十八屆三中全會(huì)對(duì)如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)做出了實(shí)際部署，解決了集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地如何同地同權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)的問題。

十七屆三中全會(huì)曾提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，本屆三中全會(huì)，不僅僅在原來的表述中取消了“逐步”二字，而且對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的范圍、如何進(jìn)入、與國有土地同價(jià)同權(quán)的方式做出了制度安排。

關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

一是界定允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的范圍為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。我國法律規(guī)定的集體建設(shè)用地有三類：農(nóng)民集體興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)用地，集體公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，農(nóng)民宅基地。后兩者都不屬于“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。

二是首次將同地同權(quán)理念寫進(jìn)黨的最高文件。我國土地制度的最大弊端是集體土地與國有土地同地不同權(quán)，《決定》明確“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，包含以下幾層意思：（1）集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以和國有建設(shè)用地一樣出讓、租賃、入股；（2）集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在同一個(gè)平臺(tái)上合法入市交易；（3）集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地按照市場(chǎng)規(guī)則形成的價(jià)格享有同等權(quán)利。盡管與國有土地同權(quán)的對(duì)象只是“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，但為推動(dòng)未來集體土地與國有土地同權(quán)邁出了關(guān)鍵一步。

三是必須符合規(guī)劃和用途管制。農(nóng)民集體只有在符合規(guī)劃和用途管制前提下，才能利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

由此，《決定》在集體土地入市上是有嚴(yán)格限定的。第一個(gè)限定是，并非集體土地與國有土地一樣同權(quán)同價(jià)入市，只是開了一個(gè)集體經(jīng)營性用地口子；第二個(gè)限定是，集體經(jīng)營性用地也不是想入市就入市，而是必須要服從規(guī)劃和用途管制。

接下來，在執(zhí)行過程中這一改革會(huì)遇到很大挑戰(zhàn)。主要是現(xiàn)在集體建設(shè)用地已有大量入市，都大大超過了現(xiàn)行法律對(duì)集體經(jīng)營性用地的界定。主要包括四種：一是以農(nóng)民自辦企業(yè)名義辦的手續(xù)，但村集體實(shí)際上私下租出去給他人非農(nóng)使用；二是現(xiàn)在珠三角、長三角、環(huán)渤海等沿海地區(qū)已經(jīng)有大量的集體建設(shè)用地在從事工業(yè)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)，這些地事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)了，里面有集體經(jīng)營性用地，也有宅基地；三是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，已經(jīng)進(jìn)入城區(qū)的、存量的、在做經(jīng)營的集體建設(shè)用地，這里既有集體經(jīng)營性用地，也有集體公益性用地，還有宅基地；四是按《土地管理法》規(guī)定，在符合規(guī)劃和用途管制的情況下，農(nóng)民自用集體土地辦企業(yè)和市場(chǎng)的部分。筆者認(rèn)為，在集體建設(shè)用地難以區(qū)分的制約下，可以考慮從存量集體建設(shè)用地入手，按照分類推進(jìn)的辦法，形成制度和實(shí)施規(guī)則，穩(wěn)步推進(jìn)。

關(guān)于征地問題

《決定》提出縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

集體建設(shè)用地要入市，就必須下決心解決征地問題。《決定》在征地制度改革上用了三句話，前面兩句是老話，一是縮小征地范圍，二是規(guī)范征地程序。下一步關(guān)鍵是如何落實(shí)。

關(guān)于縮小征地范圍，其難度是公益性用途難以界定，導(dǎo)致公益性用地目錄出不來。筆者建議，與其議而不決，可考慮跟其他改革列負(fù)面清單一樣，制定征地的否定性目錄，即只要是盈利性的用途，就不得征地。

二是規(guī)范征地程序。由于現(xiàn)在凡是農(nóng)地非農(nóng)用就征地以及法定征地補(bǔ)償不合理，雙方根本就無法坐下來談。下一步在保障機(jī)制建立之后，可以在征地程序中加一道程序，讓用地方和農(nóng)民集體先進(jìn)行協(xié)商，談不成再啟動(dòng)征地程序。

三是建立合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。在筆者看來，這是將來征地制度改革的核心，應(yīng)在政策和法律上盡快就其內(nèi)涵予以明確。筆者的建議是，所謂合理，是就補(bǔ)償價(jià)格而言的，就是在堅(jiān)持用途管制原則下，以區(qū)位條件實(shí)行市場(chǎng)化補(bǔ)償；所謂規(guī)范，是就征地行為而言的，在有了明確的征地范圍、補(bǔ)償價(jià)格和程序后，必須進(jìn)行征地的，那就得按法律來；所謂多元，是指按多元化方式安置，不能僅僅按貨幣安置把被征地農(nóng)民“一腳踢開”，要切實(shí)解決失地農(nóng)民長久生計(jì)保障問題，筆者建議，建立多元化保障機(jī)制的核心是保障被征地農(nóng)民擁有部分土地發(fā)展權(quán)。

關(guān)于國有土地有償使用和土地二級(jí)市場(chǎng)的問題

《決定》提出擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。

這一條是就土地征收后的供地方式而言的。我們現(xiàn)在一方面是政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，另一方面是土地供應(yīng)雙軌制?；A(chǔ)設(shè)施、政府用地、非公益性用地等，仍實(shí)行劃撥，工業(yè)用地雖然已改為招拍掛，但地方政府為了留住企業(yè)采取很多辦法變通，這樣就出現(xiàn)“花園工廠”等，造成稀缺土地利用效率低下。因此，《決定》提出要擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益用地劃撥。我們建議，對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)性、取得經(jīng)營收入、改革條件成熟的基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，先行實(shí)行有償使用。到“十二五”規(guī)劃末期，除軍事、保障性住房、涉及國家安全和社會(huì)公共秩序的特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他各類建設(shè)用地全部實(shí)行有償使用。

《決定》提出完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

現(xiàn)在國有建設(shè)用地出讓以后，二級(jí)市場(chǎng)不僅沒有發(fā)展，反而不斷弱化，形成國有土地誰占有、誰收益的局面，土地增值收益全部被占有者獲得，尤其是大量存量國有用地是劃撥取得的，占地單位用地自我開發(fā)或以土地與其他主體聯(lián)合開發(fā)，造成國有土地增值收益流失，這是不公平的。為了完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)，應(yīng)出臺(tái)有關(guān)規(guī)定，讓建設(shè)用地使用者的土地在公開市場(chǎng)上交易，完善規(guī)則、制定收益分配原則，制定相關(guān)稅收辦法，促進(jìn)土地二級(jí)市場(chǎng)的活躍與發(fā)展。

《決定》提出建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。這一規(guī)定旨在解決我國現(xiàn)在建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理問題。在上一輪發(fā)展中，為了快速推進(jìn)工業(yè)化，大量稀缺土地以低價(jià)供應(yīng)給工業(yè)，造成工業(yè)用地占比過高，稀缺土地被浪費(fèi)使用；擠壓城市宜居空間，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)扭曲。在下一輪發(fā)展中，必須使工業(yè)化與城鎮(zhèn)化關(guān)系更加匹配，這就必須改變工業(yè)用地與居住用地的價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)工業(yè)用地與居住用地的比價(jià)合理化。這是轉(zhuǎn)方式、促轉(zhuǎn)型的重要制度安排，也是下一步存量用地制度改革的重點(diǎn)。

（本文根據(jù)11月18日《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》所載《劉守英：三中全會(huì)對(duì)深化土地制度改革作出全面部署》整理，有刪節(jié)，標(biāo)題為編者所加）