揚州新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對策研究

2014-01-20 03:24:36顏景和

揚州職業(yè)大學學報 2014年2期

朱瑩，顏景和

(揚州職業(yè)大學，江蘇揚州 225009)

2012 年12 月召開的中央中央經(jīng)濟工作會議提出，城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，城鎮(zhèn)化和市民化齊頭并進，會形成巨大的內(nèi)部需求，從而形成新的經(jīng)濟動力。正如諾貝爾經(jīng)濟學獎得主斯蒂格利茨所言:美國的高科技和中國的城市化將是21 世紀的世界經(jīng)濟的兩大引擎。而于2013 年11 月9 日至12 日在北京舉行中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會則提出，必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系;很明顯管理層為城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展體制作出了頂層設(shè)計，為當前和今后一個時期推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化確立了指導思想和行動指南。

1 城鎮(zhèn)化實質(zhì)和特征

城鎮(zhèn)化來源于英文Urbanization，，最早是1867 年由西班牙工程師A.Serda 在其著作《城鎮(zhèn)化的基本理論》中首先提出的。我國現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定:城市是指大中小城市的城市社區(qū)區(qū)域和農(nóng)村建制鎮(zhèn)的建成區(qū)區(qū)域，因此城鎮(zhèn)化比城市化更符合我國現(xiàn)實國情。2013 年12 月的中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是一個以人為本創(chuàng)造就業(yè)，將農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的過程。該次會議還認為，在我們這樣一個擁有13 億人口的發(fā)展中大國實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒有先例［1］。而即將發(fā)生的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)巨變，需要世界上前所未有的大規(guī)模的非農(nóng)就業(yè)崗位的創(chuàng)造，這種創(chuàng)造決定了城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程。顯然城鎮(zhèn)化是受眾多因素影響的，并且是及其復雜多變的系統(tǒng)轉(zhuǎn)化過程;它同時還是一種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其空間分布結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，是傳統(tǒng)生產(chǎn)方式、生活方式和行為方式向現(xiàn)代化生產(chǎn)方式、生活方式和行為方式的轉(zhuǎn)化。

城鎮(zhèn)化的表現(xiàn)形式多樣，人口遷移是城鎮(zhèn)人口比重上升的直接推動力，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集聚和轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化的發(fā)展導致農(nóng)業(yè)就業(yè)人員比重下降，非農(nóng)業(yè)就業(yè)人員比重上升。同時隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重將會下降，而第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重將會上升。2011 年揚州市的一、二、三產(chǎn)業(yè)比例為7.0∶54.3∶38.7，這其中第一產(chǎn)業(yè)明顯偏高，第三產(chǎn)業(yè)略顯偏低，顯示揚州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化。隨著城鎮(zhèn)化率的逐步提升，居民收入來源不再是靠自產(chǎn)自銷的運作模，而是按市場價格獲取勞動報酬;其消費支出呈現(xiàn)多渠道多領(lǐng)域分布，教育、文化、衛(wèi)生、娛樂支出比重將逐步上升。

2 揚州市城鎮(zhèn)化的有關(guān)背景說明

城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，是世界各國工業(yè)化進程中必然經(jīng)歷的歷史階段。當前，全世界城鎮(zhèn)化水平已超過50%，即有一半以上的人口居住在城市。中國城鎮(zhèn)化進程35 年來取得巨大成就。數(shù)據(jù)顯示，1978 年中國的城鎮(zhèn)化率是17.9%，2012 年全國達到了52.57%。2012江蘇省城鎮(zhèn)化率為73%，其中南京市城鎮(zhèn)化率達80.23%，成為全省首個城鎮(zhèn)化率超80%的城市，揚州市在2012 年城鎮(zhèn)化率達到了58.8%，低于全省平均水平。據(jù)《揚州市城鎮(zhèn)化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》規(guī)劃了揚州城鎮(zhèn)人口的變化趨勢，至2015年市域城鎮(zhèn)人口達到346 萬人，城鎮(zhèn)化水平達到62%以上，其中市區(qū)城鎮(zhèn)化水平為79.6%。到2020 年，全市城鎮(zhèn)化率達到70%以上，計劃實現(xiàn)近100 萬的進城務(wù)工人員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍并落戶。該規(guī)劃同時還計劃形成:“一帶”即沿江城鎮(zhèn)帶，以揚州市區(qū)為核心，以江都、儀征城區(qū)為兩翼，加快形成一體化的都市區(qū)空間格局。“一軸”即淮江城鎮(zhèn)發(fā)展軸，以安宜鎮(zhèn)、高郵鎮(zhèn)、仙女鎮(zhèn)及氾水、邵伯等小城鎮(zhèn)為節(jié)點，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)特色鮮明的城鎮(zhèn)發(fā)展軸。使中心城區(qū)發(fā)展更好更強、同時加速四個縣城的發(fā)展、支持11 個重點中心鎮(zhèn)、大約50 個左右一般鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體系，使核心城區(qū)、縣城鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)個數(shù)比大致是1∶4∶11∶50。為了使城鎮(zhèn)體系的規(guī)模結(jié)構(gòu)更趨合理，堅持農(nóng)村人口向社區(qū)集中，鼓勵發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)，爭取10 至15 年內(nèi)，建800 個新型社區(qū)。這個規(guī)劃的方向也與2013 年12 月12 日至13 日在北京舉行中央城鎮(zhèn)化工作會議精神相符。

3 城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展之果

綜觀世界各國的城鎮(zhèn)化進程，工業(yè)化和強有力的產(chǎn)業(yè)支撐是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的重要推手。英國的工業(yè)革命促進了農(nóng)村勞動力向利物浦和曼徹斯特等新興城市轉(zhuǎn)移，使英國的城市化率從1801年的26%上升至1900 年的75%，成為世界上第一個城市化國家。近鄰日本，1920 年都市人口占總?cè)丝诒戎?0%，但二戰(zhàn)后由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提升，農(nóng)村勞動力過剩，加之工業(yè)生產(chǎn)的高速發(fā)展，促進了其城市化的提升，到1955 年，都市人口占比為56%。

這些例子表明，農(nóng)村剩余勞動力向生產(chǎn)效率高的部門轉(zhuǎn)移是現(xiàn)代化進程的必然規(guī)律。我國從1978 年到2012 年，城市化率從17.92%提高到了52.6%，平均年增速為1.02%。這也是因為改革開放使得國家改變了以往許多阻礙經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)勞動力流動的政策，使得農(nóng)村勞動力向城市積聚成為新的可能。許多學者的研究表明，城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟增長水平之間關(guān)系密切，兩者呈十分明顯的對數(shù)曲線關(guān)系，并且相關(guān)程度很高［2］。美國地理學家諾瑟姆發(fā)現(xiàn)，城市化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平之間是一種粗略的線性關(guān)系，即經(jīng)濟發(fā)展水平越高城市化水平也越高。結(jié)合揚州本地的經(jīng)濟發(fā)展水平與城市化率，運用Mathematica 軟件擬合了揚州市2005 -2013 年(2013 數(shù)據(jù)是根據(jù)前三季度GDP 增長率12%估算)的城市化率與人均GDP 之間的對數(shù)線性關(guān)系如下:

該式表明了揚州的城鎮(zhèn)化率每增長1%，可以帶來約6.588%的人均GDP 的增長。城市化率與人均GDP 取對數(shù)后的線性關(guān)系如圖1 所示，橫軸為城市化率取對數(shù)值，縱軸為人均GDP 取對數(shù)值。圖2 則是揚州市2005 -2013 年人均GDP 與城市化率的統(tǒng)計圖。

圖1 揚州城市化率與人均GDP 取對數(shù)后的線性關(guān)系圖

圖2 2005 -2013 年人均GDP 與城市化率

4 以人為本的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化的核心要素是人，在城鎮(zhèn)化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢的今天，以人為本的城鎮(zhèn)化首先要解決人的城鎮(zhèn)化，使城鎮(zhèn)真正成為人們的安居之處、樂業(yè)之地。隨著城市新移民的加入，城市逐漸長大，人的城鎮(zhèn)化以提高人們的生活質(zhì)量為主，關(guān)鍵是要縮小城市新移民與本地居民的福利待遇的差距，進而還可以縮小城市居民與農(nóng)民的收入分配差距，而這樣的差距肯定不是僅僅靠蓋一些高樓大廈就可以自動彌補的。隨著科技進步和網(wǎng)絡(luò)的普及，現(xiàn)在“80 后”和“90 后”新生代農(nóng)民工普遍不愿再回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，他們迫切希望成為真正的城里人。有數(shù)據(jù)顯示，截至2010 年末，北上廣深蘇州天津溫州等十個城市涌入的外來人口占了全國地級市全部外來人口的43.2%。這種不均勻分布透露出新移民的選擇路徑:充沛的就業(yè)機會，高質(zhì)量的教育資源和醫(yī)療服務(wù)。這也說明了大城市的人口聚集效應是很難一夕改變的，并且大城市的社會壓力會越來越大。著名經(jīng)濟學家厲以寧也認為人的城鎮(zhèn)化以生活質(zhì)量提高為主，但一個農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口需要公共開支13 萬元，并預測資金從哪里來是下一步城鎮(zhèn)化過程中所要解決的問題［3］。以2007 年廣陵區(qū)外來人口116689人，其中農(nóng)民工89221 人［4］，來估算全市外來人口近20 萬人。如果一次性將這些農(nóng)民工轉(zhuǎn)成市民，則新增財政最低支出近260 億元。這些錢從哪里來?因為新增市民的基本公共服務(wù)包括隨遷子女的教育成本，基本養(yǎng)老和醫(yī)療，最低生活保障，還有保障住房等。這些資金繼續(xù)通過賣地解決地方財政的老路是走不通的，向銀行借款又蘊藏著金融風險，如何合理避開兩個攔路虎，是每一個城市在城市化進程中都要面對的問題。這個困難可以通過調(diào)整中央對地方的轉(zhuǎn)移支付體系來調(diào)整，比如:可以調(diào)整城市義務(wù)教育中央與地方的負擔比例;調(diào)整財政教育支出中的農(nóng)村與城市支出比例;進一步增加對地方社會保障金的補助;調(diào)整城市與農(nóng)村的社保補助結(jié)構(gòu)等。在最重要的就業(yè)問題上，進一步發(fā)展壯大二三產(chǎn)業(yè)，尤其是重視小微企業(yè)和民營經(jīng)濟的多元化發(fā)展，特別是優(yōu)質(zhì)教育資源和醫(yī)療資源的準入。十八屆三中全會強調(diào)建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的體制機制，引導更多的現(xiàn)代生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，促進公共資源配置向農(nóng)村傾斜，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化［5］。

5 立足揚州實際的城鎮(zhèn)化

剛剛于2013 年11 月9 日至12 日在北京舉行的中共第十八屆三中全會，就決定全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。這個政策表明在中國中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展是受政策鼓勵的且具有鮮明中國特色的，顯然揚州這樣的中等城市發(fā)展將迎來發(fā)展春天。位于中國經(jīng)濟發(fā)展最前沿長三角的揚州對于外來人口的吸納作用明顯，而揚州本地的下屬幾個縣城和11 個重點鎮(zhèn)對于本地農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化可以發(fā)揮更大的作用。縣城與重點鎮(zhèn)值之所以是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要載體，其主要優(yōu)勢在于:就業(yè)準入門檻低，生活成本和居住成本也較低。同時縣城和重點鎮(zhèn)自身發(fā)展也需要吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，進而擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，因為只有當城鎮(zhèn)人口規(guī)模達到一定的程度，才能發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施投資的效益，也才可以更好地為人們提供公共服務(wù)。并為產(chǎn)業(yè)積聚發(fā)展提供大量的勞動力，進一步帶動當?shù)馗黝惙?wù)業(yè)的發(fā)展，提升第三產(chǎn)業(yè)比重。

縣城和重點鎮(zhèn)的發(fā)展，離不開穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，有了穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，才有農(nóng)民進城，才有外來人口導入，才會有消費需求。寶應、高郵、江都、儀征4 縣城區(qū)，要找準自身定位，以長三角一體化和寧鎮(zhèn)揚同城化為契機，并緊抓江蘇省委省政府2013 年12 月出臺的“推進揚州跨江融合發(fā)展綜合改革試點意見”的重大機遇，積極承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;主動承接揚州中心城市輻射，并積極參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工;用輻射帶動廣大農(nóng)村，進而發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，并堅持傳統(tǒng)工業(yè)與服務(wù)產(chǎn)業(yè)長期并存的政策，努力成為功能完善特點鮮明的中等城市。從而爭取到2016 年，揚州整體達到江蘇省定全面小康指標體系新要求，人均GDP 達到全省平均水平，城鄉(xiāng)一體化，寧鎮(zhèn)揚同城化基本形成。比如全國文明的“牙刷之鄉(xiāng)”杭集鎮(zhèn)，其自身牙刷和旅游用品產(chǎn)業(yè)特色明顯，可以著力通過產(chǎn)業(yè)集聚提升了本地的城鎮(zhèn)化水平，進而走出一條有著自己突出亮點和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。揚州市規(guī)劃中重點扶持的曹甸、射陽湖、范水、臨澤、三垛、菱塘、小紀、邵伯、郭村、謝集、大儀等11 個重點中心鎮(zhèn)，必須主動完善就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)體系，同時改善生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境。主動加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善對外交通條件，加快高速公路建設(shè)，進而推動這些鎮(zhèn)率先做大做強，使之成為經(jīng)濟社會發(fā)展較快，環(huán)境友好的重點城鎮(zhèn)。新型城鎮(zhèn)化還可以還發(fā)展新社區(qū)，即今天的新農(nóng)村，“天藍、水碧、路清、村美、人和”，這是李典鎮(zhèn)沿江村所描繪的一幅社會主義新農(nóng)村的景象。這樣的典型可以推而廣之，用社區(qū)管理的方法來管理新社區(qū)，也可以成為有中國特色城鎮(zhèn)化的一部分。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，市場和政府這兩只有形與無形之手如車之雙輪鳥之雙翼，兩者都不可或缺。在新型城鎮(zhèn)化的推進中，堅持政府規(guī)劃和市場主導兩條腿走路，并充分發(fā)揮市場在資源配置中國的作用，依然是城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展的動力源。隨著現(xiàn)代科學技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及和應用，大大縮小了人們在地域和時空上的界限，而可持續(xù)化發(fā)展的城鎮(zhèn)化必然是一元化的先進生產(chǎn)方式，多元化的社會生活方式和集約環(huán)?；馁Y源利用方式。只有三位一體，和諧統(tǒng)一，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會進步，因為真正的城市是由居民而不由有混凝土組成的。

［1］中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行［EB/OL］(2013 -12 -14)［2013 -12 -18］. http://news. xinhuanet.com/video/2013 -12/14/c-125859839.htm.

［2］許學強，周一星，寧越敏.城市地理學［M］.北京:高等教育出版社，1997.

［3］厲以寧.中國城鎮(zhèn)化道路怎么走?［EB/OL］(2013-10 -27)［2013 -12 -18］.http://news.ifeng.com/exclusive/lecture/special/liyining/.

［4］徐敏.農(nóng)民工權(quán)益保障的制度安排——就揚州市廣陵區(qū)農(nóng)民工治安狀況的研究［D］.揚州:揚州大學，2010.