劉紀學 李娜

摘要：文章考慮地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的或有債務，以及其他相關債務的不同風險影響，構建覆蓋總量風險、流動性風險、結構風險、操作風險和外部風險的評價指標體系，并通過因子分析法構造風險綜合評價函數(shù)。根據(jù)建立的風險綜合評價方法，對R市7個年度的債務風險進行實證分析，并提出了化解風險的建議。

關鍵詞：地方政府債務；風險評價指標；因子分析；風險綜合評價

一、 引言

在金融危機仍不斷演化的情況下，我國地方政府債務既存在風險暴露的隱患，也具備規(guī)范化發(fā)展的機遇。2011年以來歐美政府債務危機的頻繁發(fā)生，不僅給全球經濟復蘇帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，也使得我國地方政府債務問題成為社會關注的焦點。根據(jù)審計署2011年公布的結果，全國有78個市級和99個縣級政府的債務率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。在地方債發(fā)行逐漸被金融市場接受的情況下，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，實施全口徑監(jiān)管和風險監(jiān)控就成為我國地方政府債務管理的必然要求。

本文以我國地方政府債務風險為研究對象，構建了系統(tǒng)的風險評價指標體系，運用層次分析法確定各指標權重，建立了模糊綜合評價數(shù)學模型，并實證分析了R市地方政府的債務風險，提出了相應對策建議。

二、 我國地方政府債務風險分析

1. 我國地方政府債務構成。世界銀行的Hana Pola-ckova Brixi（1998）定義了政府財政風險矩陣，即可以按照直接和間接，顯性和隱性對地方債務進行分類，其中：直接顯性債務是指有債務合同約定的，地方政府面向國內外發(fā)行的各種債券、向金融機構的借款。直接隱性債務是指沒有債務合同約定，地方政府承諾支付的國債投資項目配套資金、國企改制及破產補償金、社會保障資金缺口。間接顯性債務是指地方政府提供擔保的國際金融組織和外國政府貸款、政府提供擔保的國內金融組織貸款、國有糧食企業(yè)虧損掛賬。間接隱性債務是指沒有擔保約定，但有政府信譽支撐的地方銀行不良資產、其他金融機構的不良貸款。

在我國審計部門的工作中，通常將地方債務分為三類：政府負有償還責任的債務，政府負有擔保責任的或有債務，其他相關債務。第一類是由政府或政府部門等單位舉借，以財政資金償還的債務，地方政府若提供擔保，但同時由財政資金償還的，作為政府負有直接償還責任的債務；第二類是由非財政資金償還，地方政府提供直接或間接擔保形成的或有債務，地方政府舉借的，以非財政性資金償還的債務，視同政府擔保責任；第三類是既非地方政府擔保，又是由非財政性資金償還，由政府融資平臺公司、經費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位舉借的公益項目債務。

2. 我國地方政府債務風險形成原因。（1）社會發(fā)展要求地方政府債務增加超常增長。一是為了滿足人民群眾對公共物品不斷增長的需求，地方政府不得不通過舉債的形式來進行投入，以R市為例，上述五類投入占債務總額的84%。二是與中央政策配套的資金需求不斷增長，如2001年以前金融機構壞賬處理，2009年以來中央擴內需項目的配套等。（2）體制方面的原因導致地方事權超出財權。分稅制改革以來，中央和地方存在著事權和財權不匹配現(xiàn)象，一方面，中央上劃了大部分主體稅種，地方政府“吃飯財政”等現(xiàn)象依然存在；另一方面，地方政府的事權幾乎全是中央政府事權的翻版，為應對交通、市政建設及教育等支出顯地捉襟見肘。（3）干部業(yè)績考核制度導致盲目舉債沖動。政府現(xiàn)行的政績考核制度仍然側重于經濟指標，部門領導干部責任缺乏上溯追究制度，以至于“寅吃卯糧”和“新官不理舊債”的現(xiàn)象屢禁不止，并導致資金使用效率低下。（4）債務管理制度不完善使債務風險難以控制。由于存在多頭管理等情況，政府對債務的舉借難以做到有效的控制，對債務的償還難以做出全面、及時的安排。

三、 地方政府債務風險評價體系

1. 我國地方政府債務風險識別。地方政府債務風險是指，地方政府對其所應承擔的顯性和隱性債務無法按期償還的可能性。其中，前者不僅包含債務償還風險，還包括地方財政收支失去平衡的風險，以及對經濟社會造成負面影響的風險，而后者根據(jù)風險形成因素不同，又可以分為下列五類。

（1）總量風險：由于債務規(guī)模超出地方政府當前和未來負擔能力，而導致的到期債務無法完全償還的風險；（2）結構風險：由于間接和隱性債務的大量漏報和低估情況，導致地方政府控制和防范的力度不足，從而轉化為直接和顯性的債務風險；（3）流動性風險：指由于地方政府短期財政資金不足或融資能力降低，導致難以應付短期負債的支付或未預料到的資金外流 ；（4）效率風險：由于項目效益不高和債務資金的使用效率低下，所導致的債務資金不能產生預期效益，以致影響債務償付的風險；（5）外部風險：由于經濟環(huán)境、財政政策和自然環(huán)境變化所引發(fā)的地方政府財力籌集能力下降，使得地方債務償付出現(xiàn)的風險。

2. 我國地方政府債務風險指標體系。從目前的研究來看，地方政府的債務風險評價指標體系主要包括三類：一是基于債務分類的角度來確定地方政府的債務風險指標，即對直接和間接、顯性和隱性債務的風險進行分別評價（謝虹，2007）；二是基于短期和長期償債能力進行劃分的風險指標體系（裴育、歐陽華生，2006）；三是基于靜態(tài)和動態(tài)償付能力以及債務結構的風險指標體系（劉星，2004）。上述研究成果為建立我國地方政府債務風險評價體系奠定了良好的基礎，本文基于前文對于地方政府債務風險類型的分析，根據(jù)不同性質債務的風險特征，構建了我國地方政府債務風險指標體系（如表1示）。

3. 地方政府債務風險綜合評價方法。上述風險指標體系為評價地方債務風險提供了一籃子的指標，但風險指標之間存在較強的關聯(lián)關系，同時又可區(qū)分為不同的層級，這使得綜合評價地方政府的債務風險必須采用系統(tǒng)方法。因此，本文在對指標體系進行因子分析的基礎上，得到綜合評價函數(shù)，進而對地方政府債務風險狀況變化進行評價。另外，因子分析的可靠性與樣本數(shù)的多少有密切關系，小樣本多變量的情況往往需要先進行聚類分析。

四、 R市地方債務風險模糊綜合評價

1. R市地方政府債務情況。2010年末地方政府性債務余額為102.44億元，其中地方政府負有償還責任的債務余額為83.58億元、政府負有擔保責任的或有債務余額為14.38億元，其他相關債務余額為4.48億元；2010年當年舉借形成的債務余額中，有6%用于償還以前年度債務本息，36%用于續(xù)建以前年度項目，51%用于當年新開工項目。從各年度舉債余額與區(qū)域生產總值（GDP）看，二者增長變化趨勢相近，債務增長與地方經濟社會發(fā)展基本適應。從債務舉借主體看，融資平臺公司是債務的主要舉借主體，占總額51%；從債務用途類別看，債務主要為公益性項目債務占余額的94%；從債務資金投向看，債務主要投向市政建設方面，占73%。

2. R市地方政府債務風險綜合評價。我國地方舉債融資行為的多口徑管理，目前很難獲得包含或有債務和其他相關債務在內的全部歷史數(shù)據(jù)，本文利用2011年度審計署組織實施的審計抽查結果，根據(jù)前文建立的地方政府債務風險指標體系，計算出R市1997年、1998年、2002年、2007年～2010年，共7個年度的指標數(shù)值。

由于抽查所能獲取的年度數(shù)據(jù)較為有限，而評價體系中的指標較多，因此，首先利用SPSS的離差平方和法（W-ard's method），進行聚類，并根據(jù)距離度測度Coefficients數(shù)值篩選指標體系，共保留10種風險指標。根據(jù)風險指標的相關系數(shù)距陣，可看出大部分風險指標的相關系數(shù)都仍然比較高，各變量呈較強的線性關系，所以原有變量適合進行因子分析。根據(jù)因子分析的初始結果，可以看出所有指標的共同度都大于0.7，即各變量的信息大部分被反應。說明本次因子提取的總體效果是理想的。利用主成分分析法可以得到3個公因子，其方差累計貢獻率達84.442%。由于7個指標在第一個因子的載荷值都很高，即說明他們與第一個因子的相關程度高，而第二、三個因子與原有變量的相關性均很差，對原有變量的解釋不顯著。因此，采用方差最大法對因子載荷矩陣實施正交旋轉。

經旋轉5次后的因子載荷矩陣中，綜合償債率、逾期債務率1、逾期債務率2、借新還舊償債率1、借新還舊償債率3、或有債務比例共6個指標在第一因子有較高的載荷，這些指標主要表示地方政府短期內需要應對的債務風險，可以稱之為流動性風險因子；而土地收入償付債務比例、債務轉移率2在第二因子的載荷較高，可以解釋為外部風險因子；第三個因子的載荷主要是逾期債務率2、逾期債務率3、新增債務率，可解釋為潛在流動性風險因子，能夠表示政府性債務結構中隱藏的風險。

將上述3個公因子作為評價R市歷年地方政府性債務風險的綜合變量，可以計算出各因子得分。根據(jù)因子貢獻率，可得出綜合風險函數(shù)，如下所示：

Z= （54.913F1+16.679F2+12.851F3）/ 84.442

依據(jù)上式可計算出R市地方政府性債務風險在歷年的綜合得分值，如表2所示。

據(jù)表2的結果可看出，2002年、2007年～2010年末的地方政府性債務風險均大于零，說明在上述年度的次年，地方政府面臨較大的債務風險。從實際情況來看，2007年債務風險較高說明當年過熱的經濟勢頭已經導致了政府的過度舉債，而2008年世界金融危機的爆發(fā)正是反映了整個經濟風險的全面暴露。而2009年以來，積極的財政貨幣政策對地方政府的舉債活動也形成較大刺激，債務風險也因此而積聚，但由于R市2010年以前舉辦了全國水上運動會，在2006年以前興建了大學城，并且在此輪中央主導的投資中，R市獲得的投資項目規(guī)模偏小，配套資金需求較少，這也是目前債務風險較低的主要原因。

B風險因子分析。R市地方政府1997年、1998年的潛在風險因子和外部風險因子較高，表明地方政府在一定的歷史時期對于或有擔保債務和其他債務管理方面還存在不足；流動性風險在2002年比20世紀90年代大幅上升，說明地方債務借新還舊比例、逾期比例以及債務占財政收入比例不斷升高，由此造成流動性風險上升；2008年以后的外部風險大幅上升，說明地方政府依賴土地收入償債的比例上升，并且或有擔保債務出現(xiàn)向政府轉移的趨勢；而2009年結構風險的大幅下降，是因為在應對經濟危機的寬松環(huán)境下，或有擔保和其他債務的逾期比例出現(xiàn)了明顯下降。

3. R市地方政府債務風險分析。（1）R市政府負有償還責任的債務風險較低，處于可控狀態(tài)。政府負有償還責任的債務率為52%，償債率11%。截至2010年末，明確以土地出讓收入為還款來源的占債務余額的20%，對土地出讓收入的依賴度較低。（2）政府負有擔保責任的債務和其他相關債務風險暴露可能性較小。R市政府負有擔保責任的債務主要集中在交通運輸行業(yè)，其他相關債務集中在高校和醫(yī)院，轉化為政府負有償還責任的債務的可能性比較小。（3）融資平臺債務率較高，運行風險較大。R市地方政府性債務中，通過融資平臺公司獲得資金占比較大，而融資平臺公司的資產負債率較高，財政劃撥融資平臺公司的資產還存在大量不能變現(xiàn)的問題。

五、 地方政府債務風險管理建議

1. 科學統(tǒng)籌、合理規(guī)劃、分門別類的穩(wěn)妥處理存量債務。政府應認真分析存量債務中的債務結構和類型，制定科學合理的還款計劃安排，防止出現(xiàn)償債危機。對于一些有經營收入的競爭性項目和有收益的公益性項目的債務，可按市場化進行運作，實現(xiàn)政府投資的逐步退出；對于無收益的公益性債務，既要避免償債責任全部推卸給政府，又要防止債務單位的償債危機而引發(fā)的一系列風險及矛盾，應根據(jù)當?shù)刎斄η闆r制定相應的償債計劃，靈活安排償債資金來源。

2. 積極擴展資金來源渠道，適度舉借債務，確保政府債務與經濟發(fā)展相適應。在現(xiàn)行的財政體制下，地方政府應不斷通過改革來積極拓展資金來源渠道，變政府包建為社會共建，變財政支出為民間投資。多渠道籌集建設資金，是解決城市建設資金短缺的長遠出路，但短時期內地方政府仍需要面對建設資金不足的局面，舉借債務仍是唯一應對措施。地方政府應充分考慮自身財力水平和經濟發(fā)展實際，制定與自身能力相適應的舉債規(guī)劃，建立健全債務風險監(jiān)測預警體系，在確保債務風險可控的前提下，最大限度的發(fā)揮舉債對經濟社會發(fā)展的積極作用。

3. 完善相關法律法規(guī)，規(guī)范政府債務借、用、管、還等各個環(huán)節(jié)。國家應盡快修訂、完善《預算法》、《擔保法》等相關法律，對地方政府的舉債融資行為予以法律認可，同時也對地方政府的負債制定規(guī)則設定限度，建立科學的、規(guī)范的、可控的舉借和管理機制。地方政府要牢固樹立風險意識，建立地方債務統(tǒng)計制度，制定政府債務評價和預警指標體系；建立償債準備金制度，增強地方政府防范與化解債務風險的能力；將財政部門作為統(tǒng)一管理政府債務的歸口管理部門，全過程參與到政府債務項目管理工作中，完善“借用管還”管理機制。

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基金項目：博士后基金面上項目（項目號：2013M540- 175）；國家自然科學基金項目（項目號：71203217）；中國科學院預測科學研究中心項目（項目號：Y12901PED2）。

作者簡介：劉紀學，中國農業(yè)銀行與清華大學聯(lián)合培養(yǎng)博士后；李娜，中國科學院大學管理學院碩士生。

收稿日期：2013-11-18。