本期主題：新土改看地方如何“嘗鮮”

背景： 日前被媒體廣泛報道的下發(fā)至18個省市的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），實際上仍處于征求意見階段。據(jù)國土資源部（以下簡稱“國土部”）內(nèi)部人士透露，該文件的內(nèi)容將主要集中在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提條件、流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)形式、用地來源、退出機(jī)制等方面。被各界廣泛寄望“改革步子應(yīng)邁得更大些”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，依然在艱難孕育之中。

編者：對于中國這樣一個農(nóng)業(yè)人口比例較大的國家，土地問題的重要性不言而喻。由于權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，涉及歷史遺留問題，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作進(jìn)展相對緩慢。今年的中央一號文件提出，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。未來數(shù)月，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等可能進(jìn)一步擴(kuò)大試點范圍， “擴(kuò)大試點”有可能成為土地制度改革突破口，進(jìn)而帶動制度破局，這也是學(xué)界關(guān)注的焦點。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究室主任黨國英：

北京為解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題提供思路

據(jù)媒體披露，北京市將在土地管理制度方面做出重大改革，以加強(qiáng)北京市城鄉(xiāng)一體化工作，開創(chuàng)城市建設(shè)新局面。這項改革的主旨是，允許列入城市發(fā)展規(guī)劃范圍的農(nóng)村建設(shè)用地不經(jīng)過政府征地、拆遷途徑轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，使土地的所有權(quán)仍然掌握在農(nóng)民集體手中，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。這項改革具有重要意義。

改革的出路，只能是尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民集體在遵守國家土地利用規(guī)劃的前提下，對土地實行自主開發(fā)或自主招商，形成建設(shè)用地市場，讓農(nóng)民在國家調(diào)節(jié)、市場定價的機(jī)制下，分享城市化利益。

做好這項改革要抓住兩個關(guān)鍵。一是政府要對市域范圍的集體建設(shè)用地的利用做好統(tǒng)一規(guī)劃。沒有合理科學(xué)的土地利用規(guī)劃，土地權(quán)益人的利益還是難以保障，城市發(fā)展也會產(chǎn)生更大問題。規(guī)劃的制定要基于不同層級政府的合理分權(quán)機(jī)制，在必要范圍充分進(jìn)行民主協(xié)商，并將規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橛屑s束力的法律文件。二是要在農(nóng)民集體方面建立合理的土地開發(fā)利用自主組織，以保障普通農(nóng)民的利益訴求，最大限度地防止權(quán)力失衡導(dǎo)致利益分配不公現(xiàn)象發(fā)生。這種組織可以利用現(xiàn)有農(nóng)民自治組織，也可以成立新的組織。國內(nèi)有的地方成立了“家鄉(xiāng)建設(shè)委員會”主導(dǎo)集體建設(shè)用地開發(fā)，被證明是一個好的路徑。

北京市此項改革也可能為解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題提供一種重要思路。對于那些已經(jīng)開發(fā)了所謂“小產(chǎn)權(quán)房”、但土地利用現(xiàn)狀比較合理的村社，政府可以在適當(dāng)調(diào)整利益存量格局的前提下，認(rèn)可現(xiàn)狀，使“小產(chǎn)權(quán)房”逐步合法化。對于其他情形，政府也應(yīng)尊重農(nóng)民集體的利益訴求，本著人民利益高于一切的宗旨，妥善處理好歷史遺留問題。今后要通過政府規(guī)劃的合理干預(yù)，杜絕“小產(chǎn)權(quán)房”繼續(xù)興建。

浙江工商大學(xué)教授朱海就：

土地改革的核心在于打破二元結(jié)構(gòu)限制

近日，浙江溫州市出臺《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，從10月1日起，12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所公開交易。

這個規(guī)定等于部分地承認(rèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的合法性，并且擴(kuò)大了交易的范圍，無論從經(jīng)濟(jì)還是社會的角度看都具有重要的意義。城鄉(xiāng)差距大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是中國亟待解決的問題，而土地制度又是造成這一問題的根本原因，這一規(guī)定雖然沒有從根本上改變這一不合理的土地制度，但是向前邁出了一步。

中國的農(nóng)村并不缺少“資源”，而是缺少“資本”，資源和資本的不同在于，資源是看現(xiàn)在使用的價值，而資本是看未來的價值，所以“在誰手里”對資本很重要，資本的價值是要企業(yè)家不斷地去“發(fā)現(xiàn)的”，只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)可以流通，收益得到保障，才能有“發(fā)現(xiàn)”的激勵，農(nóng)民所擁有的產(chǎn)權(quán)的價值才會被市場“發(fā)現(xiàn)”。

原先的土地制度限制了產(chǎn)權(quán)的流動，使土地喪失了資本的性質(zhì)，導(dǎo)致農(nóng)民不能擁有和支配自己的資本性財產(chǎn)，只能依靠出賣勞動力為生，這就直接導(dǎo)致了農(nóng)民的貧窮和農(nóng)村的落后。農(nóng)村大量的資源如能夠變成資本，其意義不僅在于可以改善農(nóng)民的處境，提高農(nóng)民的地位，而且對于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整個全局都有重要的影響，因為相當(dāng)于為中國經(jīng)濟(jì)注入了大量的新資本。

現(xiàn)在農(nóng)村房屋和城市商品房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不同，對不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的房屋，設(shè)定不同的交易范圍，其依據(jù)就在于此。但這種不同的產(chǎn)權(quán)規(guī)定，完全是人為的，而不是本來就應(yīng)該如此。自由交換自己所擁有的商品，本來就應(yīng)該是農(nóng)民的權(quán)利，是不可剝奪的。假如農(nóng)房可自由交易，那些進(jìn)入城市的農(nóng)民將有一筆“啟動”資金，這樣有助于他們更好地融入城市，在城市落腳，從而實現(xiàn)“人的城市化”。

財經(jīng)評論家、財經(jīng)專欄作家葉檀：

土地政策理順了，房地產(chǎn)市場才能一順百順

據(jù)報道，海南省國土環(huán)境資源廳研究制定了《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，現(xiàn)已上報海南省政府審議。該辦法對經(jīng)批準(zhǔn)納入流轉(zhuǎn)試點的農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營，并用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場、標(biāo)準(zhǔn)廠房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

土改的核心是農(nóng)民土地的自由流轉(zhuǎn)，目前緊鑼密鼓進(jìn)行的土地確權(quán)是關(guān)鍵步驟，海南2009年開始用三年時間完成土地確權(quán)為海南土改打下基礎(chǔ)。一旦農(nóng)村集體用地可以用作非農(nóng)業(yè)用途，可以想像兩個結(jié)果，農(nóng)地會大量減少，土地租售交易大量增加，大農(nóng)場的生產(chǎn)方式將成為主流。海南土改是試驗田，為中國未來土地的市場化流轉(zhuǎn)打下根基，海南允許農(nóng)村集體組織與村民將土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，鐵板一塊的中國農(nóng)地性質(zhì)變更被撕開了一個裂口。到目前為止，中國土改已經(jīng)形成成渝模式、海南模式等，土改大面積推廣如箭在弦。

中國新農(nóng)村運動改革，已到了土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵步驟。土改要獲得成功，根本在于利益分配機(jī)制與農(nóng)民的未來出路，西部農(nóng)民成為農(nóng)場工人，而東部的農(nóng)民早就轉(zhuǎn)變身份成為企業(yè)主，他們需要的是與政府共享土地的級差收益。雙方如果能夠進(jìn)行公平的博弈，而后形成互相認(rèn)可的機(jī)制，則可以形成長期的制度。中國如此之大，土地收入與農(nóng)村情況各不相同，絕不應(yīng)該強(qiáng)求一律，由國土部發(fā)紅頭文件將各地土地交易價格固定，則土改必??；如果法律法規(guī)能夠賦予農(nóng)民以博弈權(quán)，則土改將成功大半。

農(nóng)村集約用地，多余的建設(shè)用地投入市場，是改變中國目前土地價格高高在上的核心舉措，要房改必須先土改，土地政策理順了，房地產(chǎn)市場才能一順百順?，F(xiàn)在，平抑房價是民眾呼聲，有人因此提出二次房改。但我認(rèn)為與其二次房改，還不如二次土改。