張成福

對于人類社會進(jìn)步與繁榮的原因，存在著諸多的理論和解釋。在我看來，人類社會的進(jìn)步和發(fā)展首先源于人類本身的理性的能力，即我們能夠?qū)θ祟惖谋拘?、人類彼此之間的關(guān)系、人與自然的關(guān)系、人類與各種精神力量的關(guān)系以及他們所創(chuàng)造并生活于其間的各種制度進(jìn)行理智反思以及從錯(cuò)誤中進(jìn)行學(xué)習(xí)的能力，也就是在于人的心靈的開放性以及在開放的心靈下所展現(xiàn)的創(chuàng)造性。人的本性是社會性的，即在相互依存的關(guān)系中所形成的組織與合作。人類文明的發(fā)展始終是與我們?yōu)檫_(dá)到各種目的而建立、發(fā)展各種社會組織的能力相關(guān)聯(lián)的，而各種社會組織的活力恰恰源于其對環(huán)境系統(tǒng)的開放性，即組織與環(huán)境之間持續(xù)的相互作用。組織必須接受足夠的資源投入以維持運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)經(jīng)過轉(zhuǎn)換，產(chǎn)出足夠的產(chǎn)品供給外部的環(huán)境。組織的開放性便意味著組織的適應(yīng)性，這也在很大程度上影響著組織的興衰。

政府是產(chǎn)生于社會并凌駕于社會之上的力量。拋開意識形態(tài)不論，政府與政府的不同，不在于政府形式，而是在于政府的統(tǒng)治程度或者治理能力的高低或者大小。有些國家的政府擁有合法性和合理性，而有些國家的政府則不具有。任何的政府形式一旦無法適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，便會出現(xiàn)治理能力的下降或者政府的衰敗。在馬克思看來，腐敗和無能是封建官僚制的普遍規(guī)律，而腐敗與無能的根源在于官僚體制的封閉性，在于國家與社會的對立。在國家與社會對立的情況下，政府 “不是市民社會本身賴以管理自己固有的普遍利益的代表，而是國家用以管理自己、反對市民社會的全權(quán)代表”［1］（P64）。馬克思認(rèn)為，封建官僚制，不管就其實(shí)質(zhì)而言還是目的而言，都是形式意義上的國家，國家的現(xiàn)實(shí)目的對于官僚機(jī)構(gòu)來說就成了反國家的目的。官僚政治的神秘性和封閉性使得國家成為廣大人民群眾無法涉足的 “彼岸領(lǐng)域”。而 “官僚政治的普遍精神是秘密，是奧秘；保守這種秘密在官僚政治內(nèi)部靠等級制，對于外界則靠它那種封閉的同業(yè)公會性質(zhì)。因此，公開的國家精神及國家信念，對官僚政治來說就等于泄露它的奧秘”［2］（P60）。在馬克思看來，只有當(dāng)國家與社會不再構(gòu)成對抗關(guān)系，只有當(dāng)政府開放，人民群眾廣泛參與國家事務(wù)時(shí)，“全體國家成員同國家的關(guān)系就是同他們的現(xiàn)實(shí)事務(wù)的關(guān)系”［3］（P146）。因此，開放性是民主政府治理的標(biāo)志，也是政府活力的來源。

本文旨在說明開放政府的性質(zhì)與意義，闡述開放政府的哲學(xué)基礎(chǔ)，探討開放政府的制度安排，分析開放政府實(shí)現(xiàn)的社會基礎(chǔ)。

一、開放政府的性質(zhì)與意義

開放政府到底意味著什么，對此可能存在不同的理解。從最低意義上，開放政府意味著人民有權(quán)了解政府及其運(yùn)作的信息。這一觀念可以追溯到啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期。在啟蒙時(shí)期的民主主義者看來，統(tǒng)治者的權(quán)力乃是建筑在被統(tǒng)治者同意的基礎(chǔ)之上，政府的施政必須依據(jù)民主的原則或者公開的原則接受公民的挑戰(zhàn)。如果禁止公開的討論，被統(tǒng)治者同意的原則便沒有任何意義。正如美國第四任總統(tǒng)麥迪遜所言：“一個(gè)人民的政府，如果沒有提供普及人民的信息，或者沒有取得該信息的方法，不過是一場鬧劇或者悲劇的序幕。知識將永遠(yuǎn)駕馭無知。人民想要做自己的統(tǒng)治者，就必須以知識的力量來武裝自己”。［4］（P28）

在福利國家觀念出現(xiàn)之后，政府不再被視為必要的惡，而是促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會以及可持續(xù)發(fā)展的重要力量，隨之人們便關(guān)注如何建立一個(gè)有能力、負(fù)責(zé)任、有效率的政府。在此背景下，開放政府或者政府的開放性被視為有效政府的基本前提或者構(gòu)成要件。在這個(gè)時(shí)候，開放政府不僅意味著政府的信息公開，而且意味著政府能夠積極傾聽民間的呼聲，以保證公民的聲音在公共的決策中受到重視。一個(gè)潛在的假設(shè)或者觀點(diǎn)在于：當(dāng)政府傾聽公民、企業(yè)和社會的聲音并在決策和決策執(zhí)行上與其合作時(shí)，政府的行為將會更加有效；與此同時(shí)，透明性和信息的可獲得性將有利于降低交易成本和不確定性，將大大提高經(jīng)濟(jì)治理和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，也可以阻止政府犯錯(cuò)誤，防止資源錯(cuò)誤的配置以及腐敗。這樣，開放政府就意味著政府的透明性和回應(yīng)性。

從20世紀(jì)80年代開始，在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)政府改革的浪潮。政府改革的基本趨勢是如何擺脫傳統(tǒng)封閉的、刻板的、低效率的、不負(fù)責(zé)任的、低能的官僚體制，而轉(zhuǎn)向開放的、富有彈性的、高效率的、負(fù)責(zé)任的、有能力的政府治理，即出現(xiàn)從傳統(tǒng)的公共行政向公共治理的轉(zhuǎn)型。開放性被許多國際組織視為善治或者優(yōu)良公共治理的標(biāo)準(zhǔn)之一。正如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在一份報(bào)告中所提到的，開放政府是建立在善治的原則基礎(chǔ)之上的，“開放政府是指政府的運(yùn)作更加具有可接觸性、回應(yīng)性和透明性”［5］（P10）。開放政府的基本原則是責(zé)任性、透明性、開放性。責(zé)任性意味著要確保政府的官員對其行動(dòng)負(fù)責(zé)，對結(jié)果承擔(dān)個(gè)人的責(zé)任；透明性意味著公民能夠獲取政府行動(dòng)的可靠的、相關(guān)的和及時(shí)的信息；而開放性則意味著政府能夠聽取公民的意見并在政策制定和執(zhí)行的過程中予以充分的考慮。

正如任何觀念都是不斷變化的一樣，開放政府也是隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷變化和發(fā)展的一個(gè)概念。在我看來，開放政府乃是建立在開放社會基礎(chǔ)之上，適應(yīng)全球化、民主化和信息化的時(shí)代要求，面對公共事務(wù)日益復(fù)雜化和治理環(huán)境日益動(dòng)蕩、不確定的狀態(tài)，出現(xiàn)的新的政府治理典范。與傳統(tǒng)的政府治理典范不同，這種新的治理典范的基本特質(zhì)在于：

（1）公民性。開放政府以公民為本，認(rèn)為政府本身不是目的，政府是工具。政府存在的唯一正當(dāng)?shù)睦碛稍谟诒Ｕ虾吞嵘裰诵宰饑?yán)；政府的職責(zé)在于確保公民之政治、經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，滿足公民的基本需求，特別是貧困人群和弱勢群體的基本需求，提供基本的公共服務(wù)，從而使公民過著體面的、有尊嚴(yán)的生活。

（2）公平性。開放政府視萬物自性平等，任何存在的東西都是真實(shí)的。人無論平凡或者偉大，思想無論至真或者謬誤，皆為真實(shí)，皆有存在之價(jià)值與必要。一個(gè)實(shí)在并不比其他實(shí)在更具真實(shí)性。因此，政府治理當(dāng)摒棄 “自我中心主義”，拋棄一切歧視與分別心，接受一切之差異，通過真誠的對話，尋求共識。

（3）公開性。公民能夠并且必須了解有關(guān)政府運(yùn)作的信息，特別是與自身利益有重大關(guān)切的政策制定以及政策執(zhí)行的信息；政府的公職必須是開放的和競爭性的；政府的行為應(yīng)受到公民和社會的公開的審查和監(jiān)督；政府施政的結(jié)果需受到公民和社會的評估。

（4）分享性。在公共事務(wù)治理的過程中，政府并非唯一的主體，治理的權(quán)力也并非是完全壟斷的和排他的；政府權(quán)力的行使并非完全是自上而下的、單向度的、威權(quán)的；公民和社會也并非政府命令的被動(dòng)接受者。政府治理是政府、企業(yè)、社會、公民之間有效的互動(dòng)過程。這意味著政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會權(quán)力的共享，同時(shí)也意味著責(zé)任的共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)的共受和發(fā)展成果的共享。

（5）合作性。開放政府承認(rèn)并且強(qiáng)調(diào)政府和社會對于共同生活進(jìn)行合作管理的重要性。政府與社會之間不是對立的關(guān)系，而是合作伙伴的關(guān)系。治理機(jī)制依靠的不是排他的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。公共利益最大化的社會管理的實(shí)現(xiàn)依靠的是多元的、相互協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)。

（6）整合性。開放政府的治理是一種整合的治理。它不僅包括治理層次上的整合 （如國際與國內(nèi)、中央與地方、地方各層級之間的整合），治理功能的整合 （如各級政府不同功能部門之間的整合），同時(shí)也包括公私部門之間的整合。即透過整合達(dá)成協(xié)力，透過協(xié)力達(dá)成公共問題的解決。

（7）創(chuàng)新性。開放政府的活力來自其不斷的創(chuàng)新精神和創(chuàng)新性。開放政府反對任何教條的理論或者一成不變的思維方式，它鼓勵(lì)不斷發(fā)展和完善新的觀念。這就意味著開放政府承認(rèn)并鼓勵(lì)人們享有法律范圍內(nèi)最大限度的自由；通過自由獲取創(chuàng)新，通過自由釋放出無窮無盡的創(chuàng)造力。

二、開放政府的哲學(xué)基礎(chǔ)

我們可以提出各種各樣的理由為開放政府進(jìn)行辯護(hù)。從政治現(xiàn)實(shí)主義的觀點(diǎn)來看，開放政府的比較優(yōu)勢和好處是顯而易見的。唯有開放才能有效地限制政府權(quán)力的濫用；唯有開放才能為政府的決策提供更為充分和有價(jià)值的信息；唯有開放才能為公民提供影響或者決定公共政策的機(jī)會，提升政策的質(zhì)量；唯有開放才能保證政府的政策和決策更具合法性和合理性；唯有開放才能恢復(fù)和重建政府與公民之間的信任關(guān)系，從而改進(jìn)公共生活的質(zhì)量；唯有開放才能促進(jìn)競爭并更好地改善公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

在我看來，開放政府不僅是屬于政治范疇的問題，更是屬于哲學(xué)范疇的問題，亦即關(guān)于世界觀、本體論和認(rèn)識論的問題。因?yàn)槿祟惖囊磺行袨?，包括政府的行為，都是有目的和有意識的行為，也就是建立在某種哲學(xué)假定或者立場之上的行為，我們對世界、對社會實(shí)體、對人自身的觀點(diǎn)和看法，無疑影響著我們的行為選擇和現(xiàn)實(shí)制度的設(shè)計(jì)與安排。

從歷史發(fā)展的角度來看，傳統(tǒng)社會的政治和政府治理是建立在前牛頓時(shí)期的世界觀的基礎(chǔ)之上的。這種世界觀認(rèn)為：世界的產(chǎn)生乃至運(yùn)轉(zhuǎn)來自超自然的上帝或者某種不朽的靈魂，宇宙萬物與個(gè)體是神秘的產(chǎn)物或結(jié)合體。這種世界觀使人們相信必須對天地鬼神、日月星辰持敬畏心；世界存在著毋庸置疑的 “先驗(yàn)事實(shí)”。這一思想的特殊政治意義在于統(tǒng)治者是上帝指定的，或者君權(quán)是神授的。這種世界觀便成為反對尋求公平正義、自由平等以及授予普通人政治權(quán)力的基礎(chǔ)。

近代的理性革命建立在牛頓力學(xué)、笛卡爾哲學(xué)和培根科學(xué)方法的基礎(chǔ)之上，發(fā)展出機(jī)械的世界觀。這種世界觀認(rèn)為：外在的世界是理性的；外在世界存在于人的心智之外；外在的世界不包括我們的自由意志；時(shí)空是絕對的；自然界具有規(guī)則性而且規(guī)則是可以預(yù)測的；人們可以通過化約主義的方法認(rèn)識事物的本性。這種革命性的世界觀的價(jià)值在于對世界的祛魅化或者世俗化，即反對任何神秘的和超自然的力量，人們的行為是建立在理性的基礎(chǔ)之上，以實(shí)效的觀點(diǎn)作為評判事物的標(biāo)準(zhǔn)，并且認(rèn)為人們可以通過科學(xué)的方法認(rèn)識世界并且改造世界，主宰命運(yùn)。這種世界觀的政治意義在于確立了人的主體和中心地位，承認(rèn)了人的地位和價(jià)值，使人擺脫了中世紀(jì) “政治動(dòng)物”的地位。這對近代資本主義民主革命和資本主義民主政治的建立無疑產(chǎn)生了巨大的影響。

這種機(jī)械的世界觀的缺陷也是顯而易見的。這種世界觀是建立在事實(shí)與價(jià)值、情感與理智、人與社會相互分離的基礎(chǔ)之上的。在當(dāng)代，愛因斯坦的相對論、海森堡量子力學(xué)以及普利高津的混沌理論所代表的現(xiàn)代物理學(xué)革命已經(jīng)證明了這種機(jī)械世界觀的錯(cuò)誤性。建立在現(xiàn)代物理學(xué)革命基礎(chǔ)之上的世界觀認(rèn)為：物質(zhì)是動(dòng)態(tài)的構(gòu)造而非靜態(tài)的構(gòu)造；時(shí)空是相對而非絕對的；因果關(guān)系并非絕對的直線關(guān)系而是互為因果；世界并非原子的、簡約的而是有機(jī)的整體；心物之間并非分離的而是心物一元的、主客交融的。新世界觀改變了簡單的、靜止的、機(jī)械的、單向的、原子的理論假設(shè)，使我們進(jìn)入了復(fù)雜的、有機(jī)的、互動(dòng)的、全息的和生態(tài)的世界觀。新世界觀的意義在于：讓我們重新思考人與人、人與自然、人與社會的關(guān)系；回歸人類的自主性和社會互動(dòng)的基本性格，并且思考如何透過有效的社會互動(dòng)，恢復(fù)充滿活力的社會網(wǎng)絡(luò)。

從某種意義上說，近代以來所產(chǎn)生的政府治理典范無疑是建立在舊的世界觀的基礎(chǔ)之上的。傳統(tǒng)政府治理的主要特征在于：對環(huán)境的封閉性，試圖減少環(huán)境的影響；強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離；強(qiáng)調(diào)事實(shí)與價(jià)值的分離，重視工具的理性和效率；強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和分工；權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中化和管理的控制化；對一成不變的程序和規(guī)則的偏好。簡而言之，傳統(tǒng)典范重視穩(wěn)定而忽視變革；重視效率而忽視公平；重視控制而忽視自主；重視技術(shù)理性而忽視人文的精神；重視一致性而忽視差異性。在現(xiàn)實(shí)治理中，集中表現(xiàn)為政府與社會、政府與公民之間的疏離以及政府自身的封閉性。這恰恰是政府效率不彰、回應(yīng)力不強(qiáng)、正當(dāng)性不足、治理資源匱乏、治理能力下降以及治理失靈的主要原因。

從本體論的角度來看，傳統(tǒng)的政府治理典范是建立在實(shí)在論的基礎(chǔ)之上的，視現(xiàn)實(shí)世界為獨(dú)立于心智之外而存在的實(shí)體。開放政府的觀念是建立在社會建構(gòu)的基礎(chǔ)上的，亦即社會的實(shí)體在很大程度上是人類思想、意志的主觀表現(xiàn)，是透過互動(dòng)交叉的過程所建構(gòu)的。事實(shí)上，在任何時(shí)候，人們都是依據(jù)自己的愿望、目的、意義和價(jià)值，創(chuàng)造著自己，也創(chuàng)造著社會，并且經(jīng)過客觀化的事物呈現(xiàn)出來，并逐漸地將其合理化與制度化。也就是說，人與他人、他物的關(guān)系不是外在的、偶然的和派生的，反之，它們之間的關(guān)系是內(nèi)在的、本質(zhì)的和構(gòu)成性的。社會實(shí)體是人們經(jīng)由不斷的努力溝通、協(xié)商、組織、改造、共同生產(chǎn)所產(chǎn)生的共識，而這只有在更為開放的環(huán)境下才能得到實(shí)現(xiàn)。在此，我們看到了開放政府的價(jià)值與意義。

從認(rèn)識論的角度來看，開放政府是建立在對人類理性能力的認(rèn)知及其反叛的基礎(chǔ)之上的。理智是人類獨(dú)有的特征。人類的思考總是先于人類的行動(dòng)，沒有思考的行動(dòng)與沒有理論指導(dǎo)的實(shí)踐都是不可想象的。人類的推理和理論可能是不正確的，但是任何的行動(dòng)都不能缺乏推理和思考。在歷史上，自然神論者、神學(xué)家及學(xué)院派的哲學(xué)家曾經(jīng)構(gòu)想出一種完美的、絕對的生物，它是全能的、無所不知的，它能夠知道自己的目標(biāo)并且能夠選擇最佳的方式和手段達(dá)成自己的目標(biāo)。這顯然是一種神話而非真實(shí)。在歷史上也有一些哲學(xué)家高估人類理性的能力，他們相信人類能夠透過理性發(fā)現(xiàn)宇宙萬物的最終原因，如黑格爾和康德。也有一些懷疑主義和不可知論者，他們否認(rèn)人類的理性能力，他們的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤不僅在于阻礙人類認(rèn)識世界的合理要求，更重要的是否定了人類實(shí)踐的價(jià)值和意義。

人類是理性的，但人類的理性是有限的。在不完美的世界上，我們能夠駕馭的任何探索的方法、認(rèn)識的過程或者認(rèn)識的程序都無法避免失敗或者不犯各種各樣的錯(cuò)誤。世界萬物并非完美，我們的認(rèn)識機(jī)制也不可能盡善盡美。世界存在著絕對的或者客觀的真理，但是作為誠實(shí)的真理的追求者，從來沒有認(rèn)為理性或者科學(xué)的研究能夠回答所有的問題，任何人都不可能宣稱自己認(rèn)識或者掌握了真理?！拔覀儗茖W(xué)理論的采納僅僅是試探性的，這些理論永遠(yuǎn)都是猜測、猜想或者假設(shè)”。［6］（P25）任何科學(xué)的理論都是在繼承和批判的過程中得到發(fā)展的。對于任何的理論、學(xué)說或者主張，“我們能夠無窮無盡地去不斷檢查它們，它們也無窮無盡地向著重新檢查和重新思考的開放”。［7］（P21）對批判的開放，是知識進(jìn)步的源泉所在。

由于人類的有限理性和認(rèn)知的不完備性，從某種意義上，人類既是有知的，也是無知的。“我們的無知是無限的，不可抵抗的。我們獲得的每一點(diǎn)新的知識都足以使我們進(jìn)一步認(rèn)識到我們極度的無知”。［8］（P73－74）承認(rèn)我們的無知不僅僅是一種謙遜的美德，更是我們進(jìn)步的動(dòng)力。如果我們是無知的，任何所謂的權(quán)力支配機(jī)制和理性與知識的專斷，對異己的排除和壓制就都失去了存在的理由。由于我們可能是無知的，在社會生活的各個(gè)領(lǐng)域，我們都是可能犯錯(cuò)誤的，因此，“易錯(cuò)性”也是人類行為的基本屬性之一。從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，從錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)，也是知識和社會進(jìn)步的可靠途徑，甚至是唯一有效的方法。而開放的環(huán)境則大大改善和提升了我們從錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)的能力。

從另一個(gè)層面來看，“指導(dǎo)任何人類群體的行為的具體知識，從來就不是作為一個(gè)穩(wěn)定而嚴(yán)密的體系而存在的。它只以分散的、不完美的和不穩(wěn)定的形式存在于眾多個(gè)人的頭腦中，一切知識的分散性和不完美性，是社會科學(xué)必須首先面對的兩個(gè)基本事實(shí)”。［9］（P22）這便意味著不存在所謂的整體的或者集體的知識。就部分與整體的關(guān)系而論，作為個(gè)體存在的人，僅僅是整體的一個(gè)構(gòu)成部分。部分永遠(yuǎn)是不能了解整體的；而所謂的整體不是既定的，無非是個(gè)體頭腦建構(gòu)的產(chǎn)物?！半x開了個(gè)人之間的交往過程，不可能存在能夠從任何意義上被視為優(yōu)于個(gè)人理性的唯一理性?！保?0］（P95）對于人類任何組織而言，如何使個(gè)體的分散的信息和知識得到有效的利用，則是事關(guān)組織發(fā)展和存續(xù)的大問題?！俺晒Φ淖龇ú荒芤灾苯犹幚砜陀^事實(shí)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，而必須以利用分散在社會所有成員中的知識的方法為基礎(chǔ)，在特定的場合，這個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)既不知道誰擁有這種知識，也不知道它存在于何處。因此要想使它得到利用，就不能自覺地把它納入一個(gè)統(tǒng)一的整體，而是只能利用某種機(jī)制，把具體的決策留給擁有這種知識的人去做，并為此向他們提供有關(guān)一般環(huán)境的信息，使他們能夠最好的利用只有他們自己才了解的那些具體的條件。”［11］（P105）開放政府，如同開放的市場一樣，是使得分散的眾人的知識得到充分和有效利用的治理機(jī)制。

三、開放政府的制度安排

開放政府不僅是關(guān)于政府如何治理的理念，更是如何有效治理的一系列制度安排，透過這些制度安排，開放政府得以有效地運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)。開放政府是建立在以下相互獨(dú)立又相互聯(lián)系和依賴的制度基礎(chǔ)之上的。

（一）信息公開與開放政府

在民主社會，人民乃主權(quán)之擁有者，國家機(jī)關(guān)乃人民之代理人，代理人是否忠實(shí)地履行了人民之意愿，自應(yīng)受到監(jiān)督和問責(zé)，而這又取決于作為主權(quán)者和委托者的人民能否充分知曉政府的所作所為。傳統(tǒng)上，政府觀念中的信息公開，往往基于政治統(tǒng)治的需求，僅公布對政府有利之信息，出于政府宣導(dǎo)和管控的目的，與現(xiàn)代意義上的信息公開相去甚遠(yuǎn)。在現(xiàn)代民主法治社會，信息公開乃是出于積極之目的，是服從于民主法治政府的邏輯進(jìn)行的。法治國家的做法是以基本權(quán)利的形式，確認(rèn)人民對于國家公開其所擁有的信息的請求權(quán)，也就是 “知的權(quán)利” （the right to know）。基本權(quán)利一向是實(shí)現(xiàn)法治國家憲法之核心內(nèi)容。承認(rèn)憲法上知的權(quán)利，即意味著向國家請求信息公開，乃是公民擁有的基本權(quán)利。也就是說，無需法律的介入，人民可直接援引憲法基本權(quán)利的規(guī)定向國家請求提供特定信息，而國家負(fù)有信息公開的義務(wù)。目前，全世界有70多個(gè)國家通過了政府信息公開法或信息自由法，相繼制定了信息公開的規(guī)范。

從消極意義上說，公開乃是制裁公權(quán)力違法的利器。美國行政法學(xué)者戴維斯曾言：“公開是專橫獨(dú)斷的自然敵人，亦是對抗不公正的自然盟友”。［12］（P97）英國學(xué)者馬什亦認(rèn)為，秘密本身有如邪惡，是陰謀的工具，是不平等的原因；公開乃是民主政治之本質(zhì)，公開越多資料，對公共利益越有幫助。［13］（P2－4）秘密乃是一切惡政之源，而信息公開實(shí)有防止惡政和腐敗之功效。從更為積極的意義上說，在多元化的社會，整個(gè)社會對信息的需求結(jié)構(gòu)已發(fā)生了變化，人民出于各種原因，如政治參與、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)、個(gè)人發(fā)展，均強(qiáng)化了對信息的需求，信息公開乃是政府治理的正當(dāng)性基礎(chǔ)，是公共政策實(shí)施的基本要件以及增強(qiáng)國際競爭力的重要前提。正是在這個(gè)意義上，政府主動(dòng)公開信息已成為一種常態(tài)，透明化政府 （transparency government）亦成為現(xiàn)代政府治理的一個(gè)重要標(biāo)志。

透明化意味著政府將既有狀況、決定和行動(dòng)的信息讓民眾可以接收、觀察和了解的過程，簡單而言，就是政府的運(yùn)作完全對公眾開放。透明化的目的是在激烈變動(dòng)的環(huán)境中，獲取更大的民主性和正當(dāng)性，降低公共政策的交易成本，與此同時(shí)，確保政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。政府透明化，如學(xué)者喬治·考比茲所言，主要有三個(gè)面向：一是要求政府公開財(cái)政政策的意圖及預(yù)測；二是提供政府運(yùn)作的詳細(xì)資料和信息；三是政府建立廣泛的行為規(guī)范。［14］其中政府財(cái)政的透明化最為重要。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政的透明化不僅能夠讓市場掌握相關(guān)的信息可運(yùn)轉(zhuǎn)靈活，讓大眾得以了解政府財(cái)務(wù)的成本和利益，從而維持一個(gè)穩(wěn)定的公共財(cái)政體系，更重要的是，能夠強(qiáng)化政府的財(cái)政責(zé)任，減少政府的財(cái)政幻覺，起到規(guī)避貪腐行政的效果。

國際第19條組織 （Article，19）曾確立了政府信息公開的基本原則，如最大限度披露、主動(dòng)公開、例外限制、提供政府資訊的程度以及政府公開的成本等等。［15］政府信息公開不僅意味著信息本身的公開，更重要的是也包括流程的公開（即政府決策與執(zhí)行過程的透明）以及績效的公開 （即政府施政績效的充分披露），目的在于產(chǎn)生壓力，提升政府的績效。

（二）咨詢協(xié)商與開放政府

政府治理乃是政策制定與執(zhí)行之過程。傳統(tǒng)的治理從國家中心論的立場出發(fā)，從權(quán)力的舊典范看待政策的制定與規(guī)則，視國家與社會之間、政府與公民之間的關(guān)系為對立，利益為沖突，雙方是宰制與順從的關(guān)系；在公共政策的制定上具有十分濃厚的精英主義色彩，即政府決策常常反映精英掌權(quán)者的價(jià)值、信念和利益，民眾只是被動(dòng)地接受決策；傳統(tǒng)的政策制定方式是自我封閉的，往往導(dǎo)致政府的各項(xiàng)政策制定與推動(dòng)忽略民眾的需求和反應(yīng)，導(dǎo)致政策立意雖佳但卻難以執(zhí)行的窘境，甚至引發(fā)民眾的反彈、抵觸，嚴(yán)重影響政府的公信力。

民主社會的治理，意味著公共政策的制定和形成都有一定的程序，其中民眾享有更多的權(quán)力，政策制定與規(guī)則已不再是少數(shù)人的特有權(quán)利，相反，公共政策更具代表性和反映社會需求，讓公眾有表達(dá)意見的機(jī)會，向人民尋求政策合法性與合理性的來源。開放政府最重要的一個(gè)層面在于政策制定體系和過程的開放性，即透過政策網(wǎng)絡(luò)以及政策利益相關(guān)者的互動(dòng)促進(jìn)理性政策的形成與執(zhí)行。政策的開放性具體體現(xiàn)在政策咨詢與協(xié)商的過程之中。

政策咨詢與協(xié)商是指政府在制定政策的過程中，廣泛地向政府部門以外的個(gè)人、團(tuán)體吸收與匯集各種信息和知識，作為政策選擇和判斷的基礎(chǔ)，以避免決策的失誤，提高政策的質(zhì)量。從公共政策的角度看，誠如許多政策科學(xué)家所言，當(dāng)代的政策問題大多是復(fù)雜的、結(jié)構(gòu)不良的或者吊詭的。許多政策問題不僅性質(zhì)難以界定，而且解決問題的方案難以取舍，政策利益關(guān)系中的態(tài)度與利益不易整合，在此背景下，政府的政策制定能力面臨巨大的挑戰(zhàn)，因此，健全的政策咨詢與協(xié)商制度實(shí)為提升政府決策能力之急需。

一個(gè)良好的政策咨詢與協(xié)商體系能夠發(fā)揮多元的功能和效用。其最重要的功能和效用在于：（1）分析問題。政策設(shè)定的錯(cuò)誤在于 “找錯(cuò)問題”而非 “找錯(cuò)答案”，因此發(fā)現(xiàn)真問題乃政策咨詢與協(xié)商的功能。（2）表達(dá)民意。政策咨詢與協(xié)商的目的在于向政策制定者表達(dá)社會的需求和民意的取向，從而使政策制定者能夠整合不同利益，制定符合公共利益的決策。（3）解決爭議。許多政策問題皆存爭議，因此，解決政策的窘境，實(shí)現(xiàn)政策的雙贏，也是政策制定者面臨的問題。（4）政策創(chuàng)新。政策咨詢與協(xié)商能夠破除本位主義和部門利益的困境，從而提出具有創(chuàng)新性的政策。

從發(fā)達(dá)國家的情況來看，政策咨詢與協(xié)商呈現(xiàn)出制度化的趨勢。這主要表現(xiàn)在：（1）咨詢對象的多元化。如智庫體系的獨(dú)立、多元性；文官體系的開放性以及專門咨詢委員會的平衡性和開放性。智庫既有官方智庫，亦有民間智庫，自由競爭。政府成立各種咨詢委員會，而委員會的構(gòu)成強(qiáng)調(diào)代表性及制衡性。強(qiáng)調(diào)應(yīng)有更多非專家，如有興趣有知識的民眾、環(huán)保者、消費(fèi)者、地區(qū)代表、無關(guān)的人等包括在咨詢委員會中。（2）咨詢方式的多樣性。如依據(jù)美國聯(lián)邦咨詢委員會法的規(guī)定，美國行政部門正式成立的咨詢組織，有定期與不定期召開會議的方式，其性質(zhì)又可分為永久性、暫時(shí)性及持續(xù)性，其功能則有協(xié)商性、協(xié)調(diào)性、咨詢性、研究性以及調(diào)查性。（3）咨詢與決策的分離。依據(jù)美國聯(lián)邦咨詢委員會法，盡管決定權(quán)屬行政機(jī)關(guān)的首長，但咨詢委員會所提的建議不受任何授權(quán)成立的機(jī)關(guān)權(quán)威或特殊利益的影響。總之，政策咨詢法制化為咨詢與協(xié)商提供了合法性的基礎(chǔ)。

概言之，現(xiàn)代法治社會，公共政策的正當(dāng)性來源于理性政策制定，而政策制定的理性表現(xiàn)為公眾、政策利害關(guān)系人之間的平等對話與理性說服，而非專斷、恣意做出的決定。咨詢與協(xié)商乃是程序理性最重要的方面，借由這樣的程序理性，能夠提升和保障政策的正當(dāng)性與合理性。

（三）公民參與與開放政府

作為社會實(shí)踐活動(dòng)，國家治理實(shí)際上是公民大眾、公共事務(wù)與政府三者之間在公共領(lǐng)域持續(xù)辯論的過程。公民透過民主的機(jī)制向政府提出要求；政府透過治理的機(jī)制，生產(chǎn)產(chǎn)品與服務(wù)以滿足公共目的，進(jìn)而贏取正當(dāng)性。在現(xiàn)代社會，公民不僅是顧客、消費(fèi)者、合伙人，更是所有者或者主人，即民眾有權(quán)決定公共事務(wù)的范圍與發(fā)展方向。民主治理的真義不僅僅止于形式的制度，更重要的是 “質(zhì)”的考量?！百|(zhì)”取決于參與的性質(zhì)和程度。誠如科恩所言：“民主決定于參與，即受政策影響的社會成員參與決策”。“民主的廣度……取決于受政策影響的社會成員中實(shí)際或可能參與決策的比率”，而 “民主的深度則是由參與者參與時(shí)是否充分，是由參與的性質(zhì)決定的”。［16］（P12－21）

公民參與實(shí)際上是公民就公共事務(wù)的決定所進(jìn)行的制度化的對話過程。哈貝馬斯說：“人類是通過它的成員的社會合作化的活動(dòng)而維持的，并且這種合作化是通過交往必須在中心領(lǐng)域是通過一種以意見一致為目的的交往而形成起來的”。［17］（P505）通過溝通所產(chǎn)生的理解，不僅使相互沖突的利益的暴力受到約束，更重要的是實(shí)現(xiàn)了人類的合作，即彼此之間相互了解、理解，共享知識和利益，達(dá)到彼此的信任。因此，從某種意義上講，公共治理和公共政策的過程就是尋求共識的過程。

開放政府事實(shí)上為公民參與決策提供了制度的鏈接。制度乃是一種社會的建構(gòu)，或者是一種重復(fù)的、共享的社會意義。制度本身就是通過公民參與的途徑，透過公共對話建構(gòu)的產(chǎn)物。透過公共對話所建立的制度或者政策，它與公民之間的關(guān)系便是共享而非疏離的關(guān)系，自然會體驗(yàn)到制度本身的價(jià)值與意義，也能夠意識到公民自身要扮演的角色和承擔(dān)的責(zé)任。通過公民的參與，我們的社會不僅能夠確立制度的規(guī)則，更重要的是，它能夠調(diào)和個(gè)體間的差異和利益。參與和對話是以承認(rèn)和尊重個(gè)體和利益的差異為前提的，通過對話，對差異和利益進(jìn)行調(diào)和與協(xié)調(diào)。格雷指出：“社會規(guī)則的建立并非基于對情勢的解讀具有完全的共識。相反的，差異性在脆弱的同意之中持續(xù)地發(fā)酵，這些同意僅能應(yīng)用于特定的情景或過程?！保?8］同意只存在于特定的時(shí)空和情景之中，在其他情景下，仍然存在差異。而承認(rèn)差異，恰恰是開放和活力的源泉。

在現(xiàn)實(shí)中，公民參與已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的運(yùn)動(dòng)和治理實(shí)踐。在立法方面，1948年聯(lián)合國人權(quán)宣言第19條明確規(guī)定每一個(gè)人擁有意見及表達(dá)的權(quán)利。在許多國家，公民擁有提出立法和政策建議的權(quán)利，這個(gè)權(quán)利是受憲法保護(hù)的。在瑞士，只要在18個(gè)月內(nèi)征集到10萬個(gè)選民的簽名，公民就可以要求修改憲法。這就是公民的立法創(chuàng)置 （popular legislative initiative）。1993年，新西蘭通過公民創(chuàng)置復(fù)決法案，保證公民可以就任何特定問題表達(dá)意見，進(jìn)行復(fù)決。在政策方面，許多國家制定了促進(jìn)公民積極參與政策制定的政策，如加拿大政府制定了關(guān)于政策協(xié)商和公民參與的政策，芬蘭政府1998年在其 “優(yōu)質(zhì)服務(wù)，善治與負(fù)責(zé)任的公民社會”議案中規(guī)定政府的目標(biāo)在于 “為公民的積極參與創(chuàng)造一切的可能”。這些國家政策的共同點(diǎn)在于承認(rèn)政府要在創(chuàng)造積極參與機(jī)會方面扮演促進(jìn)者的角色，公民及其組織在影響政策制定方面發(fā)揮更大的作用。在具體的做法方面，依據(jù)OECD的研究，包括：（1）提供信息，包括政府被動(dòng)地和主動(dòng)地提供信息。（2）尋求公民的反饋，反饋包括公民訴愿得到的反饋以及政府主動(dòng)征集的反饋。在這里，民意調(diào)查、調(diào)查研究、評論、公眾聽證會、焦點(diǎn)團(tuán)體、研究討論、公民論壇、咨詢委員會、共識會議、公民法庭等均為最常用的方法與工具。（3）整合信息科技技術(shù)，促進(jìn)公民有效參與。［19］

誠然，公民參與也存在諸多問題，如過多的參與會帶來政治不穩(wěn)定和超載問題；公民參與可以降低決策的外部成本，但也會增加決策的成本和降低行政的效率；民眾參與和專業(yè)知識之間亦存在一定的沖突。但是，凡此種種，皆不能影響公民參與本身的價(jià)值和意義。

（四）協(xié)作治理與開放政府

民主社會的有效治理乃是建立在政府、市場與社會三大部門有效互動(dòng)和協(xié)力關(guān)系的基礎(chǔ)之上的。有能力和負(fù)責(zé)任的政府、有效率的市場和企業(yè)、充滿活力的公民社會，是國家治理體系中不可缺少的組成部分。開放政府不僅意味著政府信息的公開，政策咨詢與協(xié)商和政策制定過程中的公民參與，更重要的是要求改變傳統(tǒng)的強(qiáng)勢國家的單獨(dú)治理模式，而轉(zhuǎn)換為協(xié)作的治理。協(xié)作治理并非是沒有政府的治理，而是強(qiáng)調(diào)社會經(jīng)營權(quán)的共享，強(qiáng)調(diào)資源的共同配置，強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)的共同管理，強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的共同生產(chǎn)和提供，強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任的共同承擔(dān)。一句話，它強(qiáng)調(diào)公共部門—市場—社會之間的協(xié)力 （partnership）關(guān)系。協(xié)力關(guān)系并非是一種非零和博弈的關(guān)系，而是一種互利、互補(bǔ)、互相依賴的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。從治理的角度來看，協(xié)力關(guān)系并非是為鞏固既得利益而存在的，其目的在于社會整體資源利用的極大化，最終確保人民生活品質(zhì)的提升，增進(jìn)公共的利益。

協(xié)作治理的出發(fā)點(diǎn)是在多元、動(dòng)蕩、復(fù)雜、競爭的環(huán)境下，透過這樣的制度安排來提升國家治理的能力，事實(shí)上，這也是20世紀(jì)80年代以來世界各國政府改革的核心主題。從傳統(tǒng)的公共行政轉(zhuǎn)向公共管理，從公共管理轉(zhuǎn)向公共治理，其主要的內(nèi)容在于重新型塑政府、市場與社會之間的關(guān)系，以期達(dá)到提升國家競爭力的目的。協(xié)作治理是一種理念，亦是一套行動(dòng)的計(jì)劃。協(xié)力關(guān)系的營造并非出于某種不變的制度，而是透過對理念的信守和不斷實(shí)踐的創(chuàng)新積累，尋找和發(fā)展適合各自特點(diǎn)的最佳方式。從各國改革的實(shí)踐來看，協(xié)作治理的營造和發(fā)展是存在共同的特點(diǎn)或者趨勢的。

首先，重新思考和界定政府的職能和角色。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都體驗(yàn)到傳統(tǒng)的政府是沒有效率的，政府的規(guī)模太大需要精兵簡政。政府的主要職能和角色在于確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本條件，這包括為法律和產(chǎn)權(quán)奠定基礎(chǔ)，維持一種寬松的政策環(huán)境，投資于人民和基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)承受力差的階層等。［20］（P41－60）

其次，市場導(dǎo)向的改革與公私部門伙伴關(guān)系。將市場機(jī)制引入政府治理，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)誘因在提高公共產(chǎn)品和服務(wù)提供中的效率和質(zhì)量。世界各國的政府改革都多多少少地采取了市場化的改革策略，從最保守的建立內(nèi)部市場，如使用者付費(fèi)、供應(yīng)者的自由選擇、公司化、民營化，到建立完全自由化的市場，如民營化、簽約外包等。其中，公私伙伴最典型的方式是民營化。民營化的基本特點(diǎn)就是將由公共部門提供的服務(wù)轉(zhuǎn)由私部門提供。民營化的程度和類型亦是多樣的，主要的模式包括民有民營 （公營事業(yè)民營化）、公有民營 （政府擁有所有權(quán)，將經(jīng)營權(quán)交給民間）、公私合營 （共享所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)），而類型包括撤資、簽約外包、公私合營 （如BOT）和完全的市場自由化。［21］

最后，民間資源的充分利用。非營利組織的興起與發(fā)展是一個(gè)全球現(xiàn)象。近幾十年來，非營利組織不僅發(fā)展速度驚人，從事的事業(yè)也日趨多元化與專業(yè)化，幾乎涉及人類社會生活的所有方面，已經(jīng)成為國家與市場力量之外的 “第三部門”。非營利組織是參加第三方治理體系最自然的候選人，與私人企業(yè)不同，這些組織與政府有著相似的目標(biāo)。“志愿組織比政府更能提供個(gè)性化服務(wù)，可以在更小范圍內(nèi)運(yùn)作，可以根據(jù)客戶的要求而不是政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)來調(diào)整服務(wù)，可以允許服務(wù)提供者之間在一定程度上的競爭。”［22］（P51）非營利組織在社會治理中的功能主要有：（1）與大多數(shù)政府部門一樣，均是服務(wù)導(dǎo)向的；（2）可以擔(dān)任政府與民眾之間的橋梁；（3）它是行動(dòng)導(dǎo)向的，針對其服務(wù)對象直接提供服務(wù)；（4）具有彈性；（5）具有創(chuàng)新性和實(shí)驗(yàn)性；（6）維護(hù)公共利益的角色。［23］（P117）

由于非營利組織的介入具有擴(kuò)大供給、提升品質(zhì)、富于活力的優(yōu)點(diǎn)，政府部門與非營利組織之間相互合作，共同推動(dòng)公共服務(wù)就成為各國的發(fā)展趨勢。在公共服務(wù)的提供上，政府通過獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、契約外包、公辦民營、購買服務(wù)等方式與非營利組織進(jìn)行互動(dòng)。

從以上幾點(diǎn)可以看出，協(xié)作治理意味著政府角色的轉(zhuǎn)變，即從過去公共服務(wù)的生產(chǎn)者、供給者、規(guī)劃者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的管理者、購買者、監(jiān)督者；意味著政府管理的理念由控制轉(zhuǎn)向合作；意味著管理方式從一味地遵循法律與程序轉(zhuǎn)變?yōu)閷栴}的徹底了解并找出解決問題的方式以及致力于問題的解決與學(xué)習(xí)；意味著組織設(shè)計(jì)將外部伙伴納入決策體系；意味著更加重視外部監(jiān)督與責(zé)任等。

（五）社會自治與開放政府

一個(gè)好的政府并非是人民需求什么就都予以滿足的政府，而是提供足夠的機(jī)會讓人民能夠自己解決自己的問題的政府。社會自治無疑是確保公民學(xué)習(xí)治理，共創(chuàng)公益，提升文明的一個(gè)方式或者制度，也是推動(dòng)開放政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)和途徑。所謂的社會自治，是指以公民和社會組織為中心，在特定的區(qū)域和組織范圍內(nèi)，對公共事務(wù)進(jìn)行自我管理的治理形態(tài)。社會自治以功能性的組織 （如教育、醫(yī)療、環(huán)?！┗蛘咭詤^(qū)域性的組織 （如社區(qū)）為依托，以成員平等、協(xié)商、參與治理為基本特征。在馬克思看來，社會自治的實(shí)質(zhì)就是人民自己實(shí)現(xiàn)的人民管理制，它不再將社會管理的權(quán)力委托給政府機(jī)構(gòu)，而是由人民自己掌握。

從政府與社會的關(guān)系來看，社會自治意味著國家權(quán)力向社會的回歸。在社會自治條件下，政府與社會組織的關(guān)系不是指揮與服從的權(quán)力關(guān)系，而是尊重與協(xié)力的互動(dòng)關(guān)系；政府的角色不再是資源的分配者，而是資源的創(chuàng)造者。社會自治的基礎(chǔ)在于獨(dú)立、自主、有活力的社會組織。政府的責(zé)任在于積極推動(dòng)和發(fā)展社會組織，加速社會組織的 “去行政化”進(jìn)程；同時(shí)，業(yè)已出現(xiàn)的社會組織也要展示自己的社會責(zé)任感，通過法治文明的力量，積極參與和促進(jìn)公共問題的解決，推動(dòng)共同生活的營造。完善社會自治機(jī)制，拓展社會自治空間，推進(jìn)社會自主性與多元化發(fā)展，增強(qiáng)社會的自我治理能力，培育社會的自治精神，是開放政府的必然趨勢。

四、開放政府實(shí)現(xiàn)的社會基礎(chǔ)

開放政府的實(shí)現(xiàn)，不僅要有對理念的信守以及有效的制度安排，同時(shí)亦需要具備一些基本的條件，即開放政府作為一種社會的建構(gòu)，其成效大小、實(shí)現(xiàn)的程度取決于社會環(huán)境的制約。正如馬克思所言：“每一歷史時(shí)代主要的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和交換方式以及必然由此產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)，是該時(shí)代政治的和精神的歷史所賴以確立的基礎(chǔ)”［24］（P257）。同時(shí)，馬克思亦認(rèn)為社會意識是影響歷史發(fā)展的主要因素，因?yàn)槿说囊庾R不僅反映客觀世界，并且創(chuàng)造客觀世界。在我看來，開放政府的實(shí)現(xiàn)至少應(yīng)具有或者創(chuàng)造如下的環(huán)境或條件：

（一）公民性與公民精神

民主法治社會經(jīng)營的主體是社會的公民。公民、公務(wù)人員與政治領(lǐng)導(dǎo)之間存在著相互依存與相互型塑的關(guān)系，有了具有公民精神的公民，方有具有公共服務(wù)精神的公務(wù)人員與政治領(lǐng)導(dǎo)，反之亦然。在馬克思看來，“社會結(jié)構(gòu)和國家總是從一定的個(gè)人的生活過程中產(chǎn)生的”［25］（P71）， “小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)支配社會”［26］（P678）。正是小農(nóng)對國家的崇拜和社會意識的弱化才導(dǎo)致了政治上的專制主義。因此，開放政府的型塑需要公民自主意識和公民精神的展現(xiàn)和發(fā)揮?！肮裥浴弊畲蟮奶攸c(diǎn)在于公民認(rèn)識到自己作為社會和群體的一部分，對所生活的社會有強(qiáng)烈的認(rèn)同感；知道自己的好壞與社會的整體進(jìn)步息息相關(guān)；愿意盡一己之力推動(dòng)自己所生活社會的文明；必須學(xué)習(xí)承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)也知道有權(quán)利做主人。

“公民性”的核心在于公民精神。公民精神涉及公民的心靈、性格特點(diǎn)或者氣質(zhì)?，F(xiàn)代公民精神最起碼要求公民對自己所生活的世界有認(rèn)同感和歸屬感，當(dāng)然并非是排他的狹隘的認(rèn)同；要求公民有責(zé)任感，理解對自己、對他人、對家庭、對社區(qū)、對社會乃至對國家的責(zé)任和義務(wù)；要求具有寬容性，允許各種意見和生活方式的多樣性以及不守成規(guī)的行為；要求能夠客觀、理性地看待事物，盡可能地消除偏見；要求愿意妥協(xié)，通過妥協(xié)、協(xié)商而非暴力的方式解決分歧和沖突；要求公民重視實(shí)踐，承認(rèn)人會犯錯(cuò)誤并樂于在不斷實(shí)踐中修正錯(cuò)誤。公民精神的養(yǎng)成，一方面有賴于政治社會盡可能地鼓勵(lì)和發(fā)展這些特性，另一方面依賴于教育，使公民不僅有意識，而且有能力進(jìn)行思考、觀察、判斷、選擇以及付諸實(shí)現(xiàn)。

（二）市場經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從歷史上看，任何民主治理的形態(tài)都與商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著有機(jī)的內(nèi)在聯(lián)系。誠如馬克思所言：“如果說經(jīng)濟(jì)形式，交換，在所有方面確立了主體之間的平等，那么內(nèi)容，即促使人們?nèi)ミM(jìn)行交換的個(gè)人和物質(zhì)材料，則確立了自由?？梢?，平等和自由不僅在以交換價(jià)值為基礎(chǔ)的交換中受到尊重，而且交換價(jià)值的交換是一切平等和自由的生產(chǎn)的、現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。作為純粹觀念，平等和自由僅僅是交換價(jià)值的交換的一種理想化的表現(xiàn)；作為在法律的、政治的、社會的關(guān)系上發(fā)展了的東西，平等和自由不過是另一次方上的這種基礎(chǔ)而已”。［27］（P199）自由市場經(jīng)濟(jì)的意涵不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的效率，在政治和治理上同樣是深刻的。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對財(cái)產(chǎn)權(quán)利的承認(rèn)和保護(hù)實(shí)際上創(chuàng)造了一個(gè)不受國家控制的私人領(lǐng)域，而這個(gè)私人領(lǐng)域的存在，本身就是對國家意志的限制，而成為個(gè)人自主和自由的土壤。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府不用去告訴每個(gè)人做什么以及如何去做，對自身利益的追求在一定程度上會把個(gè)人的行動(dòng)融入到整個(gè)社會的生產(chǎn)中去，從而使整個(gè)社會的生產(chǎn)活動(dòng)達(dá)到最優(yōu)。在法律的范圍內(nèi)，實(shí)際上并不存在個(gè)人利益與社會利益的對抗。市場經(jīng)濟(jì)是一種社會合作的框架，在此框架下，個(gè)體追求其自身的福利，促進(jìn)或至少不損害其他人的福利和利益，這樣的個(gè)人自由是以私人利益和公共利益相一致為條件的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，消費(fèi)者是主權(quán)的擁有者，生產(chǎn)什么最終是由顧客來決定的，如果一位商人或企業(yè)家不遵循市場價(jià)值信息傳遞給他的公眾需求，他就會失敗甚至破產(chǎn)；在這個(gè)過程中，公民作為消費(fèi)者的權(quán)威得到了體現(xiàn)，而其政治的邏輯和結(jié)果就是公民主權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)中，在競爭中尋求合作，在一個(gè)非扭曲的市場，競爭帶來的是更為公平的機(jī)會和更大的創(chuàng)新。在市場經(jīng)濟(jì)中，事實(shí)上對任何的既得利益者都一視同仁，每個(gè)企業(yè)家都得時(shí)刻調(diào)整自己的行為以適應(yīng)不斷變化的市場，如果他們要在市場中生存下去，他們就不能安然享受祖先的遺產(chǎn)，亦不能無所事事，否則會受到挑戰(zhàn)。從某種意義上說，有發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)，才有可能出現(xiàn)發(fā)達(dá)的政治。

另外，有活力的市場經(jīng)濟(jì)所創(chuàng)造的發(fā)展與繁榮，有利于民主治理的發(fā)展。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致了社會結(jié)構(gòu)的開放。社會結(jié)構(gòu)的開放、教育的發(fā)達(dá)、社會組織的多元性、廣泛的流動(dòng)，能夠促進(jìn)公民參與的發(fā)展。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會促進(jìn)政府的合法性，而合法性對任何政體而言都是一項(xiàng)必不可少的資產(chǎn)。

（三）法律秩序與法治

無論是過去還是現(xiàn)在，法律秩序的存在都是人類社會生活得以正常運(yùn)行的基本要件。除了極少數(shù)人之外，“法治”有益于每一個(gè)人已經(jīng)成為社會的共識，承認(rèn)法治能夠公正地尊重和保護(hù)每個(gè)公民的權(quán)利和自由，提供人類精神能夠自由而多樣發(fā)展的條件。人們可能出于多種原因來支持法治，如自由、秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但都認(rèn)為法治不可或缺。就形式意義而言，法治代表著法律的普遍性、平等性和確定性。就實(shí)質(zhì)意義而言，法治代表著形式合法性與民主同個(gè)人權(quán)利的結(jié)合。拋開理論的爭論不談，從歷史的角度來看，法治首先意味著治國者要先受制于法，政府及其官員受到法律的限制；其次意味著政府行為的可預(yù)測性，即法治使得公民有可能相當(dāng)確定地預(yù)測政府在既定情形下將如何使用其權(quán)力，并且以這種知識為基礎(chǔ)來規(guī)劃個(gè)人事務(wù)。這意味著法律具有公開面向未來的并具有普遍性、平等適用性與確定性的品質(zhì)。最后，法治意味著法律的統(tǒng)治而非人的統(tǒng)治，從這個(gè)意義上說，法治是理性的而非感性的，是非專斷和專橫的，是客觀的而非主觀的。法治秩序意味著擺脫人類普遍存在的弱點(diǎn)和不完備性的侵害。沒有法治的保障，開放政府是不可想象的。

開放政府乃是人類社會一切組織得以生存、發(fā)展、充滿活力的源泉。開放政府關(guān)心的并不是誰應(yīng)該統(tǒng)治或治理，而是政府如何治理。開放政府并非某種理想類型的政府，而是政府的基本屬性。我們都會犯錯(cuò)，政府亦不例外。開放政府或許不是最好的政府，但可能是我們能夠盡量少犯錯(cuò)誤或者能夠從錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)、不斷改正錯(cuò)誤的政府?！拔磥硎情_放的，由我們所有人決定。它取決于你、我、其他人，今天、明天、后天做些什么。但是，我們能做什么，又限制于我們的理念與希望，我們的期盼與恐懼，未來要看我們怎么看待現(xiàn)在的社會，如何評估未來的開放程度而定”。［28］（P125）

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