頂層設(shè)計(jì) 路線圖 時(shí)間表

十八大明確提出：“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路?！背擎?zhèn)化是歷史發(fā)展的必然階段，目前世界城鎮(zhèn)化率已超過50%。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)在于給人遷徙的自由，使其通過誠實(shí)勞動(dòng)在選擇的定居點(diǎn)中工作、居住和追求幸福的權(quán)利得到保障。積極穩(wěn)妥的新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化、消滅城鄉(xiāng)差別的有力措施，是擴(kuò)內(nèi)需的最大潛力，是穩(wěn)增長的最大動(dòng)力，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也應(yīng)該成為我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過程。

現(xiàn)在我國農(nóng)民工已達(dá)2.63億，還在以每年3-4%的速度增長，數(shù)量如此巨大的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，是前所未有的、世界歷史上最大的社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)工程，要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。解決這一問題，在英國和法國僅2000萬人規(guī)模就分別用了120年和100年；在美國5000萬人規(guī)模用了50年，結(jié)果產(chǎn)生了嚴(yán)重的城市黑人問題后遺癥，美國政府在上世紀(jì)70年代末曾幾近束手無策，又花了近30年采取多種措施才基本解決。作者歷時(shí)20年做了全球百國水生態(tài)系統(tǒng)和城鎮(zhèn)化實(shí)地考察和資料研究，包括所有發(fā)達(dá)國家200萬以上人口的大城市和發(fā)展中國家所有400萬以上人口的大城市，總結(jié)起來其中有不少經(jīng)驗(yàn)值得汲取，也有不少教訓(xùn)可以借鑒。

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行總量控制

城鎮(zhèn)化要有總體布局設(shè)計(jì)，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)的合理分工。城鎮(zhèn)化要量與質(zhì)并重，要以人為本，關(guān)鍵在于農(nóng)民工在住房、子女教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)和文化服務(wù)等方面的市民化。我國城鎮(zhèn)化的總量控制是在2020年以前低于65%左右，最終城鎮(zhèn)化率在70%以下比較適宜。

首先，我國有世界歷史中最長的連續(xù)不斷的農(nóng)耕史，因此，也有比例更大的自愿生活在少污染的小康農(nóng)村的群體。無論從世界文化多樣性保護(hù)，還是從人更自由地選擇居住地來看，都應(yīng)同時(shí)努力建設(shè)新農(nóng)村。

其次，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化已完成的國家俄羅斯2010年人均GDP 10300美元，城鎮(zhèn)化率為73%，日本和意大利至今城鎮(zhèn)化率分別為67%和68%。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的國家中，南非2010年人均GDP7402美元，城鎮(zhèn)化率從1990年的52%增長到2009年的61%；土耳其2010年人均GDP9893美元，城鎮(zhèn)化率從1990年的59%增長到2009年的69%；其余高于這一比例的國家如巴西和墨西哥的城市問題都比較嚴(yán)重。我國因有較多的丘陵地帶，不易進(jìn)行規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，文化與地理?xiàng)l件與日本和意大利相近，所以更應(yīng)保持相對(duì)較低的城鎮(zhèn)化率。

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)做科學(xué)的總體規(guī)劃

發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要教訓(xùn)是大多數(shù)城市缺乏總體規(guī)劃，尤其是城市地域的資源、環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的承載能力不夠，造成了水源的重度短缺、嚴(yán)重污染和空氣極度污濁等問題，再回過頭來補(bǔ)救，事倍功半。因此要建立指標(biāo)體系核算各城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和生態(tài)的承載力和潛力。

例如，我國水資源是占總數(shù)2/3的缺水城市“約束木桶”的短板。在華北就有過半城市地下水源污染，影響居民健康；城市車輛過多和周邊高耗能產(chǎn)業(yè)群是我國嚴(yán)重霧霾天氣的主要原因。因此，要制定土地產(chǎn)出率、人均GDP、資源利用率和污染排放量等指標(biāo)體系，因地制宜制定規(guī)劃。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，變粗放發(fā)展為集約發(fā)展，使農(nóng)民工市民化科學(xué)、有序、真實(shí)、漸進(jìn)地進(jìn)行，并成為經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)發(fā)展的主支撐。

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有清晰的路線圖

新型城鎮(zhèn)化以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)為主動(dòng)力，因此要有以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展為主的路線圖。盡快改變征地拆遷——房地產(chǎn)開發(fā)——農(nóng)民上樓和劃地建園區(qū)——政府投資七通一平——招商這類后遺癥很多的舊模式，變外延發(fā)展為內(nèi)源發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線圖要預(yù)測(cè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，避免城市產(chǎn)業(yè)單一，區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。我國城鎮(zhèn)擴(kuò)容投資（含征地）每平方公里已超過30億元，如每年轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口1000萬，以每平方公里1萬人的城市標(biāo)準(zhǔn)，總投資也超過3萬億元，這筆龐大投資不可能年年由政府包辦，應(yīng)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)為主動(dòng)力。也只有這樣農(nóng)村人口才能穩(wěn)定就業(yè)，不降低居民的人均產(chǎn)值和人均收入，從而鞏固城市已有的社會(huì)保障。西方的城鎮(zhèn)化是由工業(yè)化產(chǎn)生的，首要目的是使投資集中、原料集中、高素質(zhì)人力集中，從而使用先進(jìn)技術(shù)，集約高效地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這一歷史的經(jīng)驗(yàn)值得重視。

文化發(fā)展路線圖要注重城鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化保護(hù)，摒棄制造城鎮(zhèn)象征和建設(shè)地標(biāo)等在西方城鎮(zhèn)已過時(shí)的文化發(fā)展思路，切實(shí)創(chuàng)造中國城市的特色。城市生態(tài)建設(shè)路線圖是要使城市這個(gè)人工生態(tài)系統(tǒng)與地域自然生態(tài)系統(tǒng)和諧，要以水定城，保證城市人均水面、人均綠地和污水、廢氣排放限量達(dá)標(biāo)，建設(shè)低碳的循環(huán)型城鎮(zhèn)。城市發(fā)展路線圖還要充分考慮城鄉(xiāng)一體化和與相鄰城市的互補(bǔ)。

同時(shí)，不能重蹈發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家對(duì)大城市發(fā)展失控，造成惡果后再使城市空心化的覆轍。因此，城鎮(zhèn)化過程中大城市的人口總量控制是重點(diǎn)，百萬人口以上的大城市占城市人口總量應(yīng)低于40%，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，最大城市人口不應(yīng)超過2500萬。大城市要特別注重高端產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，中小城鎮(zhèn)特別注重特色化；同時(shí)重視衛(wèi)星城和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化要有漸進(jìn)的時(shí)間表

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，每年城鎮(zhèn)化增長速率應(yīng)控制在2.5%以下，使得在一定的經(jīng)濟(jì)增長率條件下城市住房、交通、環(huán)境、教育和社會(huì)福利能同步發(fā)展，保證新老市民的生活質(zhì)量不降低。在世界1990-2009年的城鎮(zhèn)化過程中，起點(diǎn)高于50%的國家年增長率除阿爾及利亞外都在2.6%以下。

城鎮(zhèn)化的建設(shè)取決于三個(gè)制約的解決：一是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化；二是擴(kuò)展和新興產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展；三是所在地域自然生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，寧可把這三個(gè)問題解決得好一些，而進(jìn)度慢一些。

城鎮(zhèn)化的三元參與理論

國際現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃、路線圖和時(shí)間表的制定是必要的。紐約和華盛頓的發(fā)展都做了成功的城市建筑規(guī)劃；莫斯科的發(fā)展做了成功的環(huán)境規(guī)劃；迪拜的發(fā)展制定了成功的路線圖；東西柏林合并后的發(fā)展制定了切實(shí)際的時(shí)間表；但這些都不是個(gè)人或?qū)＜医M閉門造車作出來的，都是由政府、企業(yè)和新老居民三方參與，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)承載等科學(xué)理論指導(dǎo)下，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的。鑒此，提出一個(gè)城鎮(zhèn)化三元參與理論，即：政府、企業(yè)和居民三元參與。

政府是城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)，做到依法行政。政府的職能主要有8項(xiàng)，即頂層設(shè)計(jì)、法規(guī)制定、總體規(guī)劃、制定路線圖、控制時(shí)間表、資金籌措、三方協(xié)調(diào)高效與科學(xué)管理。

企業(yè)是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行。企業(yè)的職能主要有6項(xiàng)，即多渠道投資、參與總體規(guī)劃的制定、評(píng)估資源與環(huán)境承載能力、利用公共設(shè)施提高生產(chǎn)效率獲取利潤、保證最低工資與福利、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與技術(shù)創(chuàng)新。

居民（包括新老市民）是城鎮(zhèn)化的主體，實(shí)現(xiàn)公眾參與。居民的職責(zé)主要有4項(xiàng)：即自由選擇是否成為市民，不斷提高自身素質(zhì)；通過聽證會(huì)等形式充分實(shí)現(xiàn)公眾參與；以誠實(shí)勞動(dòng)爭(zhēng)取成為“納稅人”，對(duì)城市發(fā)展貢獻(xiàn)實(shí)實(shí)在在的正能量；通過合法手段維護(hù)自己的各項(xiàng)權(quán)益。

通過以上三個(gè)元素相互支持、互為補(bǔ)充、互相監(jiān)督來落實(shí)18項(xiàng)功能，按城鎮(zhèn)化規(guī)劃的約束性引導(dǎo)使我國的城鎮(zhèn)化走上科學(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展的軌道。

（作者為瑞典皇家工程科學(xué)院外籍院士，中國技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副理事長，原全國節(jié)水辦公室常務(wù)副主任、水利部水資源司司長）

責(zé)編/劉廣為 美編/石玉