鐘培華 韓孟

鐘培華 韓孟 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員

“且喜賦斂畢，幸聞閭井安”，唐代大詩(shī)人白居易在《征秋稅畢題郡南亭》中曾生動(dòng)地描述了他履行征稅職責(zé)時(shí)戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰的心態(tài)。白居易主要生活的年代是唐朝中葉“兩稅法”變革之后，由古至今，稅收雖是國(guó)家履行職能之必須，卻并非可以隨意而行。在2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下，筆者認(rèn)為，關(guān)于稅制特別是房產(chǎn)稅的改革需要謹(jǐn)慎而為。

房產(chǎn)稅制框架改革的必要

現(xiàn)行的房產(chǎn)稅執(zhí)行1986年9月15日頒布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，該條例實(shí)質(zhì)上是針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)營(yíng)用房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)在明文規(guī)定的免征房產(chǎn)稅之列。但《暫行條例》頒布之日也是中國(guó)市場(chǎng)化改革包括住房制度改革全面推進(jìn)之時(shí)，以后的發(fā)展注定了《暫行條例》構(gòu)建的房產(chǎn)稅制框架勢(shì)有改革的必要。

住房制度改革是中國(guó)市場(chǎng)化改革的一部分。30年的改革開(kāi)放，最大的成效莫過(guò)于激發(fā)了巨大的市場(chǎng)潛力，在物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域取得了前所未有的進(jìn)步。住房制度改革最引人矚目的成效是促進(jìn)了住宅建設(shè)的快速發(fā)展，人民居住水平得到極大改善。然而，廣州等地經(jīng)濟(jì)適用房的暫停申請(qǐng)，表明當(dāng)初以經(jīng)濟(jì)適用住房為主、多層次住房供給解決居民住房需求的設(shè)想未能成功。盡管中央政府不斷努力，但在住房補(bǔ)貼和保障方面離廣大居民的預(yù)期仍然相去甚遠(yuǎn)，加上房?jī)r(jià)快速上漲遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)收入的增幅，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂如同對(duì)通貨膨脹的擔(dān)憂一樣成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

房產(chǎn)稅改革牽涉到方方面面，需要分清輕重緩急，作出合理安排。

房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲，一方面是住房體制改革釋放了長(zhǎng)期被壓抑的需求，而由于市場(chǎng)化改革的某些不到位，相關(guān)的土地、規(guī)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政審批等項(xiàng)制度僵化，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育尚不健全，準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高，建房渠道單一，存在開(kāi)發(fā)商對(duì)住房建設(shè)的壟斷等，以致住房供給難以跟上需求增長(zhǎng)。另一方面，隨著改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，居民生活水平水漲船高，但也出現(xiàn)收入分配差距逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)，一批先富者率先涌入新興的房地產(chǎn)市場(chǎng)，并逐漸由消費(fèi)性購(gòu)房演變?yōu)橥顿Y乃至投機(jī)性購(gòu)房，抬高了房?jī)r(jià)，客觀上造成了對(duì)尚未買(mǎi)房者的某種剝奪。從這個(gè)意義上講，對(duì)房產(chǎn)稅進(jìn)行改革，發(fā)揮房產(chǎn)稅對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，對(duì)部分個(gè)人征收房產(chǎn)稅有其必要性。

擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍的爭(zhēng)議

5月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布5月18日批轉(zhuǎn)的國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)》，提出2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的指導(dǎo)思想和總體要求以及年度重點(diǎn)，指出2013年改革重點(diǎn)工作是，深入推進(jìn)行政體制改革，加快推進(jìn)財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格等領(lǐng)域改革，積極推動(dòng)民生保障、城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相關(guān)改革?！兑庖?jiàn)》在大力推進(jìn)的年度重點(diǎn)改革的第5條，明確提出“擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍”。

真實(shí)的制度設(shè)計(jì)并不總像理論邏輯那樣理想完美，它所要解決的實(shí)際問(wèn)題往往深刻復(fù)雜得多。始于1994年的個(gè)人所得稅，其開(kāi)征的初衷是要調(diào)節(jié)收入分配。從理論上講，累進(jìn)的個(gè)人所得稅設(shè)計(jì)是合理的，但個(gè)人所得稅實(shí)施近20年，盡管?chē)?guó)家屢次提高起征點(diǎn)，不斷強(qiáng)調(diào)完善稅收征管，然而收入分配的差距并未改變，相反越拉越大，工薪階層成為納稅的主力。這說(shuō)明分配結(jié)構(gòu)更主要的是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和更基礎(chǔ)的制度安排決定，稅收的調(diào)節(jié)作用只能改變收入結(jié)構(gòu)變動(dòng)的幅度而難以改變其變動(dòng)方向。這也提示我們稅制改革不會(huì)遵從簡(jiǎn)單的邏輯，要想達(dá)到預(yù)期的成效并不容易。

關(guān)于房產(chǎn)稅改革，目前仍存在較激烈的爭(zhēng)論。支持者認(rèn)為，對(duì)個(gè)人征收房產(chǎn)稅可以穩(wěn)定地方政府稅源，有利于改變地方財(cái)政過(guò)多依賴(lài)土地出讓金的狀況，可以抑制房地產(chǎn)投資、投機(jī)需求，促進(jìn)住房合理消費(fèi)，引導(dǎo)土地資源的合理配置，甚而可以調(diào)節(jié)居民收入分配，還可以促使房地產(chǎn)價(jià)格回落，甚至有人稱(chēng)房產(chǎn)稅改革是房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的“殺手锏”。反對(duì)者則認(rèn)為，目前情況下，由于土地公有，房產(chǎn)是不完全的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，對(duì)其征稅的根據(jù)不足；消費(fèi)者在房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)已經(jīng)承受了很高的稅費(fèi)，在此情況下開(kāi)征房產(chǎn)稅稅負(fù)過(guò)重，不符合減輕稅負(fù)的總體稅改方向；給房產(chǎn)稅賦以調(diào)節(jié)市場(chǎng)和收入的功能過(guò)于牽強(qiáng)，開(kāi)征房產(chǎn)稅并不能降低房?jī)r(jià)等。

在房產(chǎn)稅征管上，尤其不能再出現(xiàn)個(gè)人所得稅中工薪階層成為納稅主角的狀況。

房產(chǎn)稅改革存在若干難點(diǎn)

房產(chǎn)稅問(wèn)題看似簡(jiǎn)單，實(shí)則牽一發(fā)而動(dòng)全身，政策性極強(qiáng)，研究房產(chǎn)稅改革問(wèn)題應(yīng)該結(jié)合我國(guó)當(dāng)前改革發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景，適應(yīng)需求導(dǎo)向型、創(chuàng)新型、資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)的方向。

在國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)》中，房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)是作為財(cái)稅體制改革的一環(huán)，因此要服從于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、規(guī)范地方財(cái)政收入、推進(jìn)財(cái)政體制改革的需要。按這個(gè)要求推動(dòng)對(duì)個(gè)人征收房產(chǎn)稅的改革存在若干難點(diǎn)。

首先是處理改革與保護(hù)中低收入者利益以及公平賦稅等的關(guān)系。從完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、推進(jìn)財(cái)稅體制改革、規(guī)范地方財(cái)政收入的大局出發(fā)，房產(chǎn)稅似應(yīng)按財(cái)產(chǎn)稅的定位逐步推行，使房產(chǎn)稅逐漸成為規(guī)范穩(wěn)定的地方收入來(lái)源。中低收入者的利益必須保護(hù)，房產(chǎn)稅不能覆蓋中低收入人群也是當(dāng)前的理論共識(shí)。但中低收入者目前在社會(huì)結(jié)構(gòu)中處于絕大多數(shù)，房產(chǎn)稅要成為使地方擁有穩(wěn)定并具相當(dāng)規(guī)模的收入來(lái)源還為時(shí)尚早。上海房產(chǎn)稅新政實(shí)施一年，全市應(yīng)繳納個(gè)人住房房產(chǎn)稅的住房近兩萬(wàn)套。這大概相當(dāng)于上?！笆晃濉逼陂g新建商品住房銷(xiāo)售套數(shù)的1.4%。

其次是征管困難，需要以財(cái)產(chǎn)登記制度、社會(huì)財(cái)產(chǎn)信息共享、資產(chǎn)評(píng)估體系的建立健全等作前提。一些購(gòu)房者還可能通過(guò)各種手段隱瞞個(gè)人房產(chǎn)，比如用單位名義購(gòu)房。這些單位名義的非經(jīng)營(yíng)用房產(chǎn)，適用什么稅款現(xiàn)在并不清楚，極易形成征管死角。在房產(chǎn)稅征管上，尤其不能再出現(xiàn)個(gè)人所得稅中工薪階層成為納稅主角的狀況。

其他還有改革的次序問(wèn)題，房產(chǎn)稅改革牽涉到方方面面，尤其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一些基礎(chǔ)層面的改革，包括分配制度、行政體制、財(cái)稅體制等互為條件，需要分清輕重緩急，作出合理安排。

此外，房產(chǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的難題更值得重視。如果考慮對(duì)存量房征收，那么進(jìn)入市場(chǎng)的房改房也需納入征管范圍，這需要有全面細(xì)致的政策考慮。房產(chǎn)稅改革最終難以避免涉及打破舊有利益格局的問(wèn)題，推進(jìn)的艱難可想而知。當(dāng)然，改革大局需要時(shí)，就要堅(jiān)定改革的方向，但同時(shí)要把握好政策，穩(wěn)健推進(jìn)改革。

在關(guān)于房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)問(wèn)題的討論中，房產(chǎn)稅被廣泛認(rèn)為是一項(xiàng)制度建設(shè)。從制度建設(shè)的角度思考房產(chǎn)稅改革，應(yīng)該更關(guān)注公平，更注重改革的嚴(yán)肅性，更強(qiáng)調(diào)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平，更能平衡協(xié)調(diào)相關(guān)各方的利益關(guān)系，在做好充分準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。