“要堅持轉(zhuǎn)變政府職能，推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務性政府。”2013年3月5日上午，國務院總理溫家寶在自己任期內(nèi)最后一次的《政府工作報告》中，再次強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能的迫切性與重要性。

2013年兩會上，“機構(gòu)改革”、“職能轉(zhuǎn)變”、“反腐敗”、“城鎮(zhèn)化”、“財稅體制改革”等成為熱門關(guān)鍵詞。其中，“職能轉(zhuǎn)變”史無前例地被列入了新一輪政府機構(gòu)改革總體方案的文件名稱中，與“機構(gòu)改革”并列。

政府職能如何轉(zhuǎn)變？簡政放權(quán)，“簡”在哪里，“放”又在何處？

針對這些問題，3月4日，中共中央政策研究室原副主任、中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長鄭新立接受了《瞭望東方周刊》的專訪。

向地方放權(quán)，向企業(yè)放權(quán)

《瞭望東方周刊》：中共十八屆二中全會提出的《國務院機構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能方案》將“轉(zhuǎn)變職能”列入了文件名中，這釋放了什么樣的信號？

鄭新立：這次文件突出了職能轉(zhuǎn)變，也就是要將政府職能集中到應該管的事情上來。我認為這釋放出的一個強烈信號是，這次機構(gòu)改革不僅僅是部門的合并、設(shè)立以及取消，而是要從根本上轉(zhuǎn)變政府職能。也就是說，按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，政府主要應該把自己的管理職能放在宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務、制定政策和法規(guī)，以及對市場秩序進行監(jiān)管以保證公平競爭、有序的市場環(huán)境等方面。

從這些年的情況看，政府在社會管理職能方面有所增強。長期以來，中國經(jīng)濟發(fā)展比較快，社會發(fā)展卻相對滯后，出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展一條腿長、一條腿短的問題。而政府近年來也注意到了這個問題，不斷地加強社會管理職能。例如上一屆政府進行的社會保障制度的改革，包括在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)推進養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的改革，擴大了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的覆蓋面等等，這些都是符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求的。

以上是需要加強的職能，那么相應的，就有一些職能需要削減，最典型的應屬行政審批。

現(xiàn)在審批環(huán)節(jié)比較多，一方面，上一個項目很難；但另一方面，又有許多項目和產(chǎn)業(yè)重復建設(shè)的情況，且較為嚴重。我認為這很大程度是因為政府對市場不當干預、過度干預，一些市場需要的因行政審批而阻礙了發(fā)展，一些市場不需要的卻又得到行政力量盲目鼓勵和引導。

總體來說，職能轉(zhuǎn)變應從原來以過多的行政審批干預經(jīng)濟轉(zhuǎn)到制定政策法規(guī)上來，用政策法規(guī)來約束市場和企業(yè)的行為；要從事后追懲變成加強事前監(jiān)督。

《瞭望東方周刊》：行政審批與市場及企業(yè)自主決策之間應如何平衡？

鄭新立：我認為，中央政府要向地方政府放權(quán)，而地方政府則應向企業(yè)放權(quán)，不能截留權(quán)力。中央政府和地方政府都不要去一個一個審批項目，只需制定產(chǎn)業(yè)政策，用產(chǎn)業(yè)政策來引導。政策則要統(tǒng)一、規(guī)范化且透明，使得企業(yè)看到這個政策就知道該怎么選擇與決策。

此外，政府還應提供良好的投資環(huán)境，制定準入門檻，用政策、技術(shù)標準、排放標準來引導企業(yè)的投資行為。

大的基礎(chǔ)設(shè)施，以及對行業(yè)有帶頭作用的、重大的制造業(yè)項目，需要政府來批；大量一般的制造業(yè)項目，包括地方性的交通運輸、基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以交給地方政府和企業(yè)，由他們自主決策就行了。

對于產(chǎn)能過剩的問題，政府可以制定一些產(chǎn)業(yè)政策——主要是從行業(yè)技術(shù)標準、環(huán)保標準上等管理項目。達到標準要求的，就可以自主決策上這個項目。

現(xiàn)在中國的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模越來越大，一年的投資總額超過20萬億元，那么多的項目都靠政府機構(gòu)的人來一個一個審批，管投資的就那么幾個人，他們能有多大精力去調(diào)研市場呢？實踐證明，投資決策越是接近基層與市場，投資的失誤率越低。

過去我們主要靠行政審批來解決經(jīng)濟運行和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的諸多問題，解決多年也沒有理想的結(jié)果。不如交給市場來解決。如果企業(yè)投資的項目沒有收益，那么將來它自己承擔這個風險。

政府應該做的是制定相應的政策引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展。有些產(chǎn)品的生產(chǎn)能力在國內(nèi)過剩，但國外市場非常需要。比如中國粗鋼生產(chǎn)能力可以達到9億噸，但去年產(chǎn)量只有7億多噸，閑置了兩億噸的粗鋼生產(chǎn)能力。其中，一些設(shè)備需要改造，有一些則可以向有需求的發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。比如印度，它剛剛開始基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建一個新的鋼廠需要很多資金。我們轉(zhuǎn)移舊設(shè)備到它那兒去投資設(shè)廠，這樣設(shè)備還可以發(fā)揮作用。還有像非洲、東亞、中亞的一些國家，它們工業(yè)生產(chǎn)能力還是較為緊缺的，國家完全可以通過一些政策引導向國外轉(zhuǎn)移一批。

集中精力抓好宏觀調(diào)控的大事

《瞭望東方周刊》：你認為政府職能中最重要的應該是什么？

鄭新立：與其忙于行政審批，不如抓好宏觀調(diào)控。中國的經(jīng)濟在飛速發(fā)展中，而國際國內(nèi)環(huán)境也瞬息萬變，這都需要政府從大局上把控和調(diào)整正確的方向。這是市場所無法解決的問題，理應由政府來做。

要從實際出發(fā)，針對現(xiàn)實存在的問題，不斷地改善宏觀調(diào)控，而不要僅僅從抽象的理論概念出發(fā)，更不要照搬西方的一些模式。因為中國的經(jīng)濟發(fā)展很快，也有我們自身的一些特點。

比如2011年下半年的經(jīng)濟明顯放緩，以至以后連續(xù)7個季度的增長下滑。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？

開始是因為那段時間國內(nèi)出現(xiàn)了通貨膨脹，但并不嚴重。至于通貨膨脹的原因，我分析認為主要是食品價格和房價引起的，前者在漲價因素中占了70%，后者則占20%，加起來就占了90%。這需要具體問題具體分析，從經(jīng)濟學角度來看，價格上漲時應采取增加供給的辦法，而不是一味從收緊銀根上解決問題。那段時期不斷提高存款準備金率，導致整個貨幣的近四分之一都被困住了，不讓銀行去貸款。這是不合算的，而且這樣做的結(jié)果是造成了工業(yè)生產(chǎn)放緩、企業(yè)利潤大幅度減少，中國經(jīng)濟增長下滑。直到去年7月份，中央政治局開會做出了正確決策，才提出把穩(wěn)增長提到宏觀調(diào)控中更加突出的地位。

實際上，政府工作人員應該將更多的精力放在調(diào)查研究上，這樣才能找到產(chǎn)生這些問題的癥結(jié)所在，然后采取有針對性的宏觀調(diào)控政策。經(jīng)濟發(fā)展這么快，光是坐在屋子里看看書，照搬書本上的理論來指導經(jīng)濟工作，那往往會南轅北轍。要集中精力抓一些宏觀調(diào)控的大事。

《瞭望東方周刊》：這些宏觀調(diào)控的“大事”具體指哪些呢？

鄭新立：主要是做一些企業(yè)和市場做不了的事情，比如轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。

十七大提出了擴大消費、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、加強自主創(chuàng)新能力等主張，但是5年過去了，中國的投資率是不斷上升，居民消費率卻不斷下降，投資與消費的比例關(guān)系更為惡化。

收入分配調(diào)整是擴大居民消費對增長的拉動作用的一個關(guān)鍵，但這些年收入分配差距在不斷拉大，高收入者的錢不知如何花，中低收入者想買東西卻沒錢。住房和汽車這兩大消費熱點本應是未來二十年里拉動中國經(jīng)濟增長的重要引擎，但是如今受困于體制政策原因，這兩大消費熱點的熱度都有所下降了。目前有些人對住房的投資、消費各個環(huán)節(jié)及保障房管理沒理順卻簡單地采取了限購政策一直有質(zhì)疑甚至強烈反對；汽車既限購，大氣環(huán)境、交通環(huán)境的制約也不利于其發(fā)展。公共政策的研究是要找出解決問題的根本辦法，而不是臨時采取一些頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的辦法。

再舉一個例子，要發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，必須解決其稅負過重的問題。而“營改增”的稅制改革卻遲遲不推進。十七大到十八大過了5年了，直到2012年才開始在10個城市試點，動作慢了。事實證明稅改的效果很好，但畢竟失去了5年時間，相當可惜。

所以說政府職能應抓大放小，不要陷入行政審批中而忽略了大事。很多問題都是國民經(jīng)濟發(fā)展中的一些大的問題，我們研究得不夠，落實得也不夠有力。政府應沿著簡政放權(quán)、搞活微觀經(jīng)濟，更大程度、更廣泛地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用的方向去努力。這樣我們政府作用才能真正發(fā)揮到點子上去。

《瞭望東方周刊》：說到政府的宏觀調(diào)控職能，2009年的四萬億經(jīng)濟刺激政策是個典型的例子，你如何看待這一政策的得失？

鄭新立：許多人批評四萬億政策，認為它造成了許多的負面作用，我認為這是一種誤判。

實際上四萬億的投資計劃是非常及時有效的。如果沒有四萬億，我們2009年、2010年的經(jīng)濟增長速度會大幅下降，然后會引發(fā)出許多社會矛盾?？梢哉f，這個四萬億挽救了我們當時的經(jīng)濟，使我們在出口大幅度下降的情況下，仍然保持了穩(wěn)定增長，政府做得非常好。

但是到后期，出現(xiàn)了一些通貨膨脹的勢頭之后，一些聲音利用這個來“嚇?！闭站o銀根，錯誤引導了政府的決策。實際上，我們銀根的松動稍微晚了點，如果再稍微提前半年，不是在去年的年中，而是在去年的年初就開始適度的、靈活地放松，可能會減少經(jīng)濟下滑的時間。

后來中國經(jīng)濟從2012年的第四季度才開始實現(xiàn)止跌回升。如果增速跌到7%以下，好多社會問題可能會出現(xiàn)，比如就業(yè)矛盾、三角債問題等等。如果到那時再來重新啟動經(jīng)濟就晚了。

應設(shè)立專事改革的部門

《瞭望東方周刊》：在各項改革的進程中，有人研究和制定政策，就需要有人很好地落實政策，你認為在這方面政府職能應如何加強？

鄭新立：我認為改革需要有一個綜合的部門來制定方案，做到有序地出臺，逐步推進。

比如說金融體制改革，在2012年召開的中央金融工作會議上，溫家寶曾提到六大方向：第一是放寬準入，第二是建立地方監(jiān)管機構(gòu)，第三是建立存款保險和貸款監(jiān)管制度，第四是利率市場化，第五是完善外部管理體制，第六是建立多層次的市場。

這六大方向提得非常好，但是當時沒有形成一個統(tǒng)一的文件，規(guī)定具體要怎么改，誰在前誰在后。結(jié)果由于資本的趨利性，利率市場化成為了首要突破口。而利率市場化潛藏著一些金融風險，很可能會帶來壟斷利潤、尋租行為。

實際上在溫家寶的講話說也提出，放寬準入排在第一，因為只有增加了競爭主體以后，才能通過競爭來降低融資成本。而在競爭的主體沒有形成，資本的買方市場沒有形成的情況下，先從利率放開，那可能就亂套了。

在買方市場、競爭主體形成的時候，既要有行政的監(jiān)管，又要有市場的約束。行政的監(jiān)管就是建立地方性的監(jiān)管機構(gòu)，因為民營金融領(lǐng)域銀監(jiān)會管不過來。另外還要用市場化的方式來監(jiān)管，來化解風險，也就是存款有保險，貸款有擔保。

只有這三步都做完了以后，才能放開利率市場?，F(xiàn)在卻是前面的步驟還沒落實，后面就越位開放，這樣容易出問題。

所以，我認為政府最好設(shè)立一個專門負責落實和推動改革的部門，不僅要研究可行的改革方案，還應制定出具體的政策和細則，并且努力來協(xié)調(diào)各個部門，切實推動改革。