湯妤潔

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

地方政府環(huán)境治理社區(qū)合作模式的中外比較分析

湯妤潔

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

以社區(qū)為平臺(tái)的社區(qū)內(nèi)多元主體合作的環(huán)境治理模式已成為當(dāng)前最行之有效的環(huán)境治理模式之一，目前國外基于社區(qū)合作的環(huán)境治理模式總體上呈現(xiàn)去行政化趨勢(shì)強(qiáng)、多元主體參與程度高以及環(huán)境政策充分支持的特點(diǎn)，而國內(nèi)基于該模式的環(huán)境治理實(shí)踐則更多的呈現(xiàn)出能人治理導(dǎo)向、行政化導(dǎo)向和內(nèi)部互動(dòng)缺失趨勢(shì)，通過比較分析兩者在制度層面、多元主體參與和資源配置方面的差異，結(jié)合我國地方政府環(huán)境治理的具體情況，有針對(duì)性的提出了完善參與制度、加強(qiáng)非營利部門和志愿者的管理以及在政府主導(dǎo)下加大多元主體參與力度的管理意見。

環(huán)境治理； 社區(qū)合作；比較分析

一、文獻(xiàn)回顧與理論溯源

早在20世紀(jì)初期，環(huán)境問題已成為人們關(guān)注的普遍社會(huì)問題。隨著工業(yè)化、城市化和全球化的發(fā)展，環(huán)境問題不論在發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家都成為影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人民生活質(zhì)量的主要因素，國際環(huán)境治理理論指出，環(huán)境治理是有效解決當(dāng)前全球面臨的污染嚴(yán)重和自然資源退化問題的途徑，而作為當(dāng)今政府的重要職能之一，環(huán)境治理要求政府在保持高經(jīng)濟(jì)增長速度的同時(shí)，提高環(huán)境質(zhì)量以改善人們的生活質(zhì)量。在我國，公眾把環(huán)境問題列為最關(guān)心的社會(huì)問題，如何使社會(huì)經(jīng)濟(jì)沿著可持續(xù)發(fā)展的軌道運(yùn)行也成為我國政策決策者關(guān)注的話題。當(dāng)前，我國黨和政府高度重視環(huán)境問題，要求地方政府充分發(fā)揮環(huán)境治理職能并不斷加大投入力度。但是，我國政府在環(huán)境治理的措施和手段上仍然沿用傳統(tǒng)的第一代治理范式—即過度依靠政府和市場，沒有認(rèn)識(shí)到環(huán)境問題是少數(shù)難以通過完全私有、繼而在市場的基礎(chǔ)上加以調(diào)節(jié)的物品之一，政府的過度包辦往往會(huì)越來越不受歡迎，同時(shí)面臨的問題也越多。

因此，當(dāng)前學(xué)術(shù)界致力于建立一種新的高效、平等、合作的環(huán)境治理模式，尋找一種政府和市場之外的，能夠克服傳統(tǒng)的官僚，講究程序的“基于結(jié)果”（Results-based）或有共同目的感（Sense of Common Purpose）的環(huán)境治理主體。社區(qū)必然成為了必不可少的治理主體之一。目前世界上很多地區(qū)，社區(qū)被承認(rèn)為一種最基本的環(huán)境保護(hù)方式，在環(huán)境治理上也取得了一定的成效[1]。然而，社區(qū)作為環(huán)境治理的單一主體也受到多方面的質(zhì)疑：一方面，目前環(huán)境污染相當(dāng)程度是由政府引導(dǎo)下的發(fā)展導(dǎo)致，社區(qū)的環(huán)境治理難以與之抗衡；另一方面，市場機(jī)制中蘊(yùn)含的特有效率，社區(qū)行動(dòng)也難以企及。所以，社區(qū)在承擔(dān)了越來越多的政府環(huán)境治理職能后，如何彌補(bǔ)市場和政府的失靈以及自身的不足解決環(huán)境的復(fù)雜問題，學(xué)術(shù)界越來越認(rèn)識(shí)到要建立一個(gè)以社區(qū)為基礎(chǔ)的多主體合作環(huán)境治理方式。這種方式要求計(jì)劃者和參與者相互傾聽相互理解，共同承擔(dān)確定與解決問題的責(zé)任，目前，雖然在具體運(yùn)作模式上還存在著各種差異，但在一些國家和地區(qū)的以社區(qū)為基礎(chǔ)的環(huán)境治理問題上，這種方式達(dá)到了極大的成效。當(dāng)前中國地方政府的環(huán)境治理模式仍然是以政府的至上而下的傳統(tǒng)治理模式為主，雖然出現(xiàn)了少數(shù)社區(qū)合作的環(huán)境治理實(shí)例，但是跟國外的社區(qū)合作產(chǎn)生的巨大社會(huì)效應(yīng)相比，仍然有一段距離，本文擬通過對(duì)比中外地方政府環(huán)境治理的社區(qū)合作的具體運(yùn)作模式，分析中外在具體運(yùn)作模式上的異同，找出適合我國國情的，更高效的環(huán)境治理社區(qū)合作模式的建設(shè)方案。

二、國外基于社區(qū)合作的環(huán)境治理

（一）國外基于社區(qū)合作的環(huán)境治理模式概況

80年代初期，社區(qū)環(huán)境管理作為解決棘手環(huán)境問題的新途徑在北美洲開始出現(xiàn)，它的出現(xiàn)是由于統(tǒng)的自然資源管理機(jī)構(gòu)辦事效率越來越低，公眾顯示出對(duì)生存環(huán)境越來越高的期待值和越來越高的參與興趣，以及更廣泛的政策許可使公眾有可能參與到?jīng)Q策過程中來。受這些觀念轉(zhuǎn)變的影響，國外環(huán)境與自然資源部門意識(shí)到有必要改變以技術(shù)見長的官僚政治結(jié)構(gòu)，將社區(qū)的意志融入決策過程。并且環(huán)境與自然資源部門已經(jīng)將協(xié)作作為一種越來越普遍的管理方式，這種協(xié)作方式，將形成新的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和制度規(guī)范，被定義為是一種“以地方自愿參與為導(dǎo)向的，旨在找出并解決現(xiàn)有公共機(jī)構(gòu)所無法解決的資源與管理的問題的。起初這種模式在美國和加拿大被廣泛運(yùn)用到地方政府環(huán)境治理實(shí)踐方面，例如美國西部的社區(qū)組織與美國森林維護(hù)部門共同致力于制定社區(qū)自然資源管理計(jì)劃，或是與美國地表礦辦公室合作致力于某一流域的治理酸性礦排放物，這些實(shí)踐結(jié)果幾乎都顯示了社區(qū)合作的環(huán)境治理模式更能有效的利用和配置當(dāng)?shù)刭Y源，節(jié)約環(huán)境治理成本，產(chǎn)生比單個(gè)環(huán)境治理主體更好的社會(huì)效應(yīng)。因此，環(huán)境治理的社區(qū)合作模式被世界其他國家和地區(qū)廣泛接納和采用，如印度加爾各答運(yùn)用社區(qū)合作的力量督促政府解決了當(dāng)?shù)厮Y源短缺和貧民窟的住房問題，南亞的紅樹林治理也通過這種新型的環(huán)境治理模式達(dá)到了新的成效。

（二）國外基于社區(qū)合作的環(huán)境治理模式特點(diǎn)

近幾年的研究表明，雖然環(huán)境管理的社區(qū)合作模式理念得到廣泛的認(rèn)同和采用，但是由于各地區(qū)的具體情況和環(huán)境的差異，不同地區(qū)的社區(qū)合作模式的具體操作方式也存在著差別，但總體來說，國外社區(qū)合作的環(huán)境治理模式呈現(xiàn)出以下幾種特點(diǎn)：

1.去行政化趨勢(shì)明顯

國外基于社區(qū)合作的環(huán)境治理模式的理念是為了改善地方政府的環(huán)境管理部門辦事效率日益低下的現(xiàn)象引入合作的機(jī)制，讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾、企業(yè)、專家顧問、非營利組織、志愿者等團(tuán)隊(duì)加入環(huán)境合作政策的治理和實(shí)施的過程中來，通過各方力量的整合利用，完成環(huán)境問題的解決，這種合作機(jī)制要求在新的合作團(tuán)隊(duì)中成立新的內(nèi)部組織和制度規(guī)范，統(tǒng)籌安排資源的配置、組織的行動(dòng)和人員的調(diào)動(dòng)。在社區(qū)合作的模式探討初期，國外學(xué)者提倡由政府主導(dǎo)的指導(dǎo)型合作模式，例如1999年美國的AMD西部硬石礦排出的酸性礦物廢水解決事件就是由兩個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)擔(dān)任了關(guān)鍵的角色—地表礦治理執(zhí)行辦公室和環(huán)保署，這兩個(gè)政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)了這起環(huán)境事件調(diào)查、分析、解決的幾乎所有環(huán)節(jié)，而其他地方團(tuán)體主要擔(dān)當(dāng)支援和贊助的責(zé)任。

近年來，這種以政府為主導(dǎo)的模式遭到了否定，因?yàn)閲馍鐓^(qū)管理的主要發(fā)動(dòng)力量在基層，因此國外學(xué)者越來越強(qiáng)調(diào)非營利組織、專家學(xué)者、私有企業(yè)的參與，對(duì)政府的介入并不看好。例如2011年加爾各答的“水資源短缺計(jì)劃”和“貧民窟救援計(jì)劃”就是由社區(qū)自行組織的，非營利組織充分參與的，由專家學(xué)者領(lǐng)導(dǎo)的一種多元合作的運(yùn)作模式，政府在整個(gè)過程中只負(fù)責(zé)保證政策措施的實(shí)施，提供必要的援助等方面。這種政府介入更少的社區(qū)合作模式被越來越認(rèn)為是更有效的、更能節(jié)約成本的、能帶來更大社會(huì)效應(yīng)的合作模式，去行政化逐漸在國外成為一種社區(qū)合作的新趨勢(shì)。

2.民眾、私有企業(yè)、NGO的充分參與

在國外很多國家，例如美國和加拿大，社區(qū)實(shí)際上是地方行政機(jī)構(gòu)最基層的一層，也是民眾參與政治的最基層的政治途徑，因此環(huán)境治理把“社區(qū)”作為治理的主體實(shí)際上就保證了民眾對(duì)環(huán)境治理的高參與度[2]。相對(duì)于20年前參與環(huán)境建設(shè)的主流為環(huán)保主義者而言，現(xiàn)在美國和加拿大幾乎所有的組織和市民都已經(jīng)意識(shí)到環(huán)境污染所帶來的危害，并以實(shí)際行動(dòng)來確保周邊環(huán)境的清潔和美化，對(duì)于環(huán)境政策也表示了相當(dāng)高的關(guān)注度。

國外私有企業(yè)在環(huán)保和社區(qū)環(huán)境治理方面也起到重要的作用，例如：紐約市有許多企業(yè)被稱為“環(huán)保先鋒”或“環(huán)境友好型企業(yè)”這些企業(yè)已經(jīng)意識(shí)到有良好的環(huán)保聲譽(yù)，積極投身到社區(qū)環(huán)境治理活動(dòng)中去才能贏得更多客戶。

而國外NGO對(duì)于環(huán)境治理的貢獻(xiàn)更是巨大的，NGO通常在社區(qū)不遺余力的宣傳環(huán)境治理的先進(jìn)理念，經(jīng)常性派遣志愿者維護(hù)社區(qū)環(huán)境，與社區(qū)居民溝通環(huán)境保護(hù)的觀點(diǎn)，協(xié)助當(dāng)?shù)卣块T管理污染超標(biāo)的企業(yè)，在社區(qū)合作的新機(jī)構(gòu)中往往發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

3.政策環(huán)境的支持

國外政府對(duì)于社區(qū)各方參與環(huán)境治理的態(tài)度是寬容的，美國幾乎各州都有廣泛的政策許可讓公眾可以參與到環(huán)境保護(hù)的決策中來，對(duì)于非營利組織，美國政府更是授權(quán)其可以協(xié)助政府部門一同管理污染超標(biāo)的企業(yè)，例如治理廢水排放的環(huán)境問題時(shí)，聯(lián)邦環(huán)保署同意地方環(huán)保社團(tuán)也已支援非點(diǎn)源污染的治理和防護(hù)；歐洲各國曾召開會(huì)議，讓相關(guān)的非營利組織都參與到廢物總量的標(biāo)準(zhǔn)化管理中來。

除了政策之外，在資金方面，除了政府會(huì)劃撥出一部分財(cái)政資金支援社區(qū)合作的環(huán)境治理團(tuán)隊(duì)，很多當(dāng)?shù)氐乃綘I企業(yè)也會(huì)對(duì)其進(jìn)行贊助保證團(tuán)隊(duì)的運(yùn)行正常，在這樣的情況下，國外社區(qū)合作的環(huán)境治理才能取得長足的發(fā)展。

三、國內(nèi)基于社區(qū)合作的環(huán)境治理

（一）國內(nèi)基于社區(qū)合作的環(huán)境治理概況

我國社區(qū)合作的環(huán)境治理概念是隨著我國對(duì)社區(qū)管理體制的研究而發(fā)展起來的，對(duì)于社區(qū)合作的環(huán)境治理目前并沒有一個(gè)明確的定義，但目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界逐漸認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的環(huán)境管理主體在解決環(huán)境問題上的失效，認(rèn)為社區(qū)將成為環(huán)境治理的一個(gè)新平臺(tái)，并提出環(huán)境治理應(yīng)引入公眾參與、建立與NGO、私有企業(yè)之間的資源共享平臺(tái)，形成本地社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)體系，共同解決環(huán)境棘手問題。

（二）國內(nèi)基于社區(qū)合作的環(huán)境治理主要特點(diǎn)

近年來，我國社區(qū)合作的環(huán)境治理理念越來越多的運(yùn)用到自然資源保護(hù)區(qū)的實(shí)踐中來，部分鄉(xiāng)村也運(yùn)用社區(qū)合作的理念自發(fā)形成了環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的自組織[3]。由于我國具體國情和政策環(huán)境等方面的差異，我國社區(qū)合作的環(huán)境治理在具體操作模式上呈獻(xiàn)了與國外的差異，表現(xiàn)為以下幾方面特點(diǎn)：

1.能人起著主導(dǎo)作用

縱覽我國自然資源保護(hù)區(qū)及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，能人已經(jīng)成為環(huán)境治理的社區(qū)合作組織中的主導(dǎo)作用，所謂能人模式，即政治與經(jīng)濟(jì)因素高度耦合的能人在社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公共事務(wù)中起著重要的作用，也就是說社區(qū)中的能人更多的與財(cái)富地位相掛鉤，又逐步與政治權(quán)利相耦合[4]。能人模式具有一定的優(yōu)勢(shì)，即能人一般都是在社區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)地位較高的人，民眾普遍認(rèn)為由這樣的人領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)合作的新組織能保證的環(huán)境污染相對(duì)減緩的情況下，經(jīng)濟(jì)得到高速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的共同富裕，也由于能人的聲望優(yōu)勢(shì)，更多的當(dāng)?shù)胤菭I利組織以及私人企業(yè)參與到環(huán)境治理中來。

目前，能人模式在我國環(huán)境治理的社區(qū)合作具體操作模式中非常普遍，一方面是受執(zhí)政黨政策、市場經(jīng)濟(jì)所激發(fā)的普遍求富心理，另一方面，由于先富群體對(duì)于政治權(quán)利的訴求，促成了這種模式的發(fā)展。在當(dāng)前能人模式下，能人往往是地方的政治領(lǐng)導(dǎo)人，既是環(huán)境政策的制定者，也是環(huán)境的治理者，這就使社區(qū)合作機(jī)制下產(chǎn)生的新組織機(jī)構(gòu)很難代表社區(qū)的意志，而是代表政府的代言人，對(duì)于能人的決策制定也很難有監(jiān)督與制衡的機(jī)制。從長遠(yuǎn)看，能人模式不應(yīng)當(dāng)成為社區(qū)合作的主要模式，還原社區(qū)合作的本質(zhì)，社區(qū)合作產(chǎn)生的新機(jī)構(gòu)應(yīng)充分代表社區(qū)的意志，才能從根本上解決環(huán)境問題。

2.行政化趨勢(shì)強(qiáng)

社區(qū)合作的載體是社區(qū)，是以社區(qū)為平臺(tái)開展的多元主體的環(huán)境合作治理模式，在我國，為了方便進(jìn)行組織與協(xié)調(diào)，降低交易成本，社區(qū)合作往往依托居委會(huì)或村委會(huì)為組織載體，我國法律規(guī)定城市與農(nóng)村按居民居住地設(shè)立的居民委員會(huì)以及村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織，具有自我管理、自我教育以及自我服務(wù)的自治功能，有權(quán)決定社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，例如資源利用和環(huán)境保護(hù)等，從這種角度來看，居委會(huì)和村委會(huì)應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)鼐用窈痛迕窭娴恼嬲?，但是這只是一種理想狀態(tài)，在大部分情況下，我國村委會(huì)和居委會(huì)往往傾向于政府，這是由于政府權(quán)力深入底層對(duì)社區(qū)邊界造成了破壞，這種國家權(quán)力對(duì)基層社區(qū)的主宰作用表現(xiàn)在一方面社區(qū)傳統(tǒng)文化被認(rèn)為取代，以官方文化和政治形態(tài)替代，另一方面，居委會(huì)管理人員和鄉(xiāng)村干部由上自下的產(chǎn)生，他們實(shí)際已成為國家與村民之間的“承包人”，破壞了社區(qū)自下而上產(chǎn)生自己的權(quán)威的社會(huì)自發(fā)機(jī)制。因此，在我國社區(qū)合作的平臺(tái)往往具有行政化過強(qiáng)的特點(diǎn)，這種特點(diǎn)從長遠(yuǎn)看會(huì)弱化社區(qū)合作新機(jī)構(gòu)的權(quán)威和社會(huì)紐帶，降低社區(qū)成全的認(rèn)同感，不利于環(huán)境的治理。

3.社區(qū)內(nèi)部互動(dòng)較少

社區(qū)合作的環(huán)境治理模式是一個(gè)在綜合的系統(tǒng)工程，需要以環(huán)保部門為核心，輔以多部門的配合以及多主體的努力，如需要國家發(fā)展和改革委員會(huì)、銀行、財(cái)政、農(nóng)業(yè)以及建設(shè)等部門的配合與支持，在社區(qū)內(nèi)部，要發(fā)展與本地私營企業(yè)、非營利組織和專家顧問的多向合作，單靠環(huán)境保護(hù)部門與社區(qū)居委會(huì)兩方面的努力是不夠的。我國現(xiàn)階段社區(qū)合作內(nèi)部互動(dòng)較少主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，由于我國特殊的政策環(huán)境，我國環(huán)境治理的社區(qū)合作機(jī)制主要都為政府主導(dǎo)，但目前我國環(huán)境管理的現(xiàn)狀不是以環(huán)保部門為核心，而是處于多部門分割狀態(tài)，往往一個(gè)環(huán)境問題的解決找不到確切的負(fù)責(zé)部門。另一方面，由于民眾的參與意識(shí)不夠、我國法律對(duì)于非營利組織注冊(cè)門檻過高、以及許多地方性企業(yè)對(duì)于環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)烈的原因，我國社區(qū)合作的環(huán)境治理模式基本上停留在社區(qū)與政府的對(duì)話層面，多元主體的參與程度不高。

四、中外基于社區(qū)合作的環(huán)境治理模式對(duì)比

在中外基于社區(qū)合作進(jìn)行的環(huán)境治理實(shí)踐比較中不難發(fā)現(xiàn)，盡管在具體操作模式上有所差異，中外地方政府環(huán)境治理的社區(qū)合作模式仍然呈現(xiàn)出一些共同點(diǎn)。在治理主體方面，都是以多元化的社區(qū)環(huán)境治理主體，推動(dòng)社區(qū)環(huán)境的保護(hù)和治理，以圖達(dá)到社區(qū)公共利益的最大化。在中國，雖然目前仍然以社區(qū)和基層單位為主導(dǎo)，但是社區(qū)治理主體逐漸走向多元化，除了政府，還有社區(qū)自治組織、非盈利組織、社區(qū)民眾以及私有企業(yè)。而國外的社區(qū)治理主體是以社區(qū)為主，地方政府和非營利組織以及當(dāng)?shù)孛癖姽餐卫碇鐓^(qū)，由此可見，中外環(huán)境治理的主體都趨向多元化的趨勢(shì)。在政府與非營利組織合作方面，中外社區(qū)合作模式都強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)非營利組織的參與力度，提高志愿者服務(wù)社區(qū)的頻率。

（一）中外環(huán)境治理的社區(qū)合作模式存在的差異

由于中外環(huán)境治理的社區(qū)合作模式的發(fā)展階段不同，政策環(huán)境、居民素質(zhì)等差異，中外社區(qū)合作治理環(huán)境的模式呈現(xiàn)了一些不同之處：

1.社區(qū)合作的治理結(jié)構(gòu)差異

中國的社區(qū)環(huán)境治理是社區(qū)治理的一項(xiàng)內(nèi)容，深受政府的控制和影響，這是受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府行政全能的觀念影響的，政府全能主義的滲透到人們的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、文化生活各方面，雖然改革開放以后，社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)改革對(duì)政府行政全能主義提出了挑戰(zhàn)，但是政府完全脫離全能主義轉(zhuǎn)變職能的進(jìn)程還尚在進(jìn)行中，政府組織和非政府組織的關(guān)系并未完全撇清，因此在中國的社區(qū)合作的環(huán)境治理模式經(jīng)常出現(xiàn)政府主導(dǎo)或社區(qū)合作形成的新機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人為政府“代言人”的情況。在國外，由于大部分國家的權(quán)力來自基層社區(qū)，因此社區(qū)環(huán)境治理具有更多的自治性，在社區(qū)合作產(chǎn)生的新機(jī)構(gòu)中，政府部門也往往不能起到主導(dǎo)作用，這是由于“市民社會(huì)優(yōu)于或限于國家”的國家與社會(huì)關(guān)系架構(gòu)，國外環(huán)境治理社區(qū)合作的主導(dǎo)是社區(qū)本身而非政府，這是中外社區(qū)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)最大的差異之處。

2.社區(qū)合作的資源差異

由于國外環(huán)境治理的社區(qū)合作模式發(fā)展的時(shí)間相對(duì)較長，對(duì)于環(huán)境治理的解決途徑已經(jīng)有了較為全面的研究，對(duì)于環(huán)境治理手段的專業(yè)化程度和環(huán)境問題的解決質(zhì)量也比較高。中國社區(qū)合作的模式發(fā)展時(shí)間比較短，針對(duì)社區(qū)環(huán)境治理的社區(qū)服務(wù)種類比較少，對(duì)于環(huán)境問題治理專業(yè)化程度還不高，這主要是因?yàn)榇蟛糠謬獾纳鐓^(qū)合作模式都已經(jīng)建立了比較完善的社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，構(gòu)建了較為完備的合作紐帶，實(shí)現(xiàn)了合作組織的資源共享。目前國內(nèi)的社區(qū)合作平臺(tái)建設(shè)還處于初級(jí)發(fā)展階段，社會(huì)紐帶的構(gòu)建和資源的共享還需進(jìn)一步完善。

在資金來源方面，中外社區(qū)合作也有所不同，中國社區(qū)合作的經(jīng)費(fèi)有些是由非營利機(jī)構(gòu)所提供，其項(xiàng)目運(yùn)作資金源自于和政府的合作，少部分來自社區(qū)自籌，大部分的環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)來自于政府的行政撥款。而國外社區(qū)合作的環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)大部門都是由政府和非營利機(jī)構(gòu)簽訂項(xiàng)目合同而提供，而非營利機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)費(fèi)大量來自于個(gè)人和企業(yè)的慈善捐款。由此可見中外在社區(qū)合作經(jīng)費(fèi)來源存在著差異性。

3.志愿者與非營利組織

中外環(huán)境治理的社區(qū)合作實(shí)踐中，非盈利部門與政府的關(guān)系存在著很大的不同，眾多非營利機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系還沒有明確化和制度化，機(jī)構(gòu)缺乏自治性和自主性，自治性和自主性的缺乏將影響到非營利組織與政府的合作，例如資源、規(guī)范和服務(wù)供給領(lǐng)域難以實(shí)現(xiàn)資源的合作和互動(dòng)，當(dāng)前中國非盈利政府與政府的關(guān)系還沒有從制度上得以確認(rèn)，政府通過購買服務(wù)的方式與非營利性組織合作，雖然實(shí)踐層面上有所進(jìn)展但是制度層面上還未形成。

在志愿者方面，國外許多機(jī)構(gòu)都會(huì)以招募形式獲取志愿者，在社區(qū)合作新機(jī)構(gòu)中協(xié)調(diào)主管的志愿者，是領(lǐng)取薪酬的專職人員，專門負(fù)責(zé)招募、培訓(xùn)、管理，對(duì)于志愿者的培訓(xùn)和管理都發(fā)展得較為成熟。而中國的志愿者吸納和管理都不如國外的制度完善和成熟，一方面是由于目前中國還沒有一個(gè)成熟的機(jī)構(gòu)或組織專門負(fù)責(zé)管理和運(yùn)作志愿者的招募的志愿活動(dòng)，另一方面，中國志愿者大部分由社區(qū)中的退休人員或者空閑人員為主，雖然有些志愿者是專業(yè)人士，但是只占到志愿者總數(shù)極少的一部分。

（二）對(duì)比中外環(huán)境治理社區(qū)合作模式的啟示

通過對(duì)比中外環(huán)境治理社區(qū)合作的具體操作模式不難發(fā)現(xiàn)，目前中國社區(qū)合作模式的發(fā)展還停留在初級(jí)階段，社區(qū)合作無論在制度、資源共享和多元主體合作方面都有待加強(qiáng)。通過分析國外環(huán)境治理的社區(qū)合作模式的成功經(jīng)驗(yàn)，我國環(huán)境治理的社區(qū)合作模式的完善可以從以下幾個(gè)方面努力：

1.完善參與制度

與國外廣泛的政策支持公眾參與環(huán)境治理的制度不同，我國目前環(huán)境保護(hù)的公眾參與機(jī)制還相當(dāng)不完善，我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》也規(guī)定環(huán)境影響需要公眾參與，對(duì)環(huán)保有重大影響的項(xiàng)目要開聽證會(huì)。盡管法律規(guī)定民眾可以參加環(huán)境治理，但是我國公民在環(huán)境保護(hù)中的參與機(jī)制還不健全。首先，參與路徑及本市自上而下的，缺乏自下而上的路徑，通過問卷、訪談、聽證會(huì)的形式參與環(huán)境治理，民眾完全是被動(dòng)的，缺乏主動(dòng)參與的路徑和平臺(tái)。其次，參與的范圍狹窄，環(huán)境治理涉及一系列的程序，包括調(diào)研、評(píng)估、論證、決策、實(shí)施。我國公民目前還只能參與到調(diào)研等有限的環(huán)節(jié)，對(duì)這些環(huán)節(jié)的參與往往也是象征性的，這就降低了社區(qū)代表民眾意志自行解決社區(qū)環(huán)境問題的質(zhì)量。因此，完善參與制度是保證社區(qū)合作多方主體合作的首要條件。另外政府應(yīng)該培育與壯大生態(tài)公民社會(huì), 并支持其參與生態(tài)管理過程；培育與提升公民個(gè)人的生態(tài)責(zé)任意識(shí), 并激勵(lì)其參與生態(tài)管理過程[5]。

2.完善非營利部門和志愿者的管理

在對(duì)比中外環(huán)境治理的社區(qū)合作實(shí)踐后不難發(fā)現(xiàn)中國的非營利部門和志愿者的管理沒有專門的有效的制度與部門。對(duì)于非營利組織的管理方面，在中國，法律法規(guī)對(duì)于非營利組織的設(shè)置門檻較高，許多民間公益組織由于達(dá)不到法律規(guī)定的設(shè)立要求，被拒之門外，無法發(fā)揮作用，另一方面，政府與非營利組織的關(guān)系得不到制度上的認(rèn)可，導(dǎo)致非營利組織缺乏自主性和自治性，影響社區(qū)合作組織的資源、人員和資金方面的共享。在志愿者的管理方面，我國需要建立一個(gè)專業(yè)的志愿者管理的部門，負(fù)責(zé)招募、管理和培訓(xùn)志愿者，提高志愿者的專業(yè)水平，加強(qiáng)志愿者對(duì)環(huán)境治理的社區(qū)合作組織的投入。

3.政府引導(dǎo)為主，加大多元主體的合作

與國外環(huán)境治理要求弱化政府影響不同，我國由于受國情影響，在環(huán)境治理的社區(qū)合作模式中，政府仍然并應(yīng)當(dāng)其主導(dǎo)作用，這是由于政府在我國具有的權(quán)威性和強(qiáng)制性能夠保證環(huán)境治理政策充分被接受和實(shí)施。但是，由于當(dāng)前我國環(huán)境治理的社區(qū)合作模式仍然以政府為主導(dǎo)，導(dǎo)致環(huán)境治理的社區(qū)合作機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)人多數(shù)是政府的代言人，而環(huán)境問題的產(chǎn)生往往也是與當(dāng)?shù)卣叩沫h(huán)境政策息息相關(guān)。因此環(huán)境治理從污染到治理的主體往往都是政府，這樣的模式很難代表社區(qū)民眾的意志；而社區(qū)合作機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力往往相對(duì)集中，沒有有效的監(jiān)督與制約機(jī)制，環(huán)境治理的成效往往非常緩慢。因此，考慮到我國的具體國情，我國環(huán)境治理的社區(qū)合作模式仍然應(yīng)當(dāng)以政府為引導(dǎo)人，但必須轉(zhuǎn)變政府在社會(huì)管理中職能，下放社會(huì)管理權(quán)力重心，打破原先社會(huì)權(quán)力與國家權(quán)力一體化的局面，讓更多在應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制形成的社會(huì)組織參與到社區(qū)管理中來[6-7]，同時(shí)大力加強(qiáng)與該社區(qū)內(nèi)非營利組織、私營企業(yè)和志愿者團(tuán)隊(duì)的合作，達(dá)成資源的共享和有效配置，共同治理環(huán)境問題。

[1] 黃 淼.區(qū)域環(huán)境治理[M].北京:中國環(huán)境出版社, 2009:7-15.

[2] 孫桂華，楊清英等.國外及港澳臺(tái)社區(qū)概論[M].北京:當(dāng)代中國出版社.2003:155-165.

[3] 宋言奇.中國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)社區(qū)自組織研究[M].北京:社會(huì)科學(xué)出版社,2012:11-17.

[4] 陶傳進(jìn).環(huán)境治理:以社區(qū)為基礎(chǔ)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版處，2005:55-70.

[5] 彭芬文,鄧文集.綠色湖南視域下行政文化的生態(tài)化需求及其社會(huì)化[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013,7(5):106-110.

[6] 鄭貴軍,趙 睿.基于社區(qū)管理模型比較的小城鎮(zhèn)社區(qū)管理的思考[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013,7(5):118-121.

[7] 黃 鵬,楊明光.警民關(guān)系社會(huì)環(huán)境指標(biāo)體系研究[J].湖南警察學(xué)報(bào)，2013,(1):44-48.

A Comparison Analysis Based on Community Cooperation Method of Environmental Governance Between China and Foreign Countries

TANG Yu-jie
(School of Public Management, Gunagxi University, Nanning 530004, Guangxi, China)

s: The environmental governance method based on community via cooperation of multiple subjects within community has now become one of the most effective methods of environmental governance. A comparison analysis based on this method between China and foreign countries is given and the differences of the two are mainly at institutional level, participation level and resource allocation level. The corresponding countermeasures are put forward to eliminate the differences causing the management problems in domestic practice based on community cooperation method of environmental governance.

environmental governance; community cooperation mode; comparison analysis

D625

A

1673-9272(2014)01-0125-05

2013-11-02

湯妤潔（1988-），女，湖南益陽人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理2011級(jí)碩士研究生，研究方向：地方政府行為與公共政策分析。

[本文編校：徐保風(fēng)]