張政軍

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）指出“……以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管……組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”、“國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)……重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全”。根據(jù)《決定》的精神，國(guó)資委的功能定位應(yīng)做出什么調(diào)整？

筆者認(rèn)為，《決定》提出的“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”對(duì)完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制給出了三個(gè)框架性方向：1.國(guó)資委的功能定位是“管資本”；2.國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)的方式是“管資本”，包括組建“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”、“國(guó)有資本投資公司”；3.國(guó)有資產(chǎn)管理體制中需要加強(qiáng)“資本投資運(yùn)營(yíng)”功能。

國(guó)資委的功能定位是“管資本”

“管資本為主”，就是要把國(guó)資委的功能、目標(biāo)和主要職責(zé)聚焦到“管資本”。未來(lái)，在國(guó)有企業(yè)以及國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的治理體系中，國(guó)資委作為“純粹的出資人”，其功能、目標(biāo)和職責(zé)都應(yīng)圍繞“一個(gè)積極開展資本運(yùn)營(yíng)和投資的國(guó)有股東”來(lái)界定。

一方面，國(guó)資委成為一個(gè)純粹的出資人。凡屬于社會(huì)公共管理、行業(yè)監(jiān)管等其他職責(zé)，都應(yīng)該從國(guó)資委分離出去。凡屬于地方國(guó)資法規(guī)起草、國(guó)家所有權(quán)政策擬定、國(guó)有資本布局調(diào)整、國(guó)有資本目標(biāo)確定等推進(jìn)企業(yè)改革方面的職責(zé)，由于政府、人大是實(shí)際決策者，國(guó)資委的定位應(yīng)是牽頭組織者、參與方或具體方案起草者。

另一方面，國(guó)資委行使出資人職責(zé)本身，需要按照法律規(guī)范和符合公司治理基本原則的股東定位來(lái)開展。具體表現(xiàn)為：凡屬于董事會(huì)的權(quán)責(zé)，交給董事會(huì)行使（以分類管理為框架，以打造擁有較強(qiáng)能力的規(guī)范董事會(huì)為前提）；國(guó)資委只管股東會(huì)和股東應(yīng)該發(fā)揮的作用，以及在股東會(huì)或股東權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)董事會(huì)成員的選任、考核、薪酬決定和監(jiān)督，戰(zhàn)略、投資、財(cái)務(wù)績(jī)效也以發(fā)揮知情、監(jiān)督、評(píng)估等作用為主。

需要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)資委作為股東，應(yīng)發(fā)揮積極的資本調(diào)整、進(jìn)退功能，比如對(duì)于戰(zhàn)略上不具有重要性的企業(yè)，應(yīng)逐漸退出國(guó)有資本，投向需要國(guó)有資本發(fā)揮作用的領(lǐng)域，具體手段可通過(guò)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有資本投資公司來(lái)實(shí)現(xiàn)。

國(guó)資委“管資本”的重要實(shí)現(xiàn)形式

“管資本”與“管人、管事、管資產(chǎn)”都是我國(guó)特定環(huán)境下的用語(yǔ)。筆者的理解是，“管資本”的核心思想是國(guó)資委按照一個(gè)真正的股東來(lái)行使股權(quán)。

首先，緊緊圍繞“現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)”的特點(diǎn)來(lái)開展“管資本”。通過(guò)股東會(huì)決議、公司章程制定、任免董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員、資本增減等渠道行使所有權(quán)；通過(guò)公司治理體系的構(gòu)建來(lái)提高所有權(quán)監(jiān)管的效率。其中很重要一點(diǎn)是，堅(jiān)持董事會(huì)在國(guó)有企業(yè)治理中發(fā)揮中心作用，使其具有獨(dú)立性、專業(yè)性和可問(wèn)責(zé)；按照股東或股東會(huì)的權(quán)責(zé)范圍來(lái)行事。

所有權(quán)機(jī)構(gòu)主要功能是：國(guó)家所有權(quán)政策起草和實(shí)施，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)提名任免，監(jiān)管公司戰(zhàn)略、年度報(bào)告和公司績(jī)效。作為知情、積極的所有者，制定出一項(xiàng)清楚和一致的所有權(quán)政策，確保國(guó)有企業(yè)治理具有必要的專業(yè)化程度和有效性，并以透明和問(wèn)責(zé)的方式貫徹實(shí)施；不應(yīng)陷入企業(yè)日常管理。

其次，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)、投資公司是國(guó)資委“管資本”的重要實(shí)現(xiàn)形式。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的定位應(yīng)該是“進(jìn)退和調(diào)整”；國(guó)有資本投資公司的定位應(yīng)該是“投資為主，發(fā)揮控制力和影響力”。屬于公共服務(wù)或自然壟斷領(lǐng)域的企業(yè)，資本運(yùn)營(yíng)特征不強(qiáng)，可由國(guó)資委直接行使所有權(quán)監(jiān)管。凡屬特定功能、戰(zhàn)略重要和完全商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等類別的企業(yè)，都可以納入到國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的范疇。

根據(jù)功能和目標(biāo)不同，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)、投資公司的業(yè)務(wù)包括持股和資本運(yùn)營(yíng)（投、退以及重組整合），對(duì)于持股，其目標(biāo)就是采用更加市場(chǎng)化的公司治理框架、更加專業(yè)化的監(jiān)管來(lái)提高國(guó)有資本的長(zhǎng)期價(jià)值；對(duì)于資本運(yùn)營(yíng)（投、退和重組整合），其目標(biāo)是通過(guò)國(guó)有資本的積極進(jìn)退，來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的優(yōu)化配置。

國(guó)有資產(chǎn)管理體制中需要加強(qiáng)

“資本運(yùn)營(yíng)投資”功能

加強(qiáng)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)功能，重點(diǎn)有三個(gè)方面：明確國(guó)有資本目標(biāo)，調(diào)整國(guó)有資本投向重點(diǎn)，重點(diǎn)投向《決定》描述的五類領(lǐng)域（即公共服務(wù)、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、科技進(jìn)步和保障國(guó)家安全領(lǐng)域）；積極開展國(guó)有資本的進(jìn)退調(diào)整。明確國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，結(jié)合國(guó)有資本目標(biāo)的界定，明確國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資公司的目標(biāo)及考核體系、薪酬結(jié)構(gòu)。

關(guān)于國(guó)有資本目標(biāo)，《決定》所明確的國(guó)有資本重點(diǎn)投向的五大領(lǐng)域，既符合我國(guó)處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程的發(fā)展關(guān)鍵需求，也符合市場(chǎng)失靈理論、外部性和不完全合同假設(shè)等理論，可以成為未來(lái)較長(zhǎng)期我國(guó)國(guó)有資本的主要目標(biāo)。但需要強(qiáng)調(diào)的是，這些目標(biāo)是基于我國(guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段和社會(huì)轉(zhuǎn)型條件下的判斷。在不同發(fā)展階段，目標(biāo)范圍和實(shí)現(xiàn)方式有所不同，因而國(guó)有資本目標(biāo)需要應(yīng)不同階段下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)有資本功能定位的要求而做出調(diào)整。此外不同領(lǐng)域的國(guó)有資本應(yīng)該承載不同的目標(biāo)和功能。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段，應(yīng)根據(jù)國(guó)有資本目標(biāo)的變化和調(diào)整，積極開展國(guó)有資本布局的有進(jìn)有退調(diào)整。即使在老牌資本主義的英國(guó)，近年國(guó)有資本在退出若干商業(yè)化企業(yè)的同時(shí)，也在積極投向公共信息和綠色發(fā)展領(lǐng)域。在可商業(yè)化的領(lǐng)域積極引入私人資本，在充分發(fā)揮國(guó)有資本的引導(dǎo)、放大和帶動(dòng)作用的同時(shí)，引入和加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制的約束，提高國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率。

新功能定位下的國(guó)資委職責(zé)范圍

首先是出資人職責(zé)。根據(jù)公司法、國(guó)資法等法律法規(guī)，國(guó)資委出資人職責(zé)將仍然主要包括“管人”、“管事”、“管資本”三個(gè)方面，但都需要圍繞“管資本為主”來(lái)重新界定。國(guó)資委監(jiān)管的對(duì)象除了由國(guó)資委直接行使出資人權(quán)利的國(guó)有企業(yè)外，對(duì)于納入到國(guó)有資本投資或運(yùn)營(yíng)公司的國(guó)有企業(yè)，國(guó)資委只對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的母公司行使出資人職責(zé)。

圍繞“管資本為主”的“管人”職責(zé)，盡管事項(xiàng)不需要太大變化，主要仍然是考察任免、考核及薪酬決定，但實(shí)際決策范圍應(yīng)收縮到真正屬于股東會(huì)或股東的權(quán)責(zé)之內(nèi)。如對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司，主要有董事會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員、董事長(zhǎng)和法定代表人的任免、考核及薪酬決定，對(duì)公共類和特定功能類企業(yè)，國(guó)資委可以對(duì)總經(jīng)理任免行使建議權(quán)，但對(duì)于戰(zhàn)略重要類和一般商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)，總經(jīng)理的任免權(quán)應(yīng)由董事會(huì)行使。當(dāng)然，擁有較強(qiáng)權(quán)責(zé)的董事會(huì)首先應(yīng)具備較強(qiáng)的獨(dú)立性（獨(dú)立于管理層）、專業(yè)性和可問(wèn)責(zé)性。

圍繞“管資本為主”的“管事”職責(zé)，主要包括：審批主業(yè)范圍，戰(zhàn)略規(guī)劃備案；投資計(jì)劃監(jiān)督；治理體系建設(shè)，包括董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管控、內(nèi)部控制等內(nèi)容，應(yīng)堅(jiān)持董事會(huì)在國(guó)有企業(yè)治理中發(fā)揮中心作用；績(jī)效評(píng)價(jià)；年度報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告和信息披露。“管事”職責(zé)對(duì)不同類別的企業(yè)，應(yīng)根據(jù)企業(yè)類別特點(diǎn)有所區(qū)別，比如不同類別的企業(yè)，公司治理模式應(yīng)有所不同。

“管資本”職責(zé)，重點(diǎn)集中到公司法、國(guó)資法明確的股東基本權(quán)責(zé)上來(lái)，以及《決定》所明確的方向，包括：出資權(quán)利和責(zé)任；分紅權(quán)利；資產(chǎn)變更監(jiān)督或決定權(quán)；股份轉(zhuǎn)讓決定權(quán)；合并、分立、破產(chǎn)決議；資產(chǎn)和財(cái)務(wù)信息知情及監(jiān)督；積極開展國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資。對(duì)不同類別企業(yè)，“管資本”職責(zé)覆蓋的事項(xiàng)基本相同，個(gè)別事項(xiàng)可以在邊界和具體措施方面有所差別。

其次是牽頭組織或參與制定國(guó)家所有權(quán)政策、推進(jìn)企業(yè)改革的職責(zé)。

由于國(guó)家所有權(quán)政策制定、推進(jìn)企業(yè)改革、制定地方國(guó)資法規(guī)等屬于政府和人大決策的范疇，國(guó)資委主要是發(fā)揮牽頭組織、參與的角色。

關(guān)于國(guó)家所有權(quán)政策起草和實(shí)施，重點(diǎn)包括：國(guó)有企業(yè)功能定位；國(guó)有資本目標(biāo)；國(guó)有資本布局規(guī)劃；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資目標(biāo)；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革；國(guó)有資本戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)形式（包括國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)投資公司、混合所有制、分類改革和監(jiān)管）。

關(guān)于制度和規(guī)則的起草和實(shí)施，重點(diǎn)包括：地方國(guó)資法規(guī)；企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)方式和條件；企業(yè)會(huì)計(jì)、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)規(guī)則；經(jīng)營(yíng)者股權(quán)激勵(lì)、工資分配辦法（如工資總額）等。

（作者系君百略管理咨詢公司管理合伙人兼CEO，原國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、國(guó)有企業(yè)室主任）