行政審批制度改革確實是很難的事。難在何處？其中重要一點是如何搞好“放”與“管”的結(jié)合。改革的總目標是否定計劃經(jīng)濟時代形成的“管制型政府”模式，建立“服務(wù)型政府”，因此，對那些不該管、管不了、管不好的事，自然是以“放”為主。但服務(wù)型政府也不是不“管”，許多服務(wù)實際上是通過“管”來實現(xiàn)的，叫做“管理也是服務(wù)”。所以問題的癥結(jié)在于搞好“放”與“管”的結(jié)合。現(xiàn)在的問題是“放”的肯定不到位，而“管”的又常常缺位。

讓公民擁有主動或自主權(quán)的“放”的原則

先說“放”。要想“放”到位，必須先解決一個過去形成的“思維定勢”，就是“社會的一切”要由政府主導(dǎo)，對老百姓是“你的行動我做主”。這必然表現(xiàn)為審批“多如牛毛”?，F(xiàn)在必須從“人民是國家主體”角度出發(fā)，把很多權(quán)利還給人民，而不是限制它。表現(xiàn)在審批上，就會得出這樣的邏輯：當公民從事一般的并不損害別人和社會利益的勞動時，就要讓公民自主決定而無需審批；當他們從事涉及別人或社會利益的勞動并有損害可能時，雖應(yīng)審批，但不能先入為主地認為一定損害而制定苛刻的審批條件，形成“刁難性”審批；即使它會損害別人權(quán)利而需管制，也應(yīng)以監(jiān)管手段為主，而不能把重點放在前置審批上。

一般人認為，審批就是政府的單邊“把關(guān)”過程，這并不錯，但并不完全。審批的本質(zhì)應(yīng)是：公民根據(jù)自己的主權(quán)從事某種活動時，國家和政府根據(jù)以往經(jīng)驗預(yù)設(shè)了防止發(fā)生損害別的公民權(quán)益的機制——它一般以法律、法規(guī)和國家決定的形式存在——并據(jù)此進行必要審查的行為。這樣的理解，體現(xiàn)了一些新的原則：

第一，公民主權(quán)原則。它揭示的是：公民是社會主體，是主權(quán)承載者；公民正常行為是主權(quán)的表現(xiàn)，具有天然的正當性；公民的主動行為構(gòu)成了審批的前提；政府的服務(wù)性質(zhì)決定了它有責任幫助公民完成審批；而公民不損害別人利益的行為則不要審批。

第二，政府權(quán)力有限原則。政府的審批行為只發(fā)生在必要場合，即公民行為有可能損害別人利益；是否可能損害別人利益，并不是政府隨意認定，需要以以往經(jīng)驗為根據(jù)，并在此基礎(chǔ)上形成法律、法規(guī)與國家決定；政府審批行為必須依法而行，一切在法律的框架內(nèi)。

這些原則就是服務(wù)型政府的原則，它的目的不是管制，而是服務(wù)，審批本身也要體現(xiàn)服務(wù)的固有內(nèi)容。今年3月全國人大批準通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，也已經(jīng)清楚體現(xiàn)了這些原則。比如，強調(diào)了減少和下放投資審批事項，規(guī)定“除涉及國家安全、公共安全等重大項目外，按照‘誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險’的原則，最大限度地縮小審批、核準、備案范圍，切實落實企業(yè)和個人投資自主權(quán)?！?/p>

此次改革商事登記制度的力度更大

在商事登記制度上，這次改革的力度更大。方案要求：對按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定需要取得前置許可的事項，除涉及國家安全、公民生命財產(chǎn)安全等外，不再實行先主管部門審批、再工商登記的制度，商事主體向工商部門申請登記，取得營業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營活動；對從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營活動，持營業(yè)執(zhí)照和有關(guān)材料向主管部門申請許可。同時放寬了商事登記的其他條件。

仔細研讀這些規(guī)定，可以看出社會權(quán)利已大大向公民轉(zhuǎn)移，公民的主體地位進一步落實，公民在審批過程中更主動了。實際上，我們國家許多“先行先試”地區(qū)，已經(jīng)在這樣做了。比如廣東，在2012年開始的新一輪行政審批制度改革中，其核心思想就是進一步落實公民權(quán)利，包括公民的勞動權(quán)和企業(yè)的商權(quán)。他們認為，過去我們的邏輯是：“國家沒允許的，你都不能做”；現(xiàn)在必須改為：“國家沒反對的，你都可以做?！憋@然，這樣極大地拓展了公民活動的空間，而收縮了政府的空間。

表現(xiàn)在商事登記上，他們在頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照時，除對主營業(yè)務(wù)按《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》中的門類或大類標出外，一般還有這樣的規(guī)范性說明：“經(jīng)營范圍涉及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定禁止的，不得經(jīng)營；應(yīng)經(jīng)許可的，憑有效許可證或批準文件經(jīng)營；法律、法規(guī)和國務(wù)院決定未規(guī)定許可的，自主選擇經(jīng)營項目。”可見，這給了公民極大的自由空間，落實了更多的自主權(quán)。

此外，他們還推行了注冊資本認繳制和實收資本備案制。商事登記機關(guān)不限制和審查有限責任公司全體股東的首次實繳出資額，股東的首次實繳出資額可以為零。對住所和經(jīng)營場所實行各自獨立的登記管理方式，大大放寬了住所和經(jīng)營場所的登記條件。其中規(guī)定，商事主體進行住所和經(jīng)營場所登記時，商事登記機關(guān)不審查場所的法定用途及使用功能。以上的一切，無疑使商事主體進入市場的阻力幾近于零。

此次改革，除了要考慮怎樣徹底消除部門利益因素外，還要在認識上考慮如何消除上述的“傳統(tǒng)思維定勢”。而后一種的消除工作，甚至是一切審批改革深入的基礎(chǔ)和前提條件，因為沒有這種新的認識，是不可能產(chǎn)生新改革行動的。

如何解決“管”B/mhulbhcNYkLuuOPiuJAQ==之缺位

再說如何解決“管”之缺位的問題。首先，我們習(xí)慣于過去“在辦公室”的審批工作。其次，“你求、我辦”的這種關(guān)系，使我處在非常有利的地位，而這中間的好處是不言自明的。第三，日常的監(jiān)管是要下苦功夫的，費時費力不說，整天到現(xiàn)場，代價大，風險也大。趨利避害，坐辦公室審批，自然會成為很多機關(guān)的主要工作方式。

廣東的經(jīng)驗大致有四個方面：第一，結(jié)合商事登記制度改革，實行徹底的“誰審批誰監(jiān)管”的責任制度。對于法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定應(yīng)經(jīng)許可的經(jīng)營項目，商事主體在取得有效許可證或批準文件后，許可或批準的機關(guān)自然就成了日常監(jiān)管的主體，責無旁貸。第二，發(fā)展壯大社會中介組織，并使之協(xié)同進入監(jiān)管領(lǐng)域。第三，把審批權(quán)限盡量下移，把監(jiān)管權(quán)也相應(yīng)下移，使監(jiān)管更貼近現(xiàn)場，增加監(jiān)管力度。第四，賦予企業(yè)以更大的社會責任，使之成為自我監(jiān)管的主體。其中，建立“誰審批誰監(jiān)管”的責任制度，可能是我們當前最應(yīng)重視的問題。2004年頒布實施的《行政許可法》已明確規(guī)定：行政機關(guān)應(yīng)當對公民、法人或者其它組織從事行政許可事項的活動實施有效監(jiān)督；行政機關(guān)應(yīng)當建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責任等等。問題是，行政機關(guān)不去履行或不去很好履行上述職責怎么辦？這里，除了教育以外，剩下的就是對行政機關(guān)的失職行為進行監(jiān)督和問責了。其實，行政許可法早就對此作了規(guī)定。比如，第六十條就強調(diào)：上級行政機關(guān)應(yīng)當加強對下級行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查。第七十七條又規(guī)定，行政機關(guān)不依法履行監(jiān)督職責或者監(jiān)督不力，造成嚴重后果的，由其上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?，F(xiàn)在我們必須落實以上的法律條文，建立、完善和實行嚴格的責任機制，從而使依法治國得到進一步推進。

至于上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)也沒有的履行職責，那就只能靠人民群眾的力量來監(jiān)督了。人民群眾的監(jiān)督是責任制的最后支撐，我們?nèi)魏螘r候都不能忘記。

（作者為國家行政學(xué)院教授）

責編/徐艷紅 美編/石玉