2013年9月4日，由中國國際扶貧中心和華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院聯(lián)合編寫的首份《中國反貧困發(fā)展報(bào)告（2012）》（下稱《報(bào)告》）發(fā)布，報(bào)告指出目前中國的扶貧模式主要仍以政府為主導(dǎo)，“由上至下”式的單向扶貧，已呈現(xiàn)出諸多弊端。

政府主導(dǎo)型扶貧模式源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府是扶貧工作的唯一主體和責(zé)任者?！秷?bào)告》指出，此種模式延續(xù)至今，首先造成了基層政府對(duì)上級(jí)政府的過于依賴，基層組織的作用沒有得到有效發(fā)揮。與此同時(shí)，貧困主體參與性較低?！白陨隙隆钡姆鲐殯]有充分尊重貧困主體的意愿，貧困主體的沒有真正參與進(jìn)來。此外，社會(huì)參與度不高，沒有充分利用政府主導(dǎo)下的社會(huì)扶貧的力量。缺乏社會(huì)力量的支持，也讓政府扶貧任務(wù)艱巨而沉重。

政府主導(dǎo)的扶貧在工作手段上呈現(xiàn)出單一性。《報(bào)告》稱，在長期扶貧實(shí)踐中，中國將資助式扶貧作為扶貧的主要任務(wù)，但這種方式實(shí)際上是一種“輸血式”扶貧的落后模式，這種模式無法從根本上幫助貧困者脫貧，無法解決農(nóng)村貧困的根源問題及內(nèi)生機(jī)制的造血功能，使得農(nóng)村返貧率較高。

由于社會(huì)參與不足，扶貧工作也缺乏多元化的監(jiān)督?！秷?bào)告》指出，在扶貧項(xiàng)目選擇方面，經(jīng)常存在著重短期效益，輕長遠(yuǎn)利益，重表面數(shù)字，輕實(shí)際功效，沒有后期的跟蹤，沒有達(dá)到扶貧開發(fā)的長效目的。在扶貧資金方面，也存在著資金投放主體不明確，到位率和透明度不高。在行政主導(dǎo)的體制下，扶貧資金來源渠道復(fù)雜，運(yùn)行鏈條長，環(huán)節(jié)多，很難對(duì)資金使用情況進(jìn)行切實(shí)有效的監(jiān)督和管理，致使大量扶貧資金沒有到位，到位資金也有可能沒有真正用到扶貧項(xiàng)目上。

《報(bào)告》認(rèn)為，多元主體共同參與扶貧的格局應(yīng)該是構(gòu)建大扶貧格局的努力方向之一。社會(huì)各類扶貧主體應(yīng)成為扶貧的重要力量和有效補(bǔ)充?！秷?bào)告》建議，在現(xiàn)階段推進(jìn)扶貧開發(fā)工作，需要全社會(huì)的力量，需要確立包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多元扶貧主體各就其位、共同參與的扶貧格局。

《報(bào)告》特別指出，在農(nóng)村地區(qū)，扶貧與低保兩項(xiàng)制度脫節(jié)導(dǎo)致貧困的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制缺失，貧困退出機(jī)制不完善。扶貧與低保兩項(xiàng)制度是中國反貧困事業(yè)的組成部分。前者以“發(fā)展”為主要內(nèi)容，主要通過開發(fā)扶貧的方式，幫助有勞動(dòng)能力和意愿的貧困人口脫貧，重在“造血”；后者則以“救濟(jì)”為核心，通過現(xiàn)金補(bǔ)貼的方式，為失去勞動(dòng)能力、常年生活在貧困之中的弱勢(shì)群體提高最低生活保障，乃是“輸血”。

中國在2007年全面鋪開低保制度前，扶貧制度承擔(dān)了部分救濟(jì)功能。但兩類貧困群體事實(shí)上需要區(qū)別性的政策對(duì)待，若以低保救濟(jì)有勞動(dòng)能力者，無疑會(huì)使其產(chǎn)生福利依賴；以扶貧政策幫助無勞動(dòng)能力者，又會(huì)造成資金的分散和浪費(fèi)。因而在2009年，有關(guān)部門下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，要求基層民政部門在審核低保對(duì)象時(shí)要區(qū)別出有勞動(dòng)能力者，為其提供培訓(xùn)、貼息貸款等扶貧政策以提高其生存發(fā)展能力。不過，兩項(xiàng)制度至今仍未實(shí)現(xiàn)有效銜接。

《報(bào)告》指出，當(dāng)前貧困對(duì)象的識(shí)別機(jī)制并不完善，許多真正需要擺脫貧困的人群未納入其中。民政部門負(fù)責(zé)識(shí)別無勞動(dòng)能力的困難戶，扶貧部門關(guān)注有生產(chǎn)能力的貧困戶，而處于“交界處”的貧困群體，如遭遇變故陷入暫時(shí)性貧困的農(nóng)民、子女年幼需要幫扶的農(nóng)民等，卻沒有得到明確的界定和幫助。同時(shí)，農(nóng)村家庭收入的復(fù)雜性、多樣性和不穩(wěn)定性也給收入核定帶來了困難。地方扶貧政策直接指向地區(qū)，也缺乏對(duì)扶貧對(duì)象的有效識(shí)別。

在貧困退出層面，由于低保是“補(bǔ)差”性質(zhì)的，收入的增加會(huì)造成福利的減少，這直接造成了貧困群體對(duì)福利的依賴性，情愿吃低保，也不愿勞動(dòng)換取微薄的收入。貧困的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制缺失，使得貧困退出機(jī)制不完善。

《報(bào)告》還指出，“兩項(xiàng)制度”的銜接的相關(guān)政策不夠健全。當(dāng)前中央和地方層面都陸續(xù)頒布農(nóng)村扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障的有關(guān)政策，但在中國，具有較高法律效力的《社會(huì)救助法》至今尚未出臺(tái)?！渡鐣?huì)救助法（草案）》于2007年就被民政部提上起草議程，2008年國務(wù)院法制辦向社會(huì)公開征求意見，但直至今天還未出臺(tái)，使得地方在制定農(nóng)村扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障的相關(guān)政策時(shí)無章可循且權(quán)威性不夠。

此外，報(bào)告還指出“兩項(xiàng)制度”在銜接過程中依然存在不公正、不公平的難題，資金使用效益不高，在部分貧困地區(qū)仍存在克扣資金、濫用資金的情況。針對(duì)這些問題，《報(bào)告》建議建立聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)行部門信息的共享，并完善相應(yīng)的工作考核機(jī)制，推動(dòng)各地進(jìn)一步規(guī)范管理。