摘 要：針對(duì)長(zhǎng)沙市地下空間管理相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃缺位、多部門多頭管理、開(kāi)發(fā)利用水平較低的局面，本文提出了主要從明確開(kāi)發(fā)原則和主管部門、規(guī)范用地管理和規(guī)劃許可內(nèi)容，來(lái)規(guī)范長(zhǎng)沙市的地下空間開(kāi)發(fā)管理。

關(guān)鍵詞：地下空間；開(kāi)發(fā)管理；長(zhǎng)沙市

隨著城市化進(jìn)程的加速前進(jìn)，長(zhǎng)沙市資源和環(huán)境承受的壓力越來(lái)越大。城市交通的發(fā)展、各類建筑和管線的布設(shè)使得城市表層空間已呈飽和狀態(tài)。為了促進(jìn)土地資源的進(jìn)一步節(jié)約集約利用，改善城市生態(tài)環(huán)境，建立低碳、高效、便捷的城市可持續(xù)發(fā)展空間體系，地下空間開(kāi)發(fā)利用成為城市發(fā)展的必然。

根據(jù)國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)人均GDP達(dá)到3000美元、人均收入達(dá)到500美元時(shí)，就初步具備了開(kāi)發(fā)地下空間的條件。目前，長(zhǎng)沙市區(qū)人均GDP達(dá)到4400美元，居民人均收入超過(guò)2000美元，已經(jīng)具備開(kāi)發(fā)利用地下空間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

1 現(xiàn)狀分析

我國(guó)各大城市發(fā)展水平不一，地下空間開(kāi)發(fā)利用存在較大差異。城市發(fā)展越成熟，地下空間開(kāi)發(fā)利用系統(tǒng)越完善。長(zhǎng)沙市地下空間開(kāi)發(fā)利用目前尚處于發(fā)展階段，雖然需求大，但相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃缺位，地下空間多頭管理，開(kāi)發(fā)利用水平較低。

1.1 相關(guān)法律法規(guī)缺位

《中華人民共和國(guó)土地管理法》中沒(méi)有對(duì)地下空間權(quán)進(jìn)行規(guī)定?！段餀?quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。”確立了建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立制度。

目前，國(guó)內(nèi)地下空間開(kāi)發(fā)利用的專門法律法規(guī)少，且起步較晚，內(nèi)容體系不夠完善。2001年，國(guó)家對(duì)《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》（建標(biāo)[1997]58號(hào)）進(jìn)行了修訂，主要對(duì)主管部門、地下空間規(guī)劃、工程建設(shè)作出規(guī)定。上海、杭州分別于2006年和2009年，針對(duì)地下空間的用地管理和土地登記發(fā)布了規(guī)定；深圳、廣州、東莞于2009年，起草了地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法，針對(duì)地下空間的規(guī)劃管理、用地管理、工程建設(shè)管理、確權(quán)登記和租售管理、使用管理等做了較為完善的規(guī)定。

長(zhǎng)沙市目前沒(méi)有相關(guān)法規(guī)政策對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行指導(dǎo)。

1.2 缺乏相關(guān)規(guī)劃指導(dǎo)

《中國(guó)城市地下空間規(guī)劃編制導(dǎo)則》尚在征求意見(jiàn)階段，暫未發(fā)布；發(fā)展相對(duì)成熟的大城市陸續(xù)制定了地下空間規(guī)劃編制導(dǎo)則，并編制了相關(guān)規(guī)劃。上海市2008年制定了《上海市地下空間規(guī)劃編制導(dǎo)則》，并完成了《上海市地下空間近期建設(shè)規(guī)劃（2007-2012年）》等總體規(guī)劃，針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)編制了控制性詳細(xì)規(guī)劃。天津市2008年發(fā)布了《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》。

2007年，長(zhǎng)沙市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于成立長(zhǎng)沙市城市地下空間開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（長(zhǎng)政辦函2007[9]號(hào)），啟動(dòng)地下空間開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃編制工作。但是，目前尚無(wú)相關(guān)規(guī)劃出臺(tái)對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行指導(dǎo)。

1.3 地下空間開(kāi)發(fā)多頭管理

地下空間開(kāi)發(fā)利用沒(méi)有明確的主管部門，國(guó)土規(guī)劃、城市規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、公用、人防、公安、消防、抗震、綠化、環(huán)保、水電、文物保護(hù)等各行政主管部門各司其職，分別行使管理職權(quán)。長(zhǎng)沙市同樣沒(méi)有明確規(guī)定地下空間的主管部門，造成日益增多的地下管線、建筑物沒(méi)有統(tǒng)一登記，缺乏完整的信息數(shù)據(jù)，對(duì)以后地下空間的統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用造成不利影響。

1.4 開(kāi)發(fā)利用不成熟

目前長(zhǎng)沙市地下空間開(kāi)發(fā)主要是以下幾種形式：1、各類市政管線的埋設(shè)；2、地下過(guò)街通道；3、對(duì)現(xiàn)有建筑物地下空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)，主要是地下停車場(chǎng)；4、地下商業(yè)區(qū)；5；地下軌道交通，長(zhǎng)沙市地下軌道交通正處于建設(shè)初期，預(yù)計(jì)全面完成地鐵線路的建設(shè)需要到2020年。長(zhǎng)沙市地下空間開(kāi)發(fā)分布零散，規(guī)模小，發(fā)展不夠成熟，對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用尚未規(guī)?；?。

2 內(nèi)涵分析

要對(duì)地下空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，首先必須對(duì)地下空間及其建設(shè)用地使用權(quán)做出鑒定。綜合考慮相關(guān)法律法規(guī)，及地下空間開(kāi)發(fā)走在前列的幾個(gè)大城市出臺(tái)的管理辦法，筆者提出如下定義。

2.1 地下空間

地下空間是指由同一主體結(jié)合地面建筑一并開(kāi)發(fā)建設(shè)的地下工程（以下簡(jiǎn)稱結(jié)建地下空間），以及獨(dú)立開(kāi)發(fā)建設(shè)的地下工程（以下簡(jiǎn)稱單建地下空間）。主要包括地下停車位、公共停車場(chǎng)、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、民防設(shè)施、地下交通場(chǎng)站等等。

2.2 地下空間建設(shè)用地使用權(quán)

目前地下空間開(kāi)發(fā)主要集中在城市，城市地下空間所有權(quán)歸國(guó)家所有。地下空間建設(shè)用地使用權(quán)是相對(duì)地表建設(shè)用地使用權(quán)而言，筆者認(rèn)為應(yīng)定義應(yīng)為：是指經(jīng)依法批準(zhǔn)建設(shè)，凈高度大于2.2米（含，地下停車庫(kù)凈高度可適當(dāng)放寬）的地下建筑物所占封閉空間及其外圍水平投影占地范圍的建設(shè)用地使用權(quán)。地下資源、埋藏物不屬于地下空間建設(shè)用地使用權(quán)范圍，起止深度以規(guī)劃行政主管部門審批文件為準(zhǔn)。

3 管理對(duì)策

在明確了地下空間及其建設(shè)用地使用權(quán)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合上述長(zhǎng)沙市地下空間開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀，對(duì)大城市的地下空間開(kāi)發(fā)管理進(jìn)行了大量研究。筆者認(rèn)為應(yīng)從開(kāi)發(fā)原則、開(kāi)發(fā)利用主管部門、用地管理及規(guī)劃許可等方面來(lái)規(guī)范長(zhǎng)沙市地下空間開(kāi)發(fā)的管理，為以后開(kāi)發(fā)形成完善成熟的地下空間系統(tǒng)打好基礎(chǔ)。

3.1 開(kāi)發(fā)原則

長(zhǎng)沙市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理應(yīng)貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開(kāi)發(fā)、合理利用、依法管理的原則，堅(jiān)持社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和戰(zhàn)備效益相結(jié)合，優(yōu)先發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)豎向分層立體綜合開(kāi)發(fā)和橫向相關(guān)空間連通開(kāi)發(fā)。

3.2 主管部門

長(zhǎng)沙市國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)地下空間用地管理，規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地規(guī)劃管理，建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)地下空間建設(shè)工程施工的監(jiān)督管理。其他相關(guān)職能部門應(yīng)按照職能分工，在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助做好地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的相應(yīng)工作。

3.3 用地管理

用地管理是地下空間開(kāi)發(fā)利用的前提和重點(diǎn)。只有在明確了權(quán)屬和開(kāi)發(fā)權(quán)限的情況下，才能進(jìn)一步做好地下空間的規(guī)劃和利用。

（1）使用權(quán)的取得

開(kāi)發(fā)利用地下空間應(yīng)當(dāng)取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，新設(shè)立的地下建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以不損害已設(shè)立的用益物權(quán)為前提。地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，對(duì)已經(jīng)依法設(shè)立的用益物權(quán)造成實(shí)際損害的，應(yīng)當(dāng)依法作出賠償。地下空間的出入口、通風(fēng)口、排水口等的設(shè)置須取得所需利用地表的土地使用權(quán)，或取得地表土地使用權(quán)人的書(shū)面同意意見(jiàn)。

作為一個(gè)開(kāi)發(fā)整體，結(jié)建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可隨同地表建設(shè)用地使用權(quán)一并取得。單建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)長(zhǎng)沙市人民政府批準(zhǔn)可采用以下方式取得：①符合《劃撥用地目錄》的，可依法采用劃撥方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)；②屬于經(jīng)營(yíng)性用途的，必須通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)；③地下交通建設(shè)項(xiàng)目及附著地下交通建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)性地下空間項(xiàng)目，其地下建設(shè)用地使用權(quán)可以協(xié)議方式一并出讓給地下交通建設(shè)項(xiàng)目的使用權(quán)人。

（2）出讓金和使用年限

地下空間用于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、倉(cāng)儲(chǔ)等經(jīng)營(yíng)性用途的，參照地表建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)依法辦理有償使用手續(xù)。目前長(zhǎng)沙市尚處于鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用地下空間的階段，地下一層土地出讓金按地面基準(zhǔn)地價(jià)相對(duì)應(yīng)用途樓面地價(jià)的50%收??；鑒于開(kāi)發(fā)利用價(jià)值逐層遞減的規(guī)律，地下二層土地出讓金可按地下一層的標(biāo)準(zhǔn)減半收取；地下三層土地出讓金按地下二層的標(biāo)準(zhǔn)減半收取，并依此類推。由同一主體結(jié)合地面建筑開(kāi)發(fā)的地下停車位，用于轉(zhuǎn)讓、銷售或長(zhǎng)期租賃有經(jīng)營(yíng)性收入的，應(yīng)當(dāng)參照上述規(guī)定收取土地出讓金。

結(jié)建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)使用年限應(yīng)與地表建設(shè)用地使用權(quán)保持一致。單建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)按照土地用途，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，確定相應(yīng)的使用年限，例如住宅用地使用權(quán)為70年，商業(yè)用地使用權(quán)為40年。

（3）歷史地下空間補(bǔ)辦手續(xù)

在長(zhǎng)沙市的相關(guān)管理辦法出臺(tái)之前，經(jīng)批準(zhǔn)建成的地下空間項(xiàng)目，應(yīng)以出讓方式取得地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的，在提供權(quán)屬來(lái)源證明后，可以協(xié)議方式補(bǔ)辦有償使用手續(xù)。而以劃撥方式供地的地下空間項(xiàng)目，發(fā)生用途變更或轉(zhuǎn)讓的，參照地表建設(shè)用地使用權(quán)管理方式，其經(jīng)營(yíng)性用途部分或轉(zhuǎn)讓部分應(yīng)補(bǔ)辦出讓手續(xù)，按相關(guān)規(guī)定收取土地出讓金。

3.4 規(guī)劃許可

地下空間建設(shè)用地規(guī)劃許可應(yīng)當(dāng)明確地下空間使用性質(zhì)、水平投影范圍、垂直空間范圍、建設(shè)規(guī)模、公建配套要求、出入口、通風(fēng)口和排水口的設(shè)置要求等內(nèi)容。尤其是對(duì)于結(jié)建地下空間的用地權(quán)屬范圍，應(yīng)當(dāng)做出較為明確的規(guī)定。一般情況下，結(jié)建地下空間地下建（構(gòu)）筑物外墻不得超出地表建設(shè)用地權(quán)屬界線，且建（構(gòu)）筑物邊線退讓用地界線和規(guī)劃控制線等距離應(yīng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求。如確需超出地表建設(shè)用地界線的，超出部分應(yīng)申請(qǐng)辦理用地手續(xù)；結(jié)建地下空間的垂直用地范圍最深處一般不得超過(guò)-20米。

對(duì)于地下空間的規(guī)劃許可審批應(yīng)分情況處理：結(jié)建地下空間應(yīng)隨地面建筑一并向規(guī)劃主管部門申請(qǐng)，并與地面建筑一并辦理規(guī)劃審批和許可手續(xù)；而單建地下空間應(yīng)單獨(dú)向規(guī)劃主管部門申請(qǐng)辦理規(guī)劃審批和許可手續(xù)。

4 結(jié)論

總之，長(zhǎng)沙市在逐步開(kāi)發(fā)利用地下空間的過(guò)程中，同樣應(yīng)當(dāng)重視對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)的管理，避免開(kāi)發(fā)先行、管理滯后的狀況出現(xiàn)。本文對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)管理的研究，主要是以地表建設(shè)用地管理為參考，結(jié)合地下空間的特殊性質(zhì)，從用地管理和規(guī)劃許可兩個(gè)最重要的方面提出建議，以期對(duì)長(zhǎng)沙市地下空間的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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