摘 要：本文從地勘行業(yè)改革歷史回顧、 地勘單位改革存在的問題和加快地勘單位體制機(jī)制改革的措施三個(gè)方面對地勘單位體制機(jī)制改革進(jìn)行了探討。我國的地勘單位改革方向已經(jīng)非常明確，但是現(xiàn)存的體制和機(jī)制不順成為改革的重大障礙。因此，地勘單位改革的首要任務(wù)是進(jìn)行體制上的徹底改革，取得進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的企業(yè)身份。

關(guān)鍵詞：地質(zhì)調(diào)查；人才；隊(duì)伍建設(shè)

2009年2月，國土資源部發(fā)起了“地質(zhì)找礦改革發(fā)展大討論”活動(dòng)，汪民副部長提出“要突出重點(diǎn)，破解難題，創(chuàng)新機(jī)制體制”的目標(biāo)任務(wù)，要求地勘隊(duì)伍改革要與地質(zhì)找礦和礦業(yè)權(quán)管理協(xié)調(diào)配合，從而促進(jìn)地勘單位改革發(fā)展。

在新時(shí)期新形勢下，國有地勘單位的改革和發(fā)展重新被確定為重要工作。國有地勘單位改革的歷程在政策上主要由3個(gè)文件體現(xiàn)。

1997年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革方案的通知》（國辦發(fā)[1997]37號）下發(fā)，將原地質(zhì)礦產(chǎn)部所屬的各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的地質(zhì)勘查單位統(tǒng)一劃歸各省（自治區(qū)、直轄市），由省級人民政府國土資源主管部門歸口管理，并逐步實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營，其中有一部分公益性工作仍然實(shí)行事業(yè)管理。同時(shí)，在政策措施中明確提出“地質(zhì)勘查單位轉(zhuǎn)讓國家出資形成的探礦權(quán)時(shí)，允許將部分或全部價(jià)款轉(zhuǎn)增國家資本金”。

2001年，下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實(shí)施方案的通知》（國辦發(fā)[2001]2號），對國家經(jīng)貿(mào)委管理的冶金局、煤炭局、石化局、建材局、輕工局所屬地勘單位進(jìn)行改革，提出了“政企分開，政事分開”的原則，實(shí)行基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查工作和商業(yè)性地質(zhì)勘查工作分體運(yùn)行。同時(shí)明確“實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營的地勘單位，不受地域和行業(yè)的限制，既可以承擔(dān)國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查施工任務(wù)，也可以承擔(dān)企業(yè)投資的地質(zhì)勘查任務(wù)，或投資礦產(chǎn)勘查和開發(fā)，成為礦業(yè)權(quán)的經(jīng)營者或探采一體化的資源公司”，并要堅(jiān)持“一業(yè)為主，多種經(jīng)營”。上述2個(gè)文件，明確了我國從事地質(zhì)勘查單位的事業(yè)屬性和企業(yè)化改革方向。

2003年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊(duì)伍改革有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2003]76號）進(jìn)一步明確“維護(hù)企業(yè)化經(jīng)營的國有地質(zhì)勘查單位的合法權(quán)益”，“國有地質(zhì)勘查單位轉(zhuǎn)讓國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的探礦權(quán)、采礦權(quán)，符合規(guī)定并經(jīng)批準(zhǔn)，其價(jià)款的部分或全部轉(zhuǎn)增為國有地質(zhì)勘查單位的國家資本金”。 這些文件從政策上明確了地勘單位改革的方向，即保留國有地勘單位事業(yè)編制，但是在發(fā)展上要求進(jìn)行企業(yè)化改革，逐步實(shí)現(xiàn)公益性和商業(yè)性地勘工作的分離。

1 地勘行業(yè)改革的歷史回顧

20世紀(jì)80年代末，原地礦部提出了“地勘隊(duì)伍社會(huì)化、地勘單位企業(yè)化、地質(zhì)成果商品化”的改革目標(biāo)，拉開了地勘單位改革的序幕。2006年上半年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》，使沉悶多年的地勘單位改革工作前景豁然開朗。從2009年4月份持續(xù)至今的地質(zhì)找礦改革發(fā)展大討論，使地勘單位改革問題重新引起關(guān)注，并被有效推進(jìn)。這些在地勘單位改革發(fā)展歷史上堪稱具有里程碑意義的大事，不僅象征著國家對地勘單位改革的決心，更是地勘單位改革不斷深化的主要推力。在國家層面強(qiáng)力推動(dòng)改革的同時(shí)，省級層面的推動(dòng)力也在不斷加強(qiáng)。

1.1 我國地勘單位的改革階段

國有地勘單位改革的第一階段是20世紀(jì)80年代至1993年。這一階段的改革是“摸著石頭過河”的初級階段，改革沒有觸及體制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下地勘隊(duì)伍內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的漸進(jìn)式改革，屬于淺層次改革。1993-1999年為改革的第二階段?？陀^地講，這一階段國家對地勘行業(yè)的改革思路、方向是正確的， 即一方面成立由國家掌控的公益性地質(zhì)隊(duì)伍，從事公共產(chǎn)品的服務(wù)；一方面將大量的地勘單位從中央下放到地方，成為從事商業(yè)性地質(zhì)工作的地勘企業(yè)，也就是我們現(xiàn)在所提的“事企分開、公商分離”。然而，在公益性地質(zhì)隊(duì)伍組建、大量地勘單位屬地管理的同時(shí)，地勘單位并入企業(yè)集團(tuán)或改制為企業(yè)的路卻沒有走下去，導(dǎo)致屬地化管理后地勘單位并沒有按文件要求轉(zhuǎn)企改制，而是繼續(xù)“戴事業(yè)單位帽子”，甚至級別也未作改變。這一時(shí)期國家財(cái)政對地勘工作的投入占財(cái)政支出的比例由1.17%降到0.71%，年鉆探工作量由20世紀(jì)90年代初的341萬m 下降到20世紀(jì)90年代末的71萬m，地勘單位的改革至此戛然打住。從21世紀(jì)初到現(xiàn)在，“戴事業(yè)帽子”、走企業(yè)路子成為地勘單位改革的第三階段。這一時(shí)期地勘單位在屬地化管理中中斷了企業(yè)化改革，不僅使公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作無法分體運(yùn)行，也使大量的地勘單位因事業(yè)費(fèi)而小富即安、小進(jìn)則滿， 迷失了改革方向。

我國30多年來的經(jīng)濟(jì)體制改革，使我國的公益性地質(zhì)工作基本與國際接軌，礦業(yè)開發(fā)尤其是能源開發(fā)也基本與國際接軌，但作為商業(yè)性礦產(chǎn)勘查主體的初級勘查公司卻未能與國際接軌，大型礦業(yè)公司的綜合實(shí)力與跨國礦業(yè)公司相比還有較大差距。尤其是初級勘查公司的缺位，使商業(yè)性地質(zhì)工作主體缺位，公商分體運(yùn)行也成為一句空話。

1.2 我國地勘隊(duì)伍設(shè)置顯著特點(diǎn)

我國地勘隊(duì)伍是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成和發(fā)展起來的，當(dāng)時(shí)的體制設(shè)置有三個(gè)顯著特點(diǎn)：第一，地質(zhì)工作的經(jīng)費(fèi)（資金）全部由中央財(cái)政支付；第二，地勘單位是國家設(shè)立的事業(yè)單位，根據(jù)國家下達(dá)的計(jì)劃撥付經(jīng)費(fèi)，隨著地質(zhì)工作任務(wù)的完成對經(jīng)費(fèi)予以核銷；第三，擔(dān)負(fù)著職工和單位的社會(huì)管理職責(zé)。由此可見，地勘單位同時(shí)擔(dān)負(fù)著政府、事業(yè)單位和企業(yè)等應(yīng)承擔(dān)的三個(gè)方面的職責(zé)。地勘單位改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政、事、企職責(zé)的分開，即地勘單位的社會(huì)管理職責(zé)由政府負(fù)責(zé)，事業(yè)單位職責(zé)由規(guī)范的公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍承擔(dān)，通過原地勘單位的改革，培育一批適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)、規(guī)范的勘查企業(yè)，形成礦產(chǎn)勘查市場主體。

2 地勘單位改革存在的問題

國有地勘單位的改革雖然有一定成效，但是，地勘單位的改革過程中一直存在矛盾和問題。作為被改革的地勘單位和地方政府、中央管理部門，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，導(dǎo)致利益要求不同，從而對于地勘單位改革方向和定位存在一定爭議。

2.1 地勘隊(duì)伍的事業(yè)單位性質(zhì)與走企業(yè)化發(fā)展模式的改革體制出現(xiàn)矛盾

這一矛盾表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，在改革初期，國有地勘單位屬地化后，對地勘單位實(shí)行事業(yè)化管理，但要求其進(jìn)行企業(yè)化發(fā)展。這一政策對地勘單位的穩(wěn)定和國家公益性地勘工作的發(fā)展起到了關(guān)鍵的穩(wěn)定和依托作用，在改革過程中應(yīng)該給以肯定。但是，隨著改革的不斷深化，地勘單位事業(yè)化管理的體制和機(jī)制卻制約了其發(fā)展。在進(jìn)入市場的初期還能夠簡單發(fā)展，但是隨著以資金、資本等形式進(jìn)行發(fā)展的過程中，由于事業(yè)的體制不能滿足市場化的要求，從而使得地勘單位在實(shí)際操作上不能剝離其資產(chǎn)和資本，不能運(yùn)用相應(yīng)的市場工具和與社會(huì)項(xiàng)目合作，由此矛盾日益凸現(xiàn)。另一方面，由于地勘單位在歷史上形成了一些慣有思維和觀念，對于事業(yè)體制在思想上依然依賴至深，面對市場不愿意輕易摘掉事業(yè)的帽子，但是，市場化的改革又要求其必須盡快改變這種體制。因此，地勘單位改革在體制上和思想上存在著重大矛盾。

2.2 地勘單位仍然處于為政府和企業(yè)打工的地位， 沒有真正成為市場主體

目前，地勘單位主要是承攬來自政府和企業(yè)的地勘項(xiàng)目，從而參與到地勘市場中來。其中地勘單位與政府進(jìn)行項(xiàng)目合作的形式包括兩種：一種是承擔(dān)國家地質(zhì)大調(diào)查項(xiàng)目，地方政府申請到中央地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目以后，對地方所屬地勘單位進(jìn)行招標(biāo)并進(jìn)行任務(wù)分解，地調(diào)費(fèi)用也相應(yīng)撥付，然后按照項(xiàng)目組織規(guī)則進(jìn)行檢查和成果驗(yàn)收，地勘隊(duì)伍對項(xiàng)目資金沒有自主使用權(quán)利，對項(xiàng)目費(fèi)用不能結(jié)余留用；一種是地方性質(zhì)的地質(zhì)調(diào)查工作，其組織過程和國家大調(diào)查基本相似，地勘成果完全提交給地方政府，地方政府在對找礦成果形成礦業(yè)權(quán)后，進(jìn)行市場招拍掛出讓礦業(yè)權(quán)，政府和地勘單位對地勘成果沒有分配和共享關(guān)系。

2.3 地勘單位在制度和政策上不具備可持續(xù)發(fā)展條件

一是地勘單位在承擔(dān)項(xiàng)目上沒有成果分配權(quán)，政府在政策上沒有考慮地勘單位技術(shù)和智力投資，不能取得這部分成果收益，也因此不能通過主業(yè)形成一部分自有資金的積累；二是地勘成果形成礦業(yè)權(quán)時(shí)，國家政策和法律沒有對地勘單位賦予優(yōu)先取得的權(quán)利；三是在政府出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)，地勘單位缺乏資金，不能與社會(huì)資金競爭，往往不能通過市場競爭方式取得礦業(yè)權(quán)；四是地勘單位雖然在歷史上形成了一部分礦業(yè)權(quán)，但是由于不具備自己開發(fā)的技術(shù)和資金，因此，探采一體化對地勘單位存在困難；五是地勘單位沒有足夠的資金對自有礦業(yè)權(quán)進(jìn)行維護(hù)和投入。

3 加快地勘單位體制機(jī)制改革的措施

3.1 地勘單位要努力爭取政策，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革

地勘單位是改革的主體，必須堅(jiān)定信心，積極主動(dòng)地加快改革步伐。要認(rèn)真細(xì)致地分析單位人員、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、資產(chǎn)等現(xiàn)實(shí)狀況，制定、設(shè)計(jì)好改革方案，明確改革的目標(biāo)、分類、發(fā)展方向和實(shí)現(xiàn)的路徑。要積極與地方政府、國土資源等部門溝通、匯報(bào)，尋求理解和支持。鑒于地勘單位企業(yè)化改革的現(xiàn)實(shí)狀況，改革方案的設(shè)計(jì)要充分考慮地方和自身實(shí)際，充分考慮支持政策的爭取情況。對于爭取政策比較困難、自身發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱的，要積極爭取劃入社會(huì)公益類，爭取一定的過渡期，解決歷史遺留問題，增強(qiáng)單位生存發(fā)展能力，逐步進(jìn)行企業(yè)化改革。對于優(yōu)惠政策爭取得好、自身發(fā)展快、地質(zhì)勘查市場廣闊的地勘單位可爭取劃為生產(chǎn)經(jīng)營類，盡快轉(zhuǎn)為企業(yè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

3.2 相關(guān)部門要切實(shí)加大對地勘單位改革的支持力度

相關(guān)部門是改革的參與者，是改革政策的出臺(tái)者和直接落實(shí)者。要進(jìn)一步加深對地勘單位改革的了解，轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能，真正理解和支持地勘單位改革發(fā)展。特別是，各省區(qū)國土資源管理部門是地勘單位改革最重要的參與者，是各省區(qū)改革政策出臺(tái)的重要參加者和協(xié)調(diào)者。要按照政事分開的原則，進(jìn)一步發(fā)揮好行業(yè)管理職能，積極培育地質(zhì)勘查和礦業(yè)權(quán)市場，搞好地質(zhì)勘查、礦業(yè)開發(fā)執(zhí)法檢查和服務(wù)，為地勘單位創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

3.3 地勘單位投資體制改革與機(jī)制創(chuàng)新

實(shí)現(xiàn)事業(yè)體制向企業(yè)體制徹底轉(zhuǎn)變。地勘單位在實(shí)行事業(yè)單位向企業(yè)化改制的過程中，并未形成真正的投資主體。因?yàn)槭聵I(yè)體制下的地勘單位不是真正的企業(yè)，從投資主體上講，國家仍是投資主體，基本事業(yè)費(fèi)仍在起著支撐作用。在這樣一種體制下，地勘單位投資主體不可能以真正的投資者身份出現(xiàn)，投資運(yùn)行不可能順暢。要構(gòu)建投資主體，必須改革地勘單位管理體制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)體制徹底轉(zhuǎn)換。

3.4 必須重視繼續(xù)深化地勘單位產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

產(chǎn)業(yè)是地勘隊(duì)伍的載體，是實(shí)現(xiàn)地勘單位企業(yè)化的前提和基礎(chǔ)。從原地質(zhì)礦產(chǎn)部提出地勘單位“三化”改革設(shè)計(jì)以來，實(shí)際上已開始重視培育地勘單位優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的努力。在當(dāng)前勘查市場發(fā)育的條件下，應(yīng)積極支持有條件的地勘單位加強(qiáng)地質(zhì)勘查業(yè)的發(fā)展，充分發(fā)揮他們的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，并應(yīng)根據(jù)屬地市場、政策和自身?xiàng)l件，創(chuàng)新思維，拓展領(lǐng)域，構(gòu)建本單位產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；同時(shí)支持推進(jìn)以局為單元開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并與管理體制改革、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，實(shí)施全局資源優(yōu)化配置，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，把各產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，這對推進(jìn)地勘單位企業(yè)化是十分重要和基礎(chǔ)的一步。

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