劉 升

(廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東湛江524088)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不少地方尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市開(kāi)始出現(xiàn)土地特別是建設(shè)用地緊張的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在國(guó)家嚴(yán)格的管理農(nóng)村土地的法律法規(guī)政策的約束下，這些地方開(kāi)始進(jìn)行了農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的制度與實(shí)踐結(jié)合的試點(diǎn)。本文試圖通過(guò)考察我國(guó)主要地區(qū)農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的試點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)與理論，在此基礎(chǔ)上找尋其背后隱藏的價(jià)值理論內(nèi)涵，希冀借此為我國(guó)的城鄉(xiāng)和諧發(fā)展提供理論的參考。

一、農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房具體模式梳理

為了解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村的和諧發(fā)展，多年來(lái)，中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧以及實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)共同富裕的內(nèi)在規(guī)律和必然要求。全國(guó)各地紛紛從各自實(shí)際出發(fā)，從不同的方向設(shè)計(jì)并實(shí)踐農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的方案。

(一)天津市農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房具體模式分析

從2005年下半年開(kāi)始，天津市圍繞破解土地和資金雙重約束的難題，在廣泛征求農(nóng)民意愿和大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，推出以“宅基地?fù)Q房”加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的辦法，并在“十二鎮(zhèn)五村”開(kāi)展路徑試點(diǎn)。天津市農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的地方規(guī)章歷經(jīng)多次修繕與改進(jìn)，這一方案的立法依據(jù)是《土地管理法》《村民委員會(huì)組織法》《天津市土地管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定。

按照試點(diǎn)辦法規(guī)定，天津市進(jìn)行農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的根本宗旨是規(guī)范以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)工作，改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。對(duì)以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)做了界定，即是指村民以其宅基地按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)置換小城鎮(zhèn)中的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，建設(shè)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的小城鎮(zhèn)。在置換過(guò)程中，遵循土地承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重村民意愿、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民合法權(quán)益的原則。示范小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)村民利益，充分考慮村民的生產(chǎn)、生活需求，科學(xué)規(guī)劃村民居住社區(qū)、工業(yè)或服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)“三區(qū)”統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)發(fā)展，提高農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，不斷增加村民收入，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。示范小城鎮(zhèn)土地利用堅(jiān)持增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理，村民原有宅基地和其他集體建設(shè)用地整理復(fù)墾實(shí)行責(zé)任制，由區(qū)縣人民政府負(fù)責(zé)。村民宅基地置換堅(jiān)持村民自愿申請(qǐng)與自愿整理交付宅基地的原則，村民宅基地置換辦法由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定并提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)審議通過(guò)。示范小城鎮(zhèn)建成后，按照精簡(jiǎn)、效能的原則，建立以社區(qū)居民委員會(huì)、鄰里和居民小組為基礎(chǔ)的新型社區(qū)管理體制。

一言蔽之，即是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，用村民現(xiàn)有宅基地統(tǒng)一置換新建小城鎮(zhèn)的樓房，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向小區(qū)集中，耕地向種植大戶集中，農(nóng)民由一產(chǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可以明顯改善其居住環(huán)境，提高文明程度，并使之分享城市化成果。［1］天津市模式很典型的單獨(dú)針對(duì)農(nóng)村宅基地，沒(méi)有在辦法里明確擴(kuò)展到農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)的土地。具體到實(shí)施效果上，天津市試點(diǎn)辦法進(jìn)行了一定程度的創(chuàng)新并取得了一定成效:(1)實(shí)施現(xiàn)有村莊建設(shè)用地向城鎮(zhèn)集中，加速實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃;(2)在嚴(yán)格落實(shí)土地政策的前提下，創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地整合、流轉(zhuǎn)和利用的新途徑;(3)整合了土地資源，集中有效利用現(xiàn)有建設(shè)用地指標(biāo);(4)利用土地的資源特性，彌補(bǔ)了建設(shè)資金不足，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體資金平衡;(5)統(tǒng)一規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的特色示范鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。［2］總的來(lái)看，天津市試點(diǎn)辦法在農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房著墨頗多，但對(duì)于相關(guān)配套的置換后的農(nóng)民的社會(huì)保障關(guān)注度不夠，農(nóng)民的就業(yè)權(quán)只是寥寥涉及，沒(méi)有針對(duì)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)情況作出詳細(xì)安排。結(jié)果導(dǎo)致在天津市試點(diǎn)農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房過(guò)程中，一方面對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化、保護(hù)耕地等做出了有益探索，另一方面又出現(xiàn)了征收補(bǔ)償不公、農(nóng)民安置不到位等問(wèn)題。［3］

(二)浙江省嘉興市“兩分兩換”視域下農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房模式分析

浙江省在農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革方面走在了全國(guó)的前列，政府對(duì)農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房給予積極肯定和大力支持，各地結(jié)合自身實(shí)際開(kāi)展了廣泛的實(shí)踐探索，制定了農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的相應(yīng)政策措施和發(fā)展規(guī)劃。［4］嘉興市“兩分兩換”農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房模式在浙江省諸多具體的試點(diǎn)方案中具有明顯的代表性。

嘉興市所謂“兩分兩換”是指將農(nóng)村宅基地與承包地分開(kāi)、將農(nóng)民住房拆遷與農(nóng)村征地分開(kāi);農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)住房、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障，加快農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)。［5］囿于本文是討論農(nóng)村宅基地，對(duì)農(nóng)村承包土地置換社保不進(jìn)行詳展。嘉興市農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的政策的法規(guī)依據(jù)是2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。其宗旨是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，正確引導(dǎo)農(nóng)民合理布局住宅、節(jié)約使用土地，切實(shí)保護(hù)耕地資源，推進(jìn)農(nóng)村宅基地整理，加快農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)。在置換過(guò)程中，遵循政府推動(dòng)下的市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上的積極引導(dǎo)、積極探索意識(shí)下的規(guī)范操作以及先行試點(diǎn)再逐步推開(kāi)的基本原則。

在具體政策措施上，按照體系思維采取整套的系列措施，主要包括:(1)投入足額到位資金保證宅基地整理的順利進(jìn)行，在造地改田專(zhuān)項(xiàng)資金和用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金，以及宅基地復(fù)耕形成的用地指標(biāo)方面，遵循不低于城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)出讓后獲得的有償使用費(fèi)等渠道，籌措并建立專(zhuān)項(xiàng)扶持資金，用于宅基地整理投入;(2)鼓勵(lì)農(nóng)民放棄宅基地進(jìn)城鎮(zhèn)落戶。由于實(shí)行的是“兩分兩換”，故農(nóng)民單獨(dú)放棄宅基地后，不影響其農(nóng)村集體土地承包權(quán)益，不影響其原作為農(nóng)民身份享有的政策待遇。對(duì)已在城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房定居或愿意進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居，并自愿退宅還耕且不申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)民給予獎(jiǎng)勵(lì)。復(fù)耕后的宅基地歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;(3)引導(dǎo)農(nóng)民居住向村鎮(zhèn)規(guī)劃點(diǎn)集中。對(duì)本村農(nóng)民愿意退出老宅基地進(jìn)新村點(diǎn)建造住宅的，可按規(guī)定報(bào)批宅基地。對(duì)需跨村進(jìn)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和中心村規(guī)劃點(diǎn)居住的農(nóng)民，在放棄并退出宅基地的前提下，政府可采取征收方式提供國(guó)有土地，劃撥給指定的代建單位進(jìn)行統(tǒng)一建造，由農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)安置房;(4)加快新村規(guī)劃點(diǎn)的基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè);(5)加強(qiáng)規(guī)劃的編制和管理。在具體的實(shí)施要求上，明確各級(jí)政府相應(yīng)職責(zé)，建立工作推進(jìn)機(jī)制，做好宣傳發(fā)動(dòng)工作。

衡量嘉興市土地制度改革是否公平合理可參照兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn):(1)從農(nóng)民的角度來(lái)說(shuō)，獲取的收益應(yīng)至少同土地置換前相當(dāng)，讓農(nóng)民覺(jué)得交出土地是值得的;(2)從更宏觀的角度說(shuō)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展借此獲得更大空間。［6］嘉興市模式經(jīng)過(guò)實(shí)踐層面的推行增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了宅基地整理復(fù)耕工作，節(jié)約了大量建房用地，實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，拉動(dòng)了住房建設(shè)和消費(fèi)需求，從而最終加快了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展步伐。［7］嘉興市模式在推行過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)存在諸多問(wèn)題:首先是受農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房周轉(zhuǎn)指標(biāo)的影響，導(dǎo)致需要調(diào)整的基本農(nóng)田和耕地的面積加大;其次是農(nóng)民住房置換城鎮(zhèn)住房存在“剪刀差”，農(nóng)戶必須為這個(gè)差價(jià)買(mǎi)單;最后是“宅基地?fù)Q房”只補(bǔ)償農(nóng)戶房屋，沒(méi)有補(bǔ)償農(nóng)戶的宅基地。［8］相較于天津市的試點(diǎn)辦法，嘉興市是對(duì)整個(gè)農(nóng)村土地進(jìn)行改革，從其實(shí)施辦法可以看出，政府的目的是獲得農(nóng)民手中的土地，盡管實(shí)施辦法并沒(méi)有對(duì)置換城鎮(zhèn)住房一刀切，但從實(shí)際操作來(lái)看，政府很明確的對(duì)農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地的給予獎(jiǎng)勵(lì)，且更能獲得政府的政策服務(wù)。在農(nóng)民的就業(yè)方面，雖然嘉興市對(duì)于農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題做了安排，但是仍然很粗糙，缺乏細(xì)致的安排，即使是全部放棄農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民，也只是做好就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)工作，也只是對(duì)全部放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)且有就業(yè)愿望和就業(yè)能力的人員按無(wú)地失業(yè)人員開(kāi)展就業(yè)再就業(yè)援助和服務(wù)。

二、農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房具體模式理論基礎(chǔ)的檢視

根據(jù)天津市和嘉興市為代表的試點(diǎn)模式要求，農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房后得到的農(nóng)村宅基地應(yīng)該進(jìn)行復(fù)耕以此獲得區(qū)域內(nèi)耕地指標(biāo)的擴(kuò)張，從而在區(qū)域內(nèi)獲得建設(shè)用地指標(biāo)增加的空間。這些試點(diǎn)模式一定要這樣曲折操作的原因在于我國(guó)異常嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，為了利用置換后增加的建設(shè)用地進(jìn)行對(duì)于政府來(lái)說(shuō)可以得到比純粹農(nóng)業(yè)更高附加值的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，就需要為自己的試點(diǎn)工作確認(rèn)一個(gè)正大合理的理論基礎(chǔ)，此時(shí)以美國(guó)為發(fā)源地的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移或者稱為土地發(fā)展權(quán)利交易的理論就進(jìn)入學(xué)者、決策者的視野，并且為土地發(fā)展權(quán)這樣一個(gè)產(chǎn)權(quán)的交易尋找到了傳統(tǒng)、經(jīng)典以及廣泛存在于理論界的理論基點(diǎn)——科斯理論。同時(shí)，我們也要注意到中國(guó)城鎮(zhèn)化理論浪潮在社會(huì)政策層面準(zhǔn)備了支撐基礎(chǔ)。故此，檢視這些理論的真實(shí)內(nèi)涵就成為必要。

(一)科斯理論的真正內(nèi)涵與置換的合理性

按照科斯第一定理，交易成本等于零的情形下農(nóng)村宅基地權(quán)利的任意配置可以無(wú)成本地得到直接相關(guān)利益主體的糾正，農(nóng)村宅基地權(quán)利的初始配置不會(huì)影響它的最終配置或社會(huì)福利。所以，科斯第一定理只是其理論的邏輯出發(fā)點(diǎn)，而不是終點(diǎn)［9］。按照科斯第二定理，交易成本存在的情形下農(nóng)村宅基地權(quán)利的初始配置將影響其權(quán)利的最終配置，進(jìn)而也可能會(huì)影響到社會(huì)總體福利，因此提供較大社會(huì)福利的農(nóng)村宅基地權(quán)利初始配置是較優(yōu)的必然選擇。故此，科斯第二定理是科斯思考問(wèn)題的橋梁而不是問(wèn)題的最終結(jié)論。［9］按照科斯第三定理，在假設(shè)政府至少能公平、公正地界定農(nóng)村宅基地權(quán)利的條件下，如果存在交易成本，則通過(guò)明確分配已界定農(nóng)村宅基地權(quán)利所實(shí)現(xiàn)的福利改善可能優(yōu)于通過(guò)交易實(shí)現(xiàn)的福利改善。論述到這里筆者相信很多人都會(huì)認(rèn)為科斯第三定理即是科斯的最終結(jié)論。

實(shí)際上，直到《社會(huì)成本問(wèn)題》這篇文章的最后，科斯才真正表明了自己的核心觀點(diǎn)，“我們必須考慮運(yùn)行各種社會(huì)安排的成本(無(wú)論市場(chǎng)主導(dǎo)還是政府主導(dǎo)的社會(huì))，以及創(chuàng)建新制度的成本。在設(shè)計(jì)和選擇社會(huì)安排時(shí)我們應(yīng)當(dāng)考慮到總體效用?！保?0］可見(jiàn)，社會(huì)總體效用是科斯權(quán)利配置思想的目標(biāo)與核心，只有認(rèn)識(shí)到科斯思想的核心——對(duì)社會(huì)總體效用最大化的追求，才能真正理解科斯思想的精髓。所謂的科斯第一定理、科斯第二定理乃至科斯第三定理，只不過(guò)是理解科斯思想的橋梁和路徑，也就是科斯借以表達(dá)自己思想的方式［11］。那么，如何理解社會(huì)總體效用呢?科斯在引用案例予以表達(dá)自己的思想時(shí)，所提到的均是經(jīng)濟(jì)上的效果，而且是只考慮論述對(duì)象的純粹財(cái)產(chǎn)性。所以，這里的社會(huì)總體效用是指經(jīng)濟(jì)上的社會(huì)總體效用，我們不能無(wú)限擴(kuò)張科斯理論的原有內(nèi)涵。如果僅僅是按照科斯理論所框定的范疇理解農(nóng)村宅基地，天津市和嘉興市試點(diǎn)農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房就是最佳制度安排，特別是在各級(jí)地方政府如此依賴土地財(cái)政的現(xiàn)實(shí)情況下，經(jīng)過(guò)置換獲得建設(shè)用地指標(biāo)并進(jìn)行非農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)往往會(huì)獲取更高的收益?？扑估碚撛谝欢ǔ潭壬峡梢詾樘旖蚴泻图闻d市試點(diǎn)模式奠定置換的理論基礎(chǔ)。

(二)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與置換的合理性

糧食問(wèn)題的舉足輕重地位致使我國(guó)土地管理的首要任務(wù)是保護(hù)耕地，在頂層設(shè)計(jì)與具體操作機(jī)制上通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃將全國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)量的控制性指標(biāo)自上而下層層分解，以此來(lái)確定每塊土地的用途。而在現(xiàn)實(shí)發(fā)展過(guò)程中，全國(guó)各個(gè)地方的土地指標(biāo)的分配雖然考慮了地區(qū)發(fā)展的不平衡，但是基本上遵循數(shù)量比例的平均原則，建設(shè)用地指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、補(bǔ)充耕地任務(wù)這三個(gè)指標(biāo)的比例差別不是很大。天津市和嘉興市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、工業(yè)繁榮、房地產(chǎn)業(yè)興盛的地區(qū)，要保持這三個(gè)指標(biāo)的國(guó)家均衡要求，從而擴(kuò)大地區(qū)建設(shè)用地，將農(nóng)村里面這些地區(qū)認(rèn)為存在的不是很合理的農(nóng)村宅基地置換出來(lái)就有了現(xiàn)實(shí)的需要，立論的因由就是農(nóng)村土地也有發(fā)展的需要，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)是整個(gè)社會(huì)發(fā)展的不可或缺的組成部分。

按照天津市與嘉興市農(nóng)村宅基地置換住房的具體操作機(jī)制和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)辦法實(shí)際上是利用了美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，與英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)以及美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)制度具有相當(dāng)大的區(qū)別。天津市與嘉興市對(duì)于置換后的農(nóng)村宅基地通常的處理方式是復(fù)耕，政府進(jìn)行置換的目的并不是直接獲得置換后的農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)，而是在區(qū)域轄區(qū)內(nèi)獲得土地指標(biāo)的比例合理化。不過(guò)我們也要明白，起源于國(guó)外的土地發(fā)展權(quán)制度使用的土地基礎(chǔ)是私有制，所有者非常具體和明確，利益的歸向也是清楚確定的。我國(guó)的農(nóng)村宅基地的所有者雖然也是確定明確的，但是所有者是一個(gè)集體而非單個(gè)的個(gè)體，所有制是公有制非私有制，這就決定直接適用國(guó)外的土地發(fā)展權(quán)制度的前提是不同的。另外一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是我們通常會(huì)注意到置換后的農(nóng)村宅基地復(fù)耕，使農(nóng)民失去了發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益高的二、三產(chǎn)業(yè)的權(quán)利以及在農(nóng)村居住的權(quán)利，我們要懂得實(shí)質(zhì)上這就是城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的土地發(fā)展權(quán)交易，卻忽略了農(nóng)民的農(nóng)村居住權(quán)不同于城鎮(zhèn)住房的居住權(quán)，農(nóng)村宅基地具有的居住權(quán)是農(nóng)民天然具有的人人平等、無(wú)償獲得的永久使用權(quán)，這就是公民住房權(quán)這一普世人權(quán)自然具有的價(jià)值。雖然在初始置換城鎮(zhèn)住房時(shí)，第一代農(nóng)民一定程度上可以無(wú)償獲得，但是城鎮(zhèn)住房的土地使用權(quán)的期限性、有償性卻是常態(tài)。因此，國(guó)外的土地發(fā)展權(quán)制度的指向?qū)ο箅m然是土地，但是僅僅將土地作為一種資源，具有強(qiáng)烈的財(cái)產(chǎn)性。我國(guó)的農(nóng)村宅基地具有財(cái)產(chǎn)性和人權(quán)性二重性特點(diǎn)，而且人權(quán)性高于財(cái)產(chǎn)性，單純進(jìn)行農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房以獲得農(nóng)村土地的發(fā)展，無(wú)疑就剝離了農(nóng)村宅基地附有的人權(quán)價(jià)值。如果我們忽略土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度具有的局限性，這一制度還是可以在一定程度上成為農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的合理性基礎(chǔ)。

(三)城鎮(zhèn)化理論與置換的合理性

事實(shí)上，隨著城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度改革的深入和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，農(nóng)村宅基地自發(fā)進(jìn)入土地市場(chǎng)隱性流轉(zhuǎn)已成為一種普遍現(xiàn)象。［12］在更為實(shí)際的意義上看，農(nóng)村宅基地不能上市流轉(zhuǎn)，人為造成城市建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)的不平等，實(shí)際上是剝奪農(nóng)民手中的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。［13］配合一直推行的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，學(xué)界在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特別是在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的必要性上取得了較為廣泛的共識(shí)。雖然從時(shí)間上看，天津市與嘉興市農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房方案產(chǎn)生于此處引用的資料之前，筆者這樣處理的原因僅僅是力圖保持文獻(xiàn)的時(shí)效性，不是為已經(jīng)實(shí)際操作的政策方案事后尋找立論理由。學(xué)者們也為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的具體方式提出了諸多操作模式，其中就包括了天津市與嘉興市的實(shí)施路徑，在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，這兩方案有著理論基礎(chǔ)。

但是，我們梳理一下最近的中央關(guān)于城鎮(zhèn)化的文件精神以及配套的任務(wù)就可以發(fā)現(xiàn)，中央著力推行的城鎮(zhèn)化目的在于人的城鎮(zhèn)化:(1)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;(2)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率;(3)建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制;(4)優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài);(5)提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平;(6)加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理。此時(shí)，我們?cè)賹?duì)照天津市與嘉興市農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房方案來(lái)看，毫無(wú)疑問(wèn)這兩個(gè)方案著重于農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)性資源利益，不符合推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化這一目的。僅僅是簡(jiǎn)單完成農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房，不完善人的城鎮(zhèn)化所需要的配套措施最多算是完成了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)意義上的城鎮(zhèn)化，只是將農(nóng)民作為附帶于農(nóng)村宅基地的非人性的不得不支付的成本對(duì)象。然而，在新時(shí)期人的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的量化分析固然重要，但是人的發(fā)展更應(yīng)是各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的歸宿，是人的城鎮(zhèn)化持續(xù)前進(jìn)的動(dòng)力。［14］

三、農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的實(shí)然資本價(jià)值向度

對(duì)于天津市與嘉興市為代表的農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房具體模式的社會(huì)實(shí)踐，僅僅著眼于這些方案自身遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。政府在設(shè)計(jì)模式機(jī)制時(shí)有意壓縮了農(nóng)村宅基地自身特性，對(duì)于農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)性用心勾畫(huà)，在此基礎(chǔ)上引進(jìn)同樣基于土地財(cái)產(chǎn)性著力點(diǎn)的國(guó)外制度，達(dá)到在置換過(guò)程中的收益期待性與現(xiàn)實(shí)性歸屬的目的。因此，全面深入地找出這些方案背后掩藏的價(jià)值理論內(nèi)涵是我們真正檢視這些模式的基礎(chǔ)。

在城市化和工業(yè)化過(guò)程中，地方政府的財(cái)政活動(dòng)主要以土地財(cái)政為特征，這是政府開(kāi)展農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房向農(nóng)村索取用地指標(biāo)的內(nèi)在動(dòng)力。地方政府推行農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房，其最重要的目標(biāo)，還是利用城鄉(xiāng)土地制度和土地價(jià)值的差異，在高地價(jià)和高房?jī)r(jià)條件下，獲取城鄉(xiāng)之間相應(yīng)的級(jí)差地租，因而具有非常明顯的制度性套利特征。受背景和利益驅(qū)動(dòng)的影響，農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房政策在具體推行過(guò)程中與其價(jià)值目標(biāo)發(fā)生了的背離，農(nóng)民權(quán)益被有意識(shí)和無(wú)意識(shí)地侵犯和漠視。［15］綜合考察置換實(shí)際操作現(xiàn)實(shí)，政府在置換之前往往存在資金缺口以及在置換后不能充分及時(shí)落實(shí)承諾的社會(huì)保障，使得參與置換的農(nóng)民特別是老年農(nóng)民生活得不到保障。進(jìn)行農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房，必須要有相應(yīng)的改革農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的配套措施，只有如此才能將農(nóng)村宅基地置換財(cái)產(chǎn)性收益最大程度的歸屬于農(nóng)民，畢竟農(nóng)村土地的收益要屬于土地的主人。筆者認(rèn)為，這樣的制度安排無(wú)論是理論上還是立法實(shí)踐上均可以找到理由。按照現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村土地管理的法律法規(guī)政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)民所在集體所有。民法中對(duì)于所有權(quán)內(nèi)涵的標(biāo)準(zhǔn)界定是占有、使用、收益以及處分，自然農(nóng)村宅基地的收益權(quán)也屬于農(nóng)民所在的集體享有，但是如果我們僅僅是對(duì)于農(nóng)村宅基地的收益權(quán)理解到此處顯然屬于過(guò)于教條。農(nóng)村集體由單個(gè)的農(nóng)民組成，農(nóng)村集體所有制是一種民法上的共同所有制，這一集體權(quán)利有集體成員共同行使，農(nóng)村宅基地在完成置換城鎮(zhèn)住房后，最終的收益權(quán)歸屬于農(nóng)村集體的成員即是農(nóng)民享有，這里需要解決的問(wèn)題只是農(nóng)民如何分配農(nóng)村宅基地的收益而不存在農(nóng)民無(wú)權(quán)分享收益的問(wèn)題。

因此，我們要避免出現(xiàn)由于宅基地置換制度還不成熟，相配套的法律法規(guī)還不完善，宅基地置換的目的變成“節(jié)約利用土地”，而不是“改善農(nóng)民生活”。這樣就會(huì)導(dǎo)致宅基地置換過(guò)程中對(duì)農(nóng)民的意愿、農(nóng)民的情感、農(nóng)民的利益考慮不夠。結(jié)果就是農(nóng)民不能從宅基地置換中真正得到實(shí)惠，不能分享到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。［16］由此可以得出一個(gè)結(jié)論，天津市與嘉興市模式的這些問(wèn)題的最終結(jié)果就是農(nóng)民在農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房中的利益不能得到充分彰顯?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房做法看是重視了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)際上卻是把原屬于農(nóng)民的財(cái)富的一部分無(wú)償拿走了，即使是給予農(nóng)民補(bǔ)償?shù)哪且徊糠忠彩怯渺o止的貨幣所標(biāo)示的現(xiàn)在性財(cái)富代替了運(yùn)動(dòng)的將來(lái)性財(cái)富。

農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房之后，將會(huì)對(duì)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生不可逆的重大影響。原來(lái)生活在農(nóng)村的農(nóng)民由于和農(nóng)村土地貼近接觸所產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式將會(huì)隨著農(nóng)民的遷移發(fā)生變革，原先已經(jīng)形成的鄉(xiāng)土社會(huì)下農(nóng)民之間的社會(huì)生活方式隨著農(nóng)村原有社區(qū)的湮滅而消失。特別是在嘉興市“兩分兩換”模式下，農(nóng)民在農(nóng)村土地置換后失去了農(nóng)村宅基地以及農(nóng)村承包土地變成了真正的失地農(nóng)民，正是由于擔(dān)心這些農(nóng)民新的生存、發(fā)展條件，現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村土地包括宅基地的法律法規(guī)政策對(duì)其流轉(zhuǎn)做了嚴(yán)格限定。因此，要保證農(nóng)民在農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房這一個(gè)人無(wú)法抗衡的社會(huì)趨勢(shì)下的利益不受侵犯，建構(gòu)一些基本制度至少可以保證農(nóng)民獲得一定的經(jīng)濟(jì)上本屬于農(nóng)民自己的利益返還。我們可以從這些方面著手:(1)健全的利益表達(dá)機(jī)制。可以通過(guò)強(qiáng)化村委會(huì)的自治功能、弱化其行政組織功能來(lái)實(shí)現(xiàn)，但更重要的是進(jìn)行組織創(chuàng)新，探索建立“由農(nóng)民群眾自愿參加的具有法人地位的民間自治團(tuán)體，是農(nóng)民群眾自我服務(wù)的組織”，給農(nóng)民一個(gè)表達(dá)其自身利益的渠道。(2)公正的利益均衡機(jī)制。一方面，必須明確宅基地置換的“公平置換”原則;另一方面，必須賦予農(nóng)民平等的談判地位和權(quán)利。(3)完善的社會(huì)保障機(jī)制。應(yīng)盡快把失地農(nóng)民納入醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障等方面的社保機(jī)制，以提供有利于農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的過(guò)渡條件。［17］當(dāng)然，最好的辦法是采取土地整理模式進(jìn)行農(nóng)村宅基地集中，將原先分散的農(nóng)村宅基地置換成宅基地而非城鎮(zhèn)住房，這樣既可以節(jié)約農(nóng)村土地又可以全面保證農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村宅基地的利益分享權(quán)。

四、農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的應(yīng)然人權(quán)價(jià)值向度

經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)第6屆會(huì)議(1991)《第4號(hào)一般性意見(jiàn):適足住房權(quán)》對(duì)于公民住房權(quán)做了全面的闡釋:(1)不論住房使用的形式屬何種，所有人都應(yīng)有一定程序的使用保障;(2)一幢合適的住房必須適當(dāng)?shù)姆?wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的提供;(3)與住房有關(guān)的個(gè)人或家庭費(fèi)用應(yīng)保持在一定水平上，而不至于使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害;(4)適足的住房必須是適合于居住的;(5)須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房，必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源，實(shí)現(xiàn)人人有權(quán)得到和平尊嚴(yán)地生活的安全之地，包括有資格得到土地;(6)適足的住房應(yīng)處于便利就業(yè)選擇、保健服務(wù)、就學(xué)、托兒中心和其他社會(huì)設(shè)施之地點(diǎn)，無(wú)論是在大城市和農(nóng)村地區(qū)都是如此;(7)促進(jìn)住房領(lǐng)域的發(fā)展和現(xiàn)代化的活動(dòng)應(yīng)保證不舍棄住房的文化方維，尤其是還應(yīng)確保適當(dāng)?shù)默F(xiàn)代技術(shù)設(shè)施。在現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度下，農(nóng)民取得農(nóng)村宅基地的條件、為此支付的代價(jià)、農(nóng)民聚集形成的社區(qū)、農(nóng)民代際代內(nèi)對(duì)于農(nóng)村宅基地的衡平權(quán)利、對(duì)于農(nóng)村宅基地的使用權(quán)的法律保障以及農(nóng)村宅基地附有的社會(huì)保障等方面無(wú)一不滿足公約的要求。

筆者認(rèn)為，利用現(xiàn)行農(nóng)村宅基地進(jìn)行自主建造農(nóng)民自己的住房完全暗合這一公約的精神。我們要知道農(nóng)村宅基地體現(xiàn)的公民住房權(quán)不僅像財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)和勞動(dòng)權(quán)等一樣，對(duì)人的生存是必不可少的，而且也像公民權(quán)、政治權(quán)和自由權(quán)等一樣，對(duì)人的尊嚴(yán)生活是必不可少的，公民住房權(quán)已經(jīng)將公民權(quán)利、政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和文化權(quán)利緊密地聯(lián)系在了一起。［18］但是，農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房后，農(nóng)民得到只是規(guī)定的城鎮(zhèn)住房，后續(xù)生存保障與發(fā)展則取決于農(nóng)民的自身，這些模式更多的是關(guān)涉模式自身特性以及功能效果，沒(méi)有注意到更深的內(nèi)涵含義。置換之后的根本的問(wèn)題在于土地的性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的改變，在農(nóng)村宅基地置換之前，土地的所有制是農(nóng)村集體所有制，農(nóng)民可以人人平等、無(wú)償獲得農(nóng)村宅基地永久使用權(quán)，實(shí)際上這是一種具有強(qiáng)烈人權(quán)價(jià)值向度的制度，反映的是具有國(guó)際普世價(jià)值色彩的公民住房權(quán)這一獲得普遍承認(rèn)的人權(quán)。在農(nóng)村宅基地置換之后，農(nóng)民擁有的城鎮(zhèn)住房土地的所有制從農(nóng)村集體所有制搖身變成了國(guó)有制，農(nóng)民獲得只是有期限的土地使用權(quán)這一物權(quán)，和社會(huì)中商品房具有性質(zhì)上的一致性，成為了單純的財(cái)產(chǎn)性資源，人權(quán)性因素被抽離干凈。表面上農(nóng)民對(duì)自己持有的城鎮(zhèn)住房以及應(yīng)占有土地使用權(quán)享有紅利權(quán)，實(shí)際上農(nóng)民再也不能基于人人平等、無(wú)償獲得的原則申請(qǐng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)，農(nóng)民的代際公平利益被剝奪了。農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的現(xiàn)行理由、模式實(shí)際上是在資本優(yōu)先原則下，單純的將農(nóng)村宅基地看作是一種財(cái)產(chǎn)性資源，只關(guān)注農(nóng)村宅基地涉及的土地發(fā)展權(quán)問(wèn)題，將農(nóng)民自然具有對(duì)于農(nóng)村宅基地的人權(quán)權(quán)利進(jìn)行了有意的忽略。

除了這些試點(diǎn)區(qū)域的操作辦法，建國(guó)60多年來(lái)的農(nóng)村宅基地法律法規(guī)政策歷經(jīng)多次嬗變，直到今天其精神也沒(méi)有試圖去掉農(nóng)村宅基地自然具有的高貴的人權(quán)光輝。我們不能僅僅因?yàn)樯鐣?huì)上早已四處肆虐的資本的強(qiáng)大壓力，將已經(jīng)所剩無(wú)幾的關(guān)涉人性的制度進(jìn)行顛覆。我們要知道，天津市和嘉興市為代表的這些區(qū)域試點(diǎn)模式進(jìn)行農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房，既不是農(nóng)民是否愿意將自己的農(nóng)村宅基地置換，也不是這些政府對(duì)于農(nóng)民住房問(wèn)題的關(guān)心，而是考慮這些地方的土地指標(biāo)是不是滿足要求，是不是還有可供資本獲取利益的土地空間。農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房不是原因，而是這些地方政府要為資本發(fā)展打造良好條件的結(jié)果，因果關(guān)系不能顛倒。建構(gòu)在詞藻華麗、邏輯看是嚴(yán)密的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的天津市與嘉興市農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房模式，無(wú)論是從制度設(shè)計(jì)本身還是從實(shí)踐真實(shí)的效果來(lái)看，政府所思的俱是將農(nóng)民從土地上剝離，為政府的土地財(cái)政、各種來(lái)源的資本張擴(kuò)生存發(fā)展空間。

另外，我們必須細(xì)加體會(huì)在民法中存在一些與現(xiàn)在農(nóng)村宅基地制度有關(guān)的理論與立法實(shí)踐。首先，我們不能僅僅把農(nóng)村宅基地看作是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對(duì)集體土地的使用權(quán)這樣一種人役權(quán)，固然在現(xiàn)代民法中，人役權(quán)是一種社會(huì)福利和公共利益的體現(xiàn)，承擔(dān)了部分社會(huì)保障職能，［19］但畢竟人役權(quán)是為了特定人的利益而利用他人所有之物的權(quán)利，即以他人之物供自己使用和收益的權(quán)利，［20］我們不能因?yàn)槿艘蹤?quán)具有的人身性、無(wú)對(duì)價(jià)性以及相對(duì)獨(dú)立性這些與農(nóng)村宅基地類(lèi)似特性而亂套用。其次，我們也不能對(duì)農(nóng)村宅基地適用地上權(quán)制度，理由在于起源于羅馬后期的地上權(quán)具有客體的屬它性、有償性、公示性、期限性以及可轉(zhuǎn)讓性，［21］而其中的“客體的屬它性、有償性、期限性”卻與我國(guó)設(shè)立農(nóng)村宅基地的根本目的矛盾，更何況地上權(quán)的設(shè)立體現(xiàn)意思自治這一民法原則，原本農(nóng)民的農(nóng)村宅基地天然獲得權(quán)就會(huì)受損。最后，盡管《物權(quán)法》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)定義為用益物權(quán)，但筆者以為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的人權(quán)性價(jià)值即公民住房權(quán)的重要體現(xiàn)要高于農(nóng)村宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，因此要按照人權(quán)價(jià)值優(yōu)先而非資本價(jià)值優(yōu)先原則處理。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民自己所在集體所有，本人就是這一集體成員，絕非民法中人役權(quán)、地上權(quán)所指稱的對(duì)象。人役權(quán)、地上權(quán)以及物權(quán)法所反映的只是將農(nóng)行村宅基地作為單純的財(cái)產(chǎn)性資源。我們絕對(duì)不應(yīng)把農(nóng)村宅基地及其上的住房?jī)H僅看作是一個(gè)住處，或一種財(cái)產(chǎn)，而應(yīng)該把它看作是和社會(huì)正義、人格尊嚴(yán)和人生幸福緊密相連的一個(gè)人權(quán)問(wèn)題，借以體會(huì)其對(duì)個(gè)人和社會(huì)發(fā)展的深刻意義。

五、結(jié) 語(yǔ)

為了解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村的和諧發(fā)展，多年來(lái)特別是2013年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求，必須依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。我們不能僅僅因?yàn)槲募杏小傲鬓D(zhuǎn)順暢”字樣就進(jìn)行擴(kuò)張解釋?zhuān)蛯?duì)農(nóng)村宅基地的人權(quán)價(jià)值視而不見(jiàn)，試點(diǎn)改革不能違背人權(quán)漸渡彰顯的歷史潮流，重新將好不容易初步建立起來(lái)的獨(dú)立于資本的制度又推回資本的懷抱。

［1］崔寶敏．天津市“以宅基地?fù)Q房”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式［J］．中國(guó)土地科學(xué)，2010(5):37－40．

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