陳向武，孫 建

（1.青島東方動物衛(wèi)生法學研究咨詢中心，山東青島 266032；

2.黑龍江省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，黑龍江哈爾濱 150069）

動物衛(wèi)生行政法學理論講義（三）

陳向武1，孫 建2

（1.青島東方動物衛(wèi)生法學研究咨詢中心，山東青島 266032；

2.黑龍江省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，黑龍江哈爾濱 150069）

教材講義連載編者按：動物衛(wèi)生行政執(zhí)法是獸醫(yī)部門的一項重要職能，各級獸醫(yī)部門歷來重視動物衛(wèi)生行政執(zhí)法，執(zhí)法工作也取得了一定的成效。但是，由于動物衛(wèi)生執(zhí)法工作起步較晚，加之大多動物衛(wèi)生行政執(zhí)法人員沒有接受過系統(tǒng)的法律知識教育，動物衛(wèi)生法學理論知識與依法行政的要求相比還有一定的差距，迫切需要提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)。為此，本刊委托青島東方動物衛(wèi)生法學研究咨詢中心編寫了《動物衛(wèi)生行政法學講義》，供執(zhí)法人員學習。（續(xù)前）

動物衛(wèi)生行政是我國行政的重要組成部分。動物衛(wèi)生行政法學理論以動物衛(wèi)生行政法律、行使動物衛(wèi)生行政權(quán)力必須遵循的程序法以及動物衛(wèi)生行政執(zhí)法內(nèi)容為研究對象，是指導動物衛(wèi)生行政執(zhí)法的理論依據(jù)。本文就動物衛(wèi)生行政法律關系的構(gòu)成以及動物衛(wèi)生行政法律關系的產(chǎn)生、變更和消滅等內(nèi)容與大家共同學習動物衛(wèi)生行政法學理論知識。

5 動物衛(wèi)生行政法律關系

5.3 動物衛(wèi)生行政法律關系的構(gòu)成

動物衛(wèi)生行政法律關系由主體、客體和內(nèi)容構(gòu)成。

5.3.1 動物衛(wèi)生行政法律關系的主體。動物衛(wèi)生行政法律關系主體，即動物衛(wèi)生行政法主體，又稱動物衛(wèi)生行政法律關系當事人，是指動物衛(wèi)生行政法律關系中權(quán)利的享有者、義務的承擔者。動物衛(wèi)生行政法律關系存在于兩個以上的主體之間。沒有主體，就沒有權(quán)利享有者和義務承擔者，法律關系便不存在。只有一個主體，而沒有相對的一方，權(quán)利、義務關系也不能構(gòu)成。動物衛(wèi)生行政法律關系的主體由動物衛(wèi)生行政主體即各級畜牧獸醫(yī)行政主管部門以及各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)和行政相對人即公民、法人或其他組織構(gòu)成。動物衛(wèi)生行政法律關系中的行政相對人是指與動物衛(wèi)生行政主體相對應的當事人。

動物衛(wèi)生行政主體是一個組織，但不是所有的組織都能成為動物衛(wèi)生行政主體。2005年獸醫(yī)管理體制改革以來，全國各地基本都設立了畜牧獸醫(yī)局或獸醫(yī)局，同時也設立了動物衛(wèi)生監(jiān)督所。但是，有些地區(qū)設立的畜牧獸醫(yī)局或獸醫(yī)局屬于農(nóng)委或農(nóng)業(yè)局（廳）的內(nèi)設機構(gòu)，不具備法人資格，此類畜牧獸醫(yī)局或獸醫(yī)局不能成為動物衛(wèi)生行政法律關系的主體。同時，也有些地區(qū)設立的動物衛(wèi)生監(jiān)督所不具備有法人資格，同樣也不能成為動物衛(wèi)生行政法律關系的主體。判斷一個組織是否為動物衛(wèi)生行政主體，最主要的標準是該組織是否享有國家行政權(quán)，即“能否以自己的名義行使動物衛(wèi)生管理的行政權(quán)”，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依照自己的判斷做出決定、發(fā)布命令，并以自己的職責保障這些決定和命令的實施，獨立實施行政行為。此外，能否獨立承擔法律責任，是判斷該組織能否成為動物衛(wèi)生行政主體的另一個關鍵條件。

需要說明的是，不能將動物衛(wèi)生行政法律關系主體與動物衛(wèi)生行政主體混淆。動物衛(wèi)生行政主體是指依法享有國家行政權(quán)、能以自己名義行使行政權(quán)并能獨立承擔因此而產(chǎn)生的相應法律責任的獸醫(yī)主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，它是動物衛(wèi)生行政

法律關系中不可缺少的一方。而動物衛(wèi)生行政法律關系主體則是指參加行政法律關系的各方當事人，包括動物衛(wèi)生行政主體、行政執(zhí)法人員、行政相對人以及對動物衛(wèi)生行政的監(jiān)督主體。動物衛(wèi)生行政主體只是動物衛(wèi)生行政法律關系主體的一種。

5.3.2 動物衛(wèi)生行政法律關系的客體。動物衛(wèi)生行政法律關系的客體是指主體雙方的權(quán)力義務所共同指向的對象或標的，包括物和行為。第一，物。物是現(xiàn)實存在的、能夠為人們控制和支配的物質(zhì)財富。包括實物和貨幣。它可以是固定財產(chǎn)，也可以是流動財產(chǎn)。如動物衛(wèi)生行政法律關系的客體有動物、動物產(chǎn)品，動物防疫有關證、章、標志以及貨幣、環(huán)境、場所，等等。第二，行為。行為包括作為和不作為。動物衛(wèi)生行政法律關系最主要的客體是行為。特別是動物衛(wèi)生行政主體行使職務的行為，即行使行政管理權(quán)的行為，如采取動物衛(wèi)生行政措施，決定行政處罰行為；此外，行政相對人的行為，如飼養(yǎng)場所申請《動物防疫條件合格證》的行為，以及違反動物衛(wèi)生行政法律規(guī)范的行為，也都是動物衛(wèi)生行政法律關系的客體。有些動物衛(wèi)生行政法律關系的客體同時包括物與行為，我們把它稱之為綜合客體。如，動物衛(wèi)生行政主體發(fā)現(xiàn)行政相對人出售染疫的動物產(chǎn)品時，除沒收違法所得和罰款外，還要沒收染疫的動物產(chǎn)品。這就同時出現(xiàn)兩個客體：一是出售染疫動物產(chǎn)品的行為；二是出售染疫的動物產(chǎn)品。

5.3.3 動物衛(wèi)生行政法律關系的內(nèi)容。動物衛(wèi)生行政法律關系的內(nèi)容是指動物衛(wèi)生行政法律關系主體之間的權(quán)利義務。一般來講，在動物衛(wèi)生行政法律關系中，沒有只享有權(quán)利而不承擔義務，也沒有只承擔義務而不享有權(quán)利。同時，權(quán)利和義務是對應的，一方的權(quán)利，對于另一方即為義務；一方的義務對于另一方即是權(quán)利。在動物衛(wèi)生行政法律關系中，我們通常把動物衛(wèi)生行政主體的權(quán)利，稱為動物衛(wèi)生行政職權(quán)，是國家動物衛(wèi)生行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是動物衛(wèi)生行政主體實施國家動物衛(wèi)生行政管理活動的資格及權(quán)能。動物衛(wèi)生行政職權(quán)的內(nèi)容和形式因行政主體的層級不同而有一定的差異，不同動物衛(wèi)生行政主體的職權(quán)范圍也不相同，但總體來說，動物衛(wèi)生行政職權(quán)主要包括制定行政規(guī)范權(quán)（包括有權(quán)機關的立法權(quán)和其他機關制定其他行政規(guī)范權(quán)）、行政決策權(quán)、行政命令權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)、行政司法權(quán)等內(nèi)容。動物衛(wèi)生行政職權(quán)區(qū)別于動物衛(wèi)生行政職責，動物衛(wèi)生行政職責是指動物衛(wèi)生行政主體在行使國家賦予的動物衛(wèi)生行政職權(quán)，實施國家動物衛(wèi)生行政管理活動的過程中，所必須承擔的法定義務，其核心內(nèi)容是“依法行政”，從而對賦予其權(quán)力的人民和國家負責。

5.4 動物衛(wèi)生行政法律關系的產(chǎn)生、變更和消滅

動物衛(wèi)生行政法律關系是不斷產(chǎn)生、變化和發(fā)展的。在動物衛(wèi)生行政管理活動中經(jīng)常會產(chǎn)生新的行政法律關系，同時舊的法律關系又不斷地變更或消滅。動物衛(wèi)生行政法律關系這種不斷產(chǎn)生、變更、消滅的過程，反映了國家動物衛(wèi)生行政管理活動的客觀需要。

動物衛(wèi)生法律事實是引起動物衛(wèi)生法律關系產(chǎn)生、變更和消滅的原因。動物衛(wèi)生法律事實是指在動物衛(wèi)生行政法律關系主體之間引起行政法律關系產(chǎn)生、變更和消滅的客觀現(xiàn)象，包括法律事件和法律行為。僅有動物衛(wèi)生行政法律規(guī)范并不能在動物衛(wèi)生行政法律關系主體之間引起動物衛(wèi)生行政法上的權(quán)利和義務關系。動物衛(wèi)生行政法中所規(guī)定的權(quán)利義務關系，只表現(xiàn)出動物衛(wèi)生行政法律關系主體享有權(quán)利和承擔義務的可能性。只有當動物衛(wèi)生行政法律規(guī)范中所規(guī)定的法律事實即客觀現(xiàn)象出現(xiàn)時，才會引起動物衛(wèi)生行政法律關系變化的后果。

5.4.1 法律事件。法律事件是指不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)象。如：經(jīng)營動物產(chǎn)品的公民死亡，生產(chǎn)經(jīng)營動物產(chǎn)品的企業(yè)倒閉或破產(chǎn)，自然事件，時間因素，等等。由于這些事件的發(fā)生，就會引起動物衛(wèi)生行政法律關系的產(chǎn)生、變更和消滅。如，發(fā)生了動物衛(wèi)生行政法律規(guī)范規(guī)定的一類動物疫病，當?shù)厝嗣裾婪▽υ摰貐^(qū)實行封鎖并采取相應的控制、撲滅措施，這就引起了動物衛(wèi)生行政法律關系的產(chǎn)生。

5.4.2 法律行為。法律行為是指人的一種有意識的活動，是行政法律規(guī)范規(guī)定的按照人的意愿而作出的引起行政法律關系的產(chǎn)生、變更和消滅的行為。它是一種以人的意志為轉(zhuǎn)移的法律事實。法律行為按其性質(zhì)可分為合法行為和違法行為。合法行為是指符合動物衛(wèi)生行政法規(guī)定的行為，也就是動物衛(wèi)生行政法所允許的行為。違法行為是指違反動物衛(wèi)生行政法律規(guī)范規(guī)定的行為，既包括作出了法律所禁止的行為即作為違法，也包括不作法律所要求的行為即不作為違法。法律行為不論是合法的行為，還是違法的行為均能在動物衛(wèi)生行政法上導致一定的權(quán)利、義務關系的產(chǎn)生、變更和消滅。如動物衛(wèi)生行政主體依法核發(fā)《動物診療許可證》，就引起了動物衛(wèi)生行政主體和行政相對人之間動物衛(wèi)生行政法律關系的產(chǎn)生。行政相對人的行為也能引起行政法律關系的產(chǎn)生，如經(jīng)營者違反動物防疫法律規(guī)范的規(guī)定。

[1]陳向前. 動物防疫行政法學[M]. 呼和浩特：遠方出版社，1999.

習題與答案

編者按：為提高動物衛(wèi)生執(zhí)法人員動物衛(wèi)生法學理論水平和執(zhí)法辦案能力，貫徹《全國官方獸醫(yī)培訓規(guī)劃（2010—2014年）》提出的“創(chuàng)新方法，形式多樣”的培訓原則，本刊在“培訓園地”欄目開設了“習題與答案”，特委托青島東方動物衛(wèi)生法學研究咨詢中心就動物衛(wèi)生法學理論知識及執(zhí)法實踐中的熱點問題編寫成習題，并以當期刊問題下期刊答案的形式，供執(zhí)法人員自學。執(zhí)法人員可以自選習題進行作答，凡將答案反饋的，《中國動物檢疫》編輯部和青島東方動物衛(wèi)生法學研究咨詢中心共同出具學時證明（請將答案郵寄至《中國動物檢疫》編輯部）。

【第十期習題與答案】

1.簡述動物衛(wèi)生行政行為的定義及其特征。（本習題0.3學時）

答：動物衛(wèi)生行政行為是指動物衛(wèi)生行政主體代表國家，并以國家的名義對動物衛(wèi)生事務進行管理的行政行為。動物衛(wèi)生行政行為具有四個特征：一是法律從屬性，即動物衛(wèi)生行政主體的行政權(quán)力來自于動物衛(wèi)生法律規(guī)范的授權(quán)。二是效力先定性，即動物衛(wèi)生行政行為一經(jīng)作出，就具有法律效力，行政相對人必須服從，除非由有權(quán)機關經(jīng)法定程序變更或撤銷該行政行為。三是單方面意志性，即動物衛(wèi)生行政行為只需動物衛(wèi)生行政主體單方面的意思表示即可成立，行政相對人同意與否不影響動物衛(wèi)生行政行為的效力。四是國家強制性，即動物衛(wèi)生行政行為一經(jīng)作出后即發(fā)生法律效力，依法得到國家強制力的保障。

2.簡述《現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄》必須具備的形式要件。（本習題0.3學時）

答：動物衛(wèi)生行政處罰中，現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄必須具備以下形式要件：一是制作現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄不得少于兩名具有行政執(zhí)法資格的人員。二是現(xiàn)場檢查（勘驗）時必須表明身份。三是執(zhí)法人員必須在現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄中簽名或蓋章。四是現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄制作完畢后必須當場交當事人閱讀或者向當事人宣讀，并由當事人逐頁簽字蓋章或捺指印確認；當事人拒絕簽字蓋章或拒不到場的，執(zhí)法人員應當在筆錄中注明，并可以邀請在場的其他人員簽字。

3.簡述在動物衛(wèi)生行政處罰中如何體現(xiàn)處罰公正原則。（本習題0.4學時）

答：在動物衛(wèi)生行政處罰中，公正原則主要體現(xiàn)在以下五個方面：一是動物衛(wèi)生行政處罰要以事實為依據(jù)、以法律為準繩。以事實為依據(jù)要求據(jù)以處罰的事實必須客觀存在，并且是已經(jīng)發(fā)生的違法行為，沒有違法事實的，不得給予任何形式的行政處罰。以法律為準繩要求嚴格遵循處罰法定原則，做到法律面前人人平等。二是嚴格執(zhí)行回避制度。要求辦理案件的執(zhí)法人員在與本案有利害關系或其他關系可能影響案件公正處理時，不能參與該案件的調(diào)查處理。三是處罰程序適宜。在動物衛(wèi)生行政處罰中，處罰機關要選擇適宜的行政處罰程序辦理案件。四是實行申辯和聽證制度。要求動物衛(wèi)生行政主體作出處罰決定之前，應當告知當事人擬作出處罰決定的事實、理由及依據(jù)，以及當事人提出意見的途徑、方式和期限。方便當事人行使陳述、申辯或聽證的權(quán)利，防止或減少動物衛(wèi)生行政主體作出錯誤的處罰決定，利于當事人維護自己的合法權(quán)利。五是實行職權(quán)分立制度。首先，要求辦案的執(zhí)法人員應當與作出處罰決定的人員分立。其次，要求罰沒與收繳分離。

【本期習題】

（習題的參考材料見本期“培訓園地”文章）

1.簡述動物衛(wèi)生行政法律關系的構(gòu)成及動物衛(wèi)生行政法律關系主體、客體和內(nèi)容的定義。（本習題0.3學時）

2.簡述動物衛(wèi)生行政法律關系主體與動物衛(wèi)生行政主體的關系。（本習題0.2學時）

3.簡述動物衛(wèi)生行政處罰公開原則主要通過哪些法律制度體現(xiàn)。（本習題0.5學時）

答疑解惑

編者按：為提高動物衛(wèi)生執(zhí)法人員動物衛(wèi)生法學理論水平和執(zhí)法辦案能力，本刊在“培訓園地”欄目開設 了“答疑解惑”板塊，選取讀者來信中對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法具有指導意義的問題，委托青島東方動物衛(wèi)生法學研究咨詢中心解答。每期刊登6個問題，當期解答3個，其余的下期解答。讀者咨詢問題或投稿解答的答案正確的，每個問題計0.1培訓學時（須于次月底前投稿，如第7期雜志刊登的問題，8月30日前投稿解答）。讀者咨詢問題或者投稿解答問題的，請將答案郵寄至《中國動物檢疫》編輯部。

【問與答】12014年第10期解答的問題：1.我縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所無內(nèi)設的法制機構(gòu)，以我所的名義實施行政處罰制作的《行政處罰立案審批表》中法制機構(gòu)意見，可以由我縣畜牧獸醫(yī)局的法制機構(gòu)填寫意見嗎？2. 我省目前對活羊?qū)嵤┬》雌c獸疫免疫，可以向非免疫省份調(diào)運活羊嗎？3.我省目前對活羊?qū)嵤┬》雌c獸疫免疫，可以從非免疫省份調(diào)運活羊嗎？具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2014年第10期第99頁。

1. 只要取得《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師資格證書》就可以從事動物診療活動嗎?

答：不可以。取得《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師資格證書》意味著具備了從事動物診療活動的能力或資格，擬從事動物診療活動的，還必須向獸醫(yī)主管部門申請執(zhí)業(yè)注冊，取得《獸醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》，方可從事動物診療活動。

2. 《動物檢疫管理辦法》是行政法規(guī)嗎？

答：《動物檢疫管理辦法》由農(nóng)業(yè)部制定并發(fā)布，是法律規(guī)范中的部門規(guī)章，不是行政法規(guī)。行政法規(guī)的制定主體只有一個，即國務院。只有國務院有權(quán)制定并發(fā)布行政法規(guī)。在動物衛(wèi)生行政執(zhí)法中常用的行政法規(guī)有《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》等。

3. 《獸藥管理條例》第五十六條中設定了“沒收違法所得”的處罰種類，在適用該處罰種類時，應當扣除成本嗎？

答：不扣除成本。《獸藥管理條例》第五十六條、第六十一條、第六十六條、第六十七條所規(guī)定的“違法所得”是指違反《獸藥管理條例》的規(guī)定，從事獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營活動所取得的銷售收入，即成本和利潤的總和。對此，《農(nóng)業(yè)部關于如何認定違法所得問題的函》（農(nóng)辦政函〔2014〕34號）作出了解釋。

【請解答】

1. 如何理解《動物防疫法》第二十五條第（五）項規(guī)定的“病死”？

2. 獸藥生產(chǎn)企業(yè)未在批準的GMP車間生產(chǎn)獸藥，除對企業(yè)實施行政處罰外，可以對企業(yè)負責人實施行政處罰嗎？

3. ?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)管轄哪些動物防疫行政違法案件？

S851.33

：C

：1005-944X（2014）12-0093-03