十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確提出，必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

雖然過去10余年中央在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、改善城鄉(xiāng)關(guān)系上做了大量工作，但城鄉(xiāng)差距依然較大，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機(jī)會和社會地位方面仍然不平等，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾遠(yuǎn)未破解。

著名“三農(nóng)問題”專家、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長溫鐵軍認(rèn)為，從大的方向來看，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”這個(gè)概念從2002年中共中央十六大開始提出并寫進(jìn)十六大報(bào)告，在當(dāng)時(shí)是一個(gè)突破?，F(xiàn)在重提城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對中國城鄉(xiāng)發(fā)展的制約，相關(guān)政策內(nèi)容有了一些和十一年前相對不同的政策內(nèi)容與表述。

2002年中共十六大提出這項(xiàng)宏大任務(wù)時(shí)，明確小康社會要“惠及十幾億人口”，并提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑。中國此后并定下公共服務(wù)發(fā)展目標(biāo)——城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距要明顯縮小，爭取基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。如今，行程過半，剩下時(shí)間不足十年，但城鄉(xiāng)公共服務(wù)的鴻溝仍然巨大。據(jù)財(cái)新網(wǎng)報(bào)道，國務(wù)院參事馬力曾依據(jù)2012年數(shù)據(jù)測算，中國農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬元。這種差距是全面的，體現(xiàn)在公共設(shè)施、教育、衛(wèi)生、社保等各方面。

一個(gè)共識是，破除城鄉(xiāng)二元體制是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、提高農(nóng)民收入的關(guān)鍵。在《決定》中，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”又一次被界定為“制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊認(rèn)為，新階段從根本上破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，必須由農(nóng)村內(nèi)部利益關(guān)系的調(diào)整，轉(zhuǎn)向工農(nóng)、城鄉(xiāng)，以及國民經(jīng)濟(jì)部門之間利益格局的調(diào)整，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。本次全會則從打破既有利益格局方面進(jìn)行了有益的嘗試。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一個(gè)典型代表是中國的土地制度。中國的城市土地屬于國家，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體。當(dāng)中國的城市化層層推進(jìn)時(shí)，農(nóng)村土地卻只有被征為國有，才能投入城市建設(shè)。對這套政府征地、壟斷一級市場獨(dú)家出讓土地的制度，多年來褒貶不一。更多的人認(rèn)為，弊端越來越大，到了必須改革的時(shí)候。應(yīng)還權(quán)于農(nóng)民，讓市場在資源配置中發(fā)揮更重要的作用?！稕Q定》所謂“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的題中應(yīng)有之義，即體現(xiàn)在《決定》的放開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，令其在規(guī)劃和用途管制下，和城市建設(shè)用地享有同等權(quán)利。這部分土地包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等經(jīng)營性用地、農(nóng)民自建住房的宅基地和農(nóng)村公益事業(yè)、公共設(shè)施用地等。

在土地制度之外，二元結(jié)構(gòu)的另一個(gè)典型代表是戶籍制度。原本只用于人口信息管理的戶籍登記制度在中國逐漸與福利捆綁，阻礙了人口的自由流動。同樣，中國十幾年前就開始比較系統(tǒng)地規(guī)劃戶籍改革，并逐步確定以小城鎮(zhèn)和中小城市為重點(diǎn)的階梯式放開思路。今年6月，國家發(fā)改委主任徐紹史在向全國人大常委會匯報(bào)時(shí)，提出一個(gè)涵蓋所有類別城市的階梯式戶改路徑，并首次明確“全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，有意引導(dǎo)不在戶籍地工作和生活的所謂流動人口改變流向。

《決定》也指出，要堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。其中提出，要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制。廣東省人民政府參事、中共廣東省委黨校教授陳鴻宇表示，在討論新型城鎮(zhèn)化時(shí)會涉及市民化的概念。大量居住在城市的農(nóng)民工并沒有享受到城市的公共服務(wù)，他們轉(zhuǎn)為市民需要一定的社會成本，這項(xiàng)成本要由當(dāng)?shù)卣袚?dān)。在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，目前的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等已達(dá)到一定的水平，交通便利，有的地方已經(jīng)出現(xiàn)了回鄉(xiāng)返流的現(xiàn)象，相較于大城市，這些地方市民化的成本較低。

與此同時(shí)，包括國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心主任李鐵在內(nèi)的許多學(xué)者都建議，將已經(jīng)長期在大城市穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工的落戶問題納入考量。必須考慮目前農(nóng)民工“流動人口”相當(dāng)大一部分聚集在大城市和特大城市的現(xiàn)狀?？梢哉f，填平城鄉(xiāng)鴻溝既需要切實(shí)加大對農(nóng)村公共資源的投入，也需要財(cái)政制度、社保、居住證等相關(guān)制度的配套設(shè)計(jì)。