濕地補(bǔ)償機(jī)制等長效保護(hù)機(jī)制也未能建立。這些問題對(duì)濕地建設(shè)和保護(hù)工作造成極大障礙，亟待解決。

馬廣仁指出，濕地保護(hù)應(yīng)上升到國家層面，進(jìn)一步加大力度。他建議給近0.4億hm2濕地劃條紅線，就像1.2億hm2耕地一樣對(duì)其嚴(yán)防死守。此外，還應(yīng)將濕地保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，以加強(qiáng)地方政府在濕地保護(hù)方面的行政效能[11-12]。

4) WWF中國與國家林業(yè)局共同組織了三次長江中下游水鳥同步調(diào)查，提出了“建立一條像耕地紅線一樣的濕地紅線”[13]，保護(hù)那些以驚人的速度消失的候鳥棲息地。從亙古時(shí)代開始，候鳥就從未改變過古老的旅行規(guī)則，年復(fù)一年長途遷徙，繁衍生息。東亞—澳大利亞候鳥遷徙線是全球八大候鳥遷徙線之一，也是穿過中國境內(nèi)三條中的一條。這條史詩般的生命線長達(dá)1.3萬km，每年逾5000萬只水鳥都將通過這唯一的遷徙線。中國東部濱海濕地是這條生命線的重要一環(huán)，然而，東南沿海的高度開發(fā)已打破了原有的生態(tài)平衡，原有的灘涂生態(tài)功能逐漸喪失。沿線的5000萬只水鳥，包括28個(gè)全球?yàn)l危物種，已經(jīng)岌岌可危[5]。

近些年來，由于濱海濕地不斷被啃噬，候鳥的遷徙面臨著迷失的困局。10年前，中國天然濱海濕地已消失了50%以上。研究顯示,亞洲水鳥50%的種群數(shù)量在劇減[13]。消逝的濕地與濕地被破壞，將直接導(dǎo)致水鳥的滅亡。

5) 領(lǐng)導(dǎo)指示。原國務(wù)院副總理回良玉在中國加入《濕地公約》20周年座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主的方針，大力推進(jìn)濕地保護(hù)與恢復(fù)，讓濕地保護(hù)事業(yè)在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中取得新進(jìn)展、實(shí)現(xiàn)新突破、邁上新臺(tái)階[14]。

回良玉強(qiáng)調(diào)，中國濕地面積占國土面積的比例遠(yuǎn)低于世界平均水平，并面臨氣候變化和人類活動(dòng)的影響，濕地面積減少、功能退化的趨勢(shì)尚未得到根本遏制。各級(jí)各方面要把濕地保護(hù)擺上更加突出的位置，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)任務(wù)統(tǒng)籌考慮，落實(shí)好濕地保護(hù)責(zé)任。要積極推進(jìn)法制建設(shè)，建立濕地保護(hù)長效機(jī)制，強(qiáng)化宣傳教育，提高全民濕地保護(hù)意識(shí)。要切實(shí)加大投入，實(shí)施好濕地保護(hù)恢復(fù)重大工程，不斷擴(kuò)大濕地面積，增強(qiáng)濕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，進(jìn)一步改善生態(tài)和民生。

6) 國家規(guī)劃。國家林業(yè)局在《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》中劃定了濕地保護(hù)紅線，即到2020年，中國濕地面積不少于0.53億hm2。

2 確定濕地紅線的基本理論與濕地紅線類型

從技術(shù)角度來講，生態(tài)紅線在劃定的過程中既要考慮生態(tài)系統(tǒng)本身的敏感性和服務(wù)功能在空間分布上的差異性，同時(shí)，也應(yīng)將自然環(huán)境給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)作為重要因素加以引入。

2.1 確定濕地紅線的基本理論

確定濕地紅線主要從生態(tài)系統(tǒng)安全、社會(huì)文化和經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面來確定?？梢詤⒖嫉睦碚摵蛻?yīng)該考慮的要素有：一是地方層次的小的尺度生態(tài)系統(tǒng)安全，即最小的面積理論和島嶼理論；二是區(qū)域?qū)哟蔚闹械某叨壬鷳B(tài)系統(tǒng)安全，包括水是所有有生命特征的生態(tài)體系的核心元素、腎與血脈和濕地生物多樣性；三是國家層次的大的尺度生態(tài)系統(tǒng)安全，生態(tài)體系的協(xié)調(diào)；四是全球?qū)哟蔚木薮蟮某叨壬鷳B(tài)系統(tǒng)安全，即全球水循環(huán)和候鳥；五是社會(huì)與文化，文化、文物及生態(tài)(文物)遺存和自然遺產(chǎn)地價(jià)值；六是經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)生活需求、生產(chǎn)能力需求、休閑需求及生命和生存價(jià)值。

2.2 濕地紅線類型

濕地紅線類型包括了數(shù)值紅線和空間紅線，二個(gè)紅線都必須依賴目前已經(jīng)完成的國家濕地資源調(diào)查基本數(shù)據(jù)。

2.2.1 空間紅線

空間紅線實(shí)際上是指應(yīng)該保護(hù)的區(qū)域，按照國家濕地資源調(diào)查的空間數(shù)據(jù)庫和國家濕地保護(hù)政策可以確定。而且個(gè)人認(rèn)為，空間紅線或者濕地保護(hù)區(qū)域還應(yīng)該隨著國家生態(tài)政策的發(fā)展而發(fā)展，比如國家公園制的推進(jìn)，國家公園內(nèi)的濕地理所當(dāng)然應(yīng)該成為保護(hù)的對(duì)象。

主要包括：有濕地保護(hù)形式和保護(hù)體系中的濕地區(qū)域；規(guī)劃將建立濕地各類保護(hù)形式的的濕地區(qū)域；在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，確定的25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)服務(wù)功能區(qū)中的國家禁止開發(fā)的濕地區(qū)域；水源保護(hù)地的濕地區(qū)域；候鳥棲息地或者遷徙路線上的濕地區(qū)域；其他國家生態(tài)保護(hù)區(qū)域。

2.2.2 數(shù)值紅線

我國濕地?cái)?shù)值紅線個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該包括目前所有的自然濕地面積以及下面提到的區(qū)域，不論是自然濕地，或者人工濕地面積。濕地?cái)?shù)值紅線是在國家濕地空間紅線范圍內(nèi)的濕地面積底線，是濕地空間紅線的數(shù)值表現(xiàn)。它的應(yīng)用在于，在一定區(qū)域確定了濕地空間紅線范圍內(nèi)，確因?yàn)閲医ㄔO(shè)，濕地面積發(fā)生了變化，應(yīng)該依據(jù)確定的數(shù)值紅線采用彌補(bǔ)措施擴(kuò)大濕地面積，使得區(qū)域內(nèi)的濕地面積達(dá)到濕地?cái)?shù)值紅線的要求。

主要包括：國家濕地保護(hù)體系中的所有濕地面積；在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)服務(wù)功能區(qū)(屬限制開發(fā)區(qū))中，所列出的1443處國家禁止開發(fā)區(qū)域共，總面積約120萬km2里面的所有濕地面積；候鳥棲息地或者遷徙路線上的所有濕地面積；所有的水源保護(hù)地區(qū)域的所有濕地面積；其他具有國家保護(hù)價(jià)值的濕地面積。

3 濕地紅線管理措施

濕地紅線是法律法規(guī)另外一種形式的體現(xiàn)，是濕地管理的手段和工具，是進(jìn)行濕地評(píng)價(jià)的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。為了讓濕地紅線真正發(fā)揮作用，還需要配套法律法規(guī)、考核機(jī)制、經(jīng)濟(jì)政策等保障。

3.1 濕地管理法律法規(guī)

目前，世界上的一些濕地大國，如韓國、美國、瑞士、加拿大、澳大利亞等，已制定了專門的濕地法規(guī)和濕地保護(hù)政策。例如，美國聯(lián)邦政府環(huán)境政策辦公室于1993年頒布了《保護(hù)美國濕地》的國家濕地保護(hù)政策文件；加拿大聯(lián)邦政府于1991年頒布了《加拿大聯(lián)邦政府濕地保護(hù)政策》；澳大利亞政府于1997年制定了《澳大利亞聯(lián)邦政府濕地政策》。這些政策的實(shí)施在濕地保護(hù)方面起到了尤為重要的作用。

因此，濕地紅線的管理首先應(yīng)該以相關(guān)的法律形式來體現(xiàn)。具體的行政管理要體現(xiàn)能操作、可評(píng)估(包括可檢查、易考核)、有獎(jiǎng)懲的基本要求。

3.2 濕地紅線管理措施

濕地紅線管理的核心是限額管理，也就是確保濕地的數(shù)值紅線。具體可以制定“總數(shù)量控制與限額使用制度”“占補(bǔ)平衡制度”“依法占用制度”“保護(hù)濕地的生態(tài)效能制度”和“國家濕地生態(tài)補(bǔ)償制度”來規(guī)劃與管理濕地紅線的數(shù)值與空間紅線。

制度的順利實(shí)施有賴于制度的可操作性和可評(píng)估性。紅線制度之所以要行之有效，在于制度的目標(biāo)要被量化，形成總量指標(biāo)并被分解到各級(jí)組織或時(shí)間段加以執(zhí)行。如果執(zhí)行過程中被扭曲，要通過一定的法律和技術(shù)手段以及社會(huì)輿論監(jiān)督來糾正。

對(duì)于濕地紅線的劃定，需要協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系。中央確定的國家生態(tài)紅線是底線，各地可對(duì)轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行再評(píng)估，增加更多的地方生態(tài)紅線區(qū)，生態(tài)紅線區(qū)域多，留下的資源就越多，發(fā)展的后勁就越足。

實(shí)施濕地紅線控制，生態(tài)功能區(qū)劃一定要先行，必須協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃的關(guān)系。同時(shí)，還需要建立健全符合科學(xué)發(fā)展觀并有利于推進(jìn)生態(tài)保護(hù)的績效考核評(píng)價(jià)體系，從中央到地方都要認(rèn)識(shí)到生態(tài)保護(hù)也是政績。

要真正落實(shí)好濕地紅線區(qū)域內(nèi)的保護(hù)工作，區(qū)域間協(xié)調(diào)也相當(dāng)重要，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該是主要抓手。從2005年3月提出“國家要建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制”到現(xiàn)在，我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)、政策以及實(shí)踐3方面都在同步推進(jìn)，因此，在濕地紅線區(qū)內(nèi)開展生態(tài)補(bǔ)償既是十分必要的，也是切實(shí)可行的。

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[10] 人民網(wǎng).劃定濕地紅線保護(hù)“地球之腎”[EB/OL].(2012-03-14)[2014-01-16].http://henan.people.com.cn/news/2012/03/14/602709.html.

[11] 中國證卷網(wǎng).我國濕地萎縮危及3億人生存 專家建議劃紅線[EB/OL].(2013-02-03)[2014-01-16].http://house.focus.cn/news/2013-02-03/2833454.html.

[12] 中國網(wǎng).執(zhí)著與追求我國的濕地保護(hù)：訪國家林業(yè)局濕地辦公室主任馬廣仁[EB/OL].(2013-02-03)[2014-01-16].http://www.china.com.cn/fangtan/zhuanti/sdxf/2012-05/17/content_25408971.htm.

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[14] 中國人民政府網(wǎng)站.回良玉：推進(jìn)濕地保護(hù)與恢復(fù) 推動(dòng)生態(tài)保護(hù)事業(yè)[EB/OL].(2012-12-14)[2014-01-16].http://money.163.com/12/1214/15/8IMP7JNN00253B0H.html.

DiscussionontheIdentificationandManagementofWetlandBoundary

DAN Xinqiu1，BAO Daming2，DAN Weiyu3，WU Houjian1，WU Zhaobai1

(1.Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration,Changsha 410014，Hunan，China； 2.Wetland Management Center of State Forestry Administration,Beijing 100714，China； 3.Central South University of Forestry and Technology, Changsha,410000，Hunan，China)

The wetland boundary is another form of a national wetland laws and regulations, which is means and tools of wetland management.It is also the standards on wetland evaluation.Wetland boundary development has reached a critical period, the conditions were ripe.We used the latest wetlands survey results, got the theoretical guidance from the ecological system security, socio-cultural and economic, to determine wetland values and spatial boundary scientifically; meanwhile, to make ecological boundary really work out, we need laws, assessment mechanisms, and economic policy as a safeguard to support.

wetland boundary；wetland values boundary；wetland spatial boundary

2014—01—16

2014—02—27

但新球(1963—)，男，湖南沅江人，教授級(jí)高工，主要從事森林和濕地調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作及生態(tài)文化研究。

P 343

C

1003—6075(2014)01—0061—06