2013年全國兩會上，住建部部長面對媒體對住房問題的發(fā)問而拱手作揖，工商總局局長談及食品安全問題幾欲落淚。

作為政府管理部門，市場監(jiān)管的重重難題讓他們成為媒體追問的對象。

3月4日，在2013年醫(yī)藥界全國人大代表、政協(xié)委員“聲音-責任”座談會上，中國醫(yī)藥企業(yè)協(xié)會會長于明德代表24家行業(yè)組織發(fā)言時說：“盡管深化改革已經取得了較大進展，但是距離黨中央提出的目標還有較大差距。例如藥品政府招標采購問題多多，政府不滿意、醫(yī)院不滿意，百姓不滿意、企業(yè)不滿意。”

全國人大代表、輔仁藥業(yè)集團董事長朱文臣在談到政府招標采購的時候，問道：“政府的角色到底是什么？”

政府在經濟活動中的作用一直是人們關注的焦點。

當年亞當·斯密的市場自由化理論被20世紀30年代世界性的經濟危機宣告并非萬能，而凱恩斯的干預主義隨后又被20世紀70年代的石油危機證明有些失效。

在市場經濟條件下，政府到底應該如何管市場？如何合理界定政府與市場的邊界？這個令人糾結的追問，在中國已討論了三十多年，在西方發(fā)達國家則持續(xù)了幾百年。

新一輪機構改革，又將如何調整政府與市場的關系？

政府和市場不是“掰手腕”

從引入市場機制，到確立社會主義商品經濟，再到1992年十四大報告明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標，中國的市場化改革已經走過30多年，但現(xiàn)階段的諸多問題依然繞不開政府和市場的關系。

在經歷30多年的改革開放歷程后，大多數(shù)人已超越了“非此即彼”的理念，而是以“互補”去理解政府和市場之間的關系，提倡政府與市場握手，而不是互相博弈“掰手腕”。

事實證明，政府不能完全放任市場。上世紀80年代中后期，各地發(fā)展經濟呼聲高漲，當時一些地方政府在“有水快流”策略下，把資源產業(yè)發(fā)展完全交給了市場，結果導致了小煤窯、小礦山遍地開花，并發(fā)癥、后遺癥至今還未完全消除。

20世紀90年代初，當中國選擇社會主義市場經濟道路時，經濟學家紛紛預測，中國的市場經濟成功與否，取決于在整個過程中能否處理好政府這只“看得見的手”與市場“看不見的手”的關系。

1993年，黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》確定了社會主義市場經濟體制基本框架的“五大支柱”，其中之一就是“轉變政府管理經濟的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調控體系，保證國民經濟的健康運行”。

然而，市場機制發(fā)揮作用的過程中，“必要的國家干預”并不是那么容易就能把握好。

中山大學政治與公共事物管理學院教授蔡立輝對《瞭望東方周刊》記者表示：“中國的市場進程尚未完成。要素市場還不完善，市場調節(jié)的力度還不夠大，整體上政府主導色彩還較濃。有些時候政府干預過度，有時候干預不當，還沒有完全從無所不干的萬能政府中擺脫出來?！?/p>

中國政府對于經濟和市場的嚴格把控曾使西方一些國家不承認中國的市場經濟地位，然而，2008年源自美國的全球金融危機，卻促使外界重新認識和思考經濟學的若干重大理論問題，尤其是“中國模式”所呈現(xiàn)的政府與市場的關系。

“東亞模式”曾證明了強勢政府對于推動經濟發(fā)展的重要作用，但1997年亞洲金融危機卻較為集中地反映出“成也政府，敗也政府”。有經濟學家稱：在經濟高速成長初期，政府的強勢作用邊際效益遞增；在市場機制逐步成熟的后續(xù)時期，政府作用就將呈現(xiàn)邊際效益遞減。

“政府要高效適度地管理市場，在理念上要清醒地認識到，除了要保持宏觀經濟政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，還必須保持市場化的方向。與此同時，在嚴明的法治保障下，建立人員精干、權責一致、運轉高效的管理機構。”中國社會科學院經濟研究所研究員王振中對《瞭望東方周刊》表示。

放權給市場

中國的政府與市場的關系調整，一個重要的觀察點就是數(shù)輪機構改革對于政府轉變職能的促動。

上世紀50年代中期，中國形成了與計劃經濟相適應的全能型政府管理體制，政府包辦了一切社會事務，尤其是經濟事務。

此后機構改革屢現(xiàn)，但其演變始終局限于中央和地方誰的權力大一些，是以“條條”管理為主還是以“塊塊”管理為主，機構和人員的“瘦身”也常常反彈。

1978年之后進行的六次國務院機構改革，試圖針對當時情況解決不同的問題。而前三次沒有達到預定目標，陷入“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”怪圈之中。

許多身在政府機構中的人甚至一度認為“先改先吃虧、誰改誰吃虧、改了也白改，機構改革就是減人”；起初在實踐上有過急進，在未觸動高度集中的計劃經濟管理體制實現(xiàn)政府職能轉變的情況下大幅精簡機構，從而出現(xiàn)了一批“翻牌公司”，一定程度上導致權力進入市場。

1988年政府機關改革提出“轉變職能”，才真正抓住了政府機構改革的重點，同時以定職能、定機構、定編制的“三定”形式進行機構改革。

經歷六輪機構改革，中國政府的組織設置和運行模式已經發(fā)生了深刻轉型，基本脫離了計劃經濟體制下高度管制的全能主義政府模式。

但問題仍然存在。

中國社科院經濟研究所研究員王振中告訴《瞭望東方周刊》，在工商業(yè)環(huán)境方面，可以用11個指標來判斷中國政府職能的寬窄程度：

在創(chuàng)辦企業(yè)的程序數(shù)量、創(chuàng)辦企業(yè)所需時間等4個方面，中國的程序多和時間長，表明我們的管理效率低于世界平均水平；而在創(chuàng)辦企業(yè)成本占人均收入的百分比、企業(yè)為合法劃撥財產所需要辦理的手續(xù)數(shù)量、企業(yè)為合法劃撥財產保障產權所需要天數(shù)、履行合同的程序數(shù)量、履行合同所需要的時間、保護投資者的披露指數(shù)、企業(yè)破產清算的時間等7個方面，中國的管理效率要高于世界平均水平。

“從這11個指標來判斷，中國政府職能效率有64%已經達到世界平均水平?！蓖跽裰姓f。

他認為，政府職能還需進一步調整。在政府對市場的管理干預與市場對資源的基礎配置的矛盾中尋求平衡點時，政府所要做的是矯正市場的暫時失效，以便盡快恢復并充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用，而不可長久代替市場。

“大部制”核心之一在于遏止“權力超限巨無霸”

治愈政府“機構龐大、人員臃腫”這一官僚機構通病的藥方即是機構改革。鄧小平在1980年就著重從反對官僚主義、提高行政效率的角度提出了機構改革的問題，他說，“精簡機構是一場革命”。

改革開放后，中國第一次政府機構改革始于1982年，核心是廢除領導干部職務終身制，精簡各級領導班子，加快干部年輕化，以提高政府工作效率。

1988年，在“推動政治體制改革，深化經濟體制改革”的大背景下，機構改革提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”的命題，但是由于復雜的國際國內政治經濟環(huán)境，轉變政府職能在實踐中沒有適時“破題”。

1993年，以“適應建設社會主義市場經濟體制的需要”為目的的機構改革中，機構設置并沒有大刀闊斧地合并、撤銷，反而保留、增加了不少。一個典型的例子是，1988年成立的能源部被撤銷，分拆成了電力部和煤炭部兩個機構。

1998年的機構改革主要針對“政企不分”的弊病，被認為是2008年大部制改革之前，最為廣泛且最有力度的一次機構改革，突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經濟部門，如電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部等10個部門。這在一定程度上打破和消除了政企不分的組織基礎。

2003年，改革的目標定為“行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效”，重點是建立了國資委、銀監(jiān)會、商務部和國家食品藥品監(jiān)督管理局，并調整國家安全生產監(jiān)督管理局為國家直屬機構。

2008年，中國的大部制改革破題，明確提出了轉變?yōu)椤胺招汀闭木唧w目標。大部制是相對于“窄職能、多機構”的小部制而言，其特征是“大職能、寬領域、少機構”。

從5年來的大部制改革實踐看，尚未根本改變“九龍治水”的局面。

2013年2月底召開的中國共產黨第十八屆中央委員會第二次全體會議強調了“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求，要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，健全部門職責體系，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府?！薄疤幚砗谜褪袌觥⒄蜕鐣?、中央和地方的關系”。

由此，中國在大部制的方向上又邁進一步。

“大部體制的最主要目的并不在于精簡機構和裁減人員，而是為了集中和綜合決策，提高決策的科學性和有效性。大部體制應該堅決實行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分開，避免出現(xiàn)既決策、又執(zhí)行、也監(jiān)督的‘權力超限巨無霸’。”蔡立輝表示。