十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議于3月13日進(jìn)入選舉部分。這個(gè)持續(xù)4天的過程，是全國(guó)人大代表人民行使政治權(quán)力的一個(gè)集中體現(xiàn)。

2900多名新任全國(guó)人大代表將用兩種形式——選舉、表決，最終產(chǎn)生新一屆國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層。

政府“大換屆”，其工作程序一般都可回溯到前一年舉行的中共全國(guó)黨代會(huì)。至于國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院總理等國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員，則會(huì)在更早的時(shí)間范圍內(nèi)進(jìn)行“醞釀”。用術(shù)語說，這些重要的人事安排往往與全國(guó)黨代會(huì)的人事準(zhǔn)備“通盤考慮”。

黨政關(guān)系，無疑是當(dāng)前中國(guó)最基本的政治關(guān)系之一，其特殊意義和基礎(chǔ)地位無可置疑。

今日中國(guó)的政治權(quán)力版圖，建立于1982年憲法的基礎(chǔ)之上。彼時(shí)，經(jīng)過撥亂反正，持續(xù)了十?dāng)?shù)年的不正常政治生活得以回到正軌。而在之前的1980年，鄧小平曾在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中，指出了權(quán)力過于集中以及黨政不分、以黨代政的弊端。

其后，歷經(jīng)30年優(yōu)化、規(guī)范，方才形成了今天頗具特色的黨政關(guān)系。這自然包括它與最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)的關(guān)系。

決定中央政府領(lǐng)導(dǎo)層的全國(guó)人代會(huì)選舉，也因此成為觀察中國(guó)特色政治制度的絕佳窗口。

通盤考慮

全國(guó)人民代表大會(huì)在中國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的特殊地位來自憲法。作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其有權(quán)選舉全國(guó)人大常委會(huì)組成人員，國(guó)家主席、副主席，中華人民共和國(guó)中央軍委主席，最高法院院長(zhǎng)和最高檢察院檢察長(zhǎng)。此外，它有權(quán)決定國(guó)務(wù)院組成人員和國(guó)家軍委其他組成人員的人選。

這里的選舉和決定，是兩個(gè)既相似又有區(qū)別的狹義概念。在換屆進(jìn)程中，首先進(jìn)入選舉程序的是，選舉產(chǎn)生全國(guó)人大常委會(huì)組成人員以及國(guó)家主席等人選。

然后，由國(guó)家主席提名國(guó)務(wù)院總理的人選；由國(guó)務(wù)院總理提名國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)的人選；由中央軍委主席提名中央軍委副主席、委員的人選。

隨后，代表們針對(duì)這些被提名者進(jìn)入決定程序，即對(duì)被提名者進(jìn)行表決。

“對(duì)選舉票上的候選人，代表們可以贊成、反對(duì)，也可以棄權(quán)。反對(duì)的，可以另選他人。棄權(quán)的則不能另選他人?！比珖?guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)副主任委員陳斯喜向《瞭望東方周刊》解釋說，對(duì)表決票上的人選，可以贊成、反對(duì)和棄權(quán)，但不能另提人選。

提名工作往往數(shù)月之前就已經(jīng)展開。

全國(guó)人大在選舉時(shí)由主席團(tuán)提名推薦候選人。自1982年頒布新憲法以來，一般都是由主席團(tuán)根據(jù)中共中央的建議提出候選人名單，從而體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨管干部的原則。

比如，根據(jù)曾慶紅在十屆全國(guó)人大一次會(huì)議主席團(tuán)第三次會(huì)議上所做的說明，以及習(xí)近平在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議主席團(tuán)第三次會(huì)議上所作的說明，當(dāng)時(shí)向全國(guó)人民代表大會(huì)提出的候選人名單，分別在研究中共十六大、十七大人事準(zhǔn)備工作時(shí)，就作了通盤考慮，即對(duì)國(guó)家主席、副主席，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員，國(guó)家中央軍委主席、副主席8r3yweVqsnqDJqHcznUqeA==、委員，全國(guó)政協(xié)主席等人選一并進(jìn)行了研究。

在十七大舉行之前的2007年6月25日，中共中央曾召開黨員領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議，就新提名為中央政治局組成人員的預(yù)備人選進(jìn)行民主推薦。

在這次重要的準(zhǔn)備會(huì)議中，也對(duì)新提名為國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人員的預(yù)備人選一并作了考慮。

而在十八大前，2012年5月，中共中央在北京召開黨員領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議，就可新提名為十八屆中央政治局組成人員預(yù)備人選進(jìn)行民主推薦。同時(shí)，就可新提名為十八屆中央政治局常務(wù)委員會(huì)組成人員的預(yù)備人選也進(jìn)行了民主推薦。

中央政治局常委和中央政治局委員中便會(huì)涉及新提名為國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人員的預(yù)備人選。

繁忙的2月

全國(guó)黨代會(huì)閉幕后，中央政治局常委會(huì)和中央政治局即對(duì)全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)換屆人事安排工作進(jìn)行了研究。

首先，中共中央會(huì)在政治局常委會(huì)和中央政治局會(huì)議上，研究提出提名的指導(dǎo)思想和原則。

比如十屆全國(guó)人大時(shí)，強(qiáng)調(diào)了應(yīng)保持黨內(nèi)外人員達(dá)到一定比例。在十一屆全國(guó)人大時(shí)，提出國(guó)家機(jī)構(gòu)提名人選一般應(yīng)為四十年代以后出生。

另一個(gè)特征是，自十屆全國(guó)人大以來，全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)持續(xù)減少，副委員長(zhǎng)從九屆全國(guó)人大常委會(huì)時(shí)的19人，減少到十一屆全國(guó)人大常委會(huì)時(shí)的13人。

中共中央推薦的新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員人選名單，會(huì)向包括各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)征求意見，特別是針對(duì)非中共提名人。

在換屆當(dāng)年2月會(huì)連續(xù)舉行會(huì)議，最終決定新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)和全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人員人選建議名單。

第一個(gè)會(huì)議是中央政治局常委會(huì)，討論新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)和全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人員人選建議名單。然后會(huì)召開中央政治局全體會(huì)議，討論后決定將名單提請(qǐng)即將舉行的中共中央全會(huì)審議。

中共中央還會(huì)在中南海舉行民主協(xié)商會(huì)，就新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)和全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人員人選建議名單，又一次向各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士通報(bào)情況、聽取意見。

中共中央全會(huì)將審議通過中共中央政治局提出的新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員人選建議名單和全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人員人選建議名單。

在此之后，這兩個(gè)建議名單正式以中共中央名義分別向新一屆全國(guó)人大一次會(huì)議主席團(tuán)和全國(guó)政協(xié)一次會(huì)議主席團(tuán)推薦。同時(shí)提出的還有全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)政協(xié)常委建議人選名單。

根據(jù)公報(bào)，如果出現(xiàn)不同意見，中央政治局常委會(huì)和中央政治局按照民主集中制原則，再進(jìn)行反復(fù)醞釀研究。

中共中央在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開前、2007年12月初曾對(duì)新提名為十一屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)副主席的中共預(yù)備人選，在正省部長(zhǎng)級(jí)和正大軍區(qū)職以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部范圍內(nèi)進(jìn)行了民主推薦。當(dāng)時(shí)有近300名高級(jí)干部進(jìn)行了投票。

根據(jù)習(xí)近平的說明，十一屆全國(guó)人大時(shí)，還專門就人選的黨風(fēng)廉政情況聽取了有關(guān)部門的意見。

從中央到地方各級(jí)人大的選舉制度，由憲法和地方組織法規(guī)定。除了主席團(tuán)提名，還可以由代表聯(lián)名提名。

據(jù)陳斯喜介紹，曾有意見認(rèn)為，中共建議提名都是經(jīng)過幾上幾下反復(fù)考察提出的，代表聯(lián)名提出的候選人不應(yīng)與這種經(jīng)中共建議、主席團(tuán)提出的候選人具有同樣的法律地位。

“黨管干部原則是我國(guó)干部管理的一條重要原則。但黨管干部不能代替國(guó)家對(duì)干部的管理。”陳斯喜說，實(shí)踐證明，中共選拔推薦的干部絕大多數(shù)是好的，在選舉中得到代表的贊同，但也難免有極個(gè)別不夠準(zhǔn)確、不夠優(yōu)秀的情況?！按砺?lián)名提出候選人，就是為了促進(jìn)黨組織考察選拔干部時(shí)更加認(rèn)真負(fù)責(zé)，力求使推薦的人選更加準(zhǔn)確，從而把黨內(nèi)民主與國(guó)家形式的民主有機(jī)結(jié)合起來。”

據(jù)陳斯喜介紹，近30年來還沒有出現(xiàn)代表聯(lián)名提名候選人的情況。

至此，在全國(guó)人代會(huì)召開前，最為關(guān)鍵的提名問題完成。

會(huì)期并不寬裕

在本次全國(guó)人代會(huì)會(huì)期的前7天里，內(nèi)容和日程與非換屆大會(huì)類似。而在第一天上午，即對(duì)新一屆全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)的設(shè)立及其主任委員、副主任委員、委員人選的表決辦法草案進(jìn)行表決。

與九屆、十屆、十一屆全國(guó)人大一樣，十二屆全國(guó)人大設(shè)立了9個(gè)專門委員會(huì)，較八屆全國(guó)人大多兩個(gè)。它們的主任委員、副主任委員都享有副省部級(jí)以上待遇。

本屆這些專門委員會(huì)的人選會(huì)在3月16日、即大會(huì)閉幕前一天下午進(jìn)行表決。而為保證審查好計(jì)劃和預(yù)算報(bào)告，3月5日上午就首先表決了財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任委員、副主任委員、委員。

在第四天，也就是8日上午，代表們會(huì)通過小組會(huì)議，審議重要的選舉和決定任命的辦法草案。

這個(gè)草案相當(dāng)于選舉辦法大綱，根據(jù)憲法和有關(guān)法律擬定，對(duì)選舉的重要問題一一進(jìn)行了規(guī)定。

3月10日，代表們對(duì)這一草案進(jìn)行表決，從而為幾天后國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層的產(chǎn)生做好準(zhǔn)備。

過去這個(gè)表決一般在3月11日、也就是大會(huì)開幕后第7天舉行。與之一并進(jìn)行的還有對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案介紹。

2013年提前的原因是，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議減少了一天會(huì)期。

這主要是把本來分散在兩個(gè)半天進(jìn)行的“兩高” 報(bào)告和上述兩項(xiàng)議程合并在一天上午進(jìn)行。同時(shí)，減少了在第一個(gè)階段最后一天下午進(jìn)行的“代表團(tuán)或代表按法律規(guī)定討論和提出重要議案”。

目前大興新會(huì)風(fēng)，而在專業(yè)人士看來，承擔(dān)換屆任務(wù)的全國(guó)人代會(huì)的日程壓縮空間已經(jīng)很小。

陳斯喜說，1995年修改地方組織法時(shí)專門增加規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大換屆選舉本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，至少應(yīng)有兩天時(shí)間提名、醞釀候選人。同時(shí)，考慮到基層人大會(huì)期通常較短，很難做到兩天時(shí)間全部用于選舉，因此也可以穿插安排討論其他議程。

全國(guó)人大的換屆選舉時(shí)間通常都超過兩天。雖然并沒有對(duì)換屆選舉時(shí)間提出具體要求，但從日程看，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議12天半的會(huì)期中，包括開閉幕式在內(nèi)共有7次全體會(huì)議，分組討論醞釀時(shí)間為16個(gè)半天。

對(duì)于政府工作報(bào)告等重要事項(xiàng)，需要分為代表團(tuán)全體審議討論、小組審議討論，以充分進(jìn)行審議討論和醞釀。

對(duì)于發(fā)言時(shí)間，目前僅對(duì)部分情況進(jìn)行了規(guī)定。按照全國(guó)人大的議事規(guī)則，代表在大會(huì)全體會(huì)議上的發(fā)言不超過兩次，第一次不超過10分鐘，第二次不超過5分鐘。

人大常委會(huì)組成人員和列席人員在全體會(huì)議上發(fā)言只有一次，但是在聯(lián)組會(huì)議上可以就同一問題發(fā)言兩次。

一般情況下，聽取報(bào)告和說明的全體會(huì)議不進(jìn)行發(fā)言。過去曾允許在進(jìn)行表決的全體會(huì)議上發(fā)言，現(xiàn)在也改變了做法。

總之，今年十余天的會(huì)期，對(duì)于擁有2900多名全國(guó)人大代表、2300多名全國(guó)政協(xié)委員的全國(guó)“兩會(huì)”，對(duì)于16項(xiàng)關(guān)系國(guó)家前途的議程，并不顯得寬裕。

會(huì)議只休息一天，且是因工作程序的需要。

十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議于會(huì)期第9天，即3月13日正式進(jìn)入選舉議程。

選舉的細(xì)節(jié)

陳斯喜說，目前全國(guó)人大議事規(guī)則以及具體選舉流程在1982年新憲法頒布后已基本形成，“從實(shí)際情況看，能夠滿足對(duì)人代會(huì)及選舉的需要。”

第二階段的第一天，在上下午分代表團(tuán)、小組醞釀協(xié)商全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、委員人選，中華人民共和國(guó)主席、副主席人選，國(guó)家中央軍委主席人選，也就是需要通過“選舉”產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人。以及審議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。

一般在選舉中有9張選票。其中6張為選舉票：全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)一張，常委會(huì)委員一張，國(guó)家主席、副主席一張，國(guó)家軍委主席一張，最高法院院長(zhǎng)及最高檢察院檢察長(zhǎng)各一張。每種選票顏色不同。

3張為表決票：國(guó)務(wù)院總理一張，副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、央行行長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)一張，國(guó)家軍委副主席、委員一張。

3月14日上午先投4張，即除“兩高”外的選舉票。

國(guó)家主席當(dāng)選后，會(huì)提名總理人選；國(guó)家軍委主席提名軍委副主席、委員人選。

3月15日上午再投4張：國(guó)務(wù)院總理，國(guó)家軍委副主席、委員，以及“兩高”負(fù)責(zé)人。

國(guó)務(wù)院總理通過表決后，國(guó)務(wù)院總理提名國(guó)務(wù)院組成人員。

3月16日上午表決國(guó)務(wù)院組成人員。

改革開放后一般在換屆之年都要進(jìn)行國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)多位原國(guó)家部委負(fù)責(zé)人向本刊記者回顧，改革方案一般在前一年秋天基本確定框架。特別是如果成立新部委，最遲在前一年冬季就開始籌備。

而在13日及上述投票日的這幾天下午，代表們則協(xié)商醞釀相關(guān)人選。

“醞釀就是代表對(duì)候選人名單發(fā)表意見，交流看法，如果代表對(duì)其中個(gè)別候選人有不同意見，可以進(jìn)行分析、比較，經(jīng)過醞釀，促進(jìn)對(duì)候選人的了解，形成共識(shí)。如果有代表另提出候選人，由主席團(tuán)根據(jù)在討論醞釀中較多數(shù)代表的意見，確定正式候選人名單，交由全體代表投票選舉?！标愃瓜舱f，最后由大會(huì)主席團(tuán)根據(jù)較多數(shù)代表的意見確定正式候選人名單，而之前均稱為推薦候選人。

選舉票和表決票用漢文和7種少數(shù)民族文字印制。全國(guó)人大常委會(huì)委員的選舉票、國(guó)務(wù)院組成人員等的表決票，由于票面限制，只印漢文，另印少數(shù)民族文字對(duì)照表，與選舉票或者表決票同時(shí)發(fā)給少數(shù)民族代表，以便對(duì)照寫票。

在人民大會(huì)堂會(huì)議大廳的后區(qū)，設(shè)有秘密寫票處。此外，一旦計(jì)算機(jī)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)出現(xiàn)問題，投票仍將繼續(xù)進(jìn)行，在監(jiān)票人的監(jiān)督下人工計(jì)票。

在投票日上午，在投票開始前，總監(jiān)票人、監(jiān)票人會(huì)率先向票箱中投票。投票和計(jì)票一般不會(huì)超過1個(gè)半小時(shí)。

選舉或決定的人選獲得的贊成票超過半數(shù)，始得當(dāng)選或通過。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員按照不少于8%的差額比例進(jìn)行差額選舉。選舉時(shí)如獲得全體代表過半數(shù)贊成票的候選人超過應(yīng)選名額時(shí)，以獲得贊成票多的當(dāng)選；如遇票數(shù)相等不能確定當(dāng)選人時(shí)，應(yīng)就票數(shù)相等的候選人再次投票，以獲得贊成票多的當(dāng)選。

在3月17日，即大會(huì)最后一天上午，先按照一般程序?qū)φぷ鲌?bào)告等進(jìn)行表決。最后兩項(xiàng)內(nèi)容，就是新當(dāng)選的國(guó)家主席和全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)講話。大會(huì)閉幕后，是媒體務(wù)求爭(zhēng)得一席之地的新任國(guó)務(wù)院總理的記者會(huì)。

至此，自2012年11月開始的中國(guó)黨政高層交接完成。