【摘要】慈善立法是社會救助體系的重要組成部分，完備的慈善立法有利于促進社會和諧與穩(wěn)定。但我國到目前為止缺乏一部關于慈善事業(yè)方面的專門法律，有關慈善事業(yè)方面的法律法規(guī)分散在其他法律、規(guī)章和行政法規(guī)中，并且各個法律規(guī)章之間也存在沖突。因此我們應當合理借鑒國際上關于慈善立法的成熟經(jīng)驗，完善我國的慈善立法。

【關鍵詞】慈善立法 法律法規(guī) 完善

對我國慈善立法的分析

慈善法的定義及在我國的發(fā)展現(xiàn)狀。慈善法是一部規(guī)范慈善事業(yè)的基本法律法規(guī)，這部法律調(diào)整的是慈善事業(yè)雙方權利義務關系，目的是為了更好地鼓勵和保護慈善事業(yè)捐款人的合法權益，對慈善組織和機構進行合理的監(jiān)督和管理。但是到目前為止，我國的慈善立法尚未健全，還不足以滿足我國慈善事業(yè)正常發(fā)展的需要。

我國到目前為止缺乏一部專門的規(guī)范慈善事業(yè)活動的法律，關于慈善事業(yè)的法律法規(guī)分散地體現(xiàn)在我國許多行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府部門規(guī)章當中。我國有關慈善的法律主要有《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》、《基金會管理辦法》、《基金會管理條例》、《企業(yè)所得稅法》、《事業(yè)單位等級管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》等。我國國務院的一些專門機構也有相應的部門規(guī)章，地方政府對慈善事業(yè)也有相關的地方性規(guī)定。

目前我國慈善立法中存在的主要問題。一方面，我國的慈善立法等級比較低。在我國，專門的有關慈善方面的法律法規(guī)只有《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》。這兩部法律是由全國人民代表大會及其常委會頒布的，但是這兩部法律的約束力并不是很強，而且與許多行政規(guī)章和地方性法規(guī)都產(chǎn)生了沖突之處①。另一方面，我國關于慈善方面的條款缺乏強制力。我國的慈善立法還沒有形成一個完整的體系，在執(zhí)行過程中會遇到很多問題，具體的運行和監(jiān)管機制都不能得到很好的實施，在實際操作過程中缺乏有效的強制力。

世界主要國家在慈善方面的立法分析

世界主要國家在慈善立法上的主要模式。慈善立法在西方國家經(jīng)歷了長期的發(fā)展過程，慈善立法模式指的是立法機關在慈善立法的過程當中所采取的方式、結構、形態(tài)的總稱，具體表現(xiàn)為慈善法以何種方式和形態(tài)來表現(xiàn)。在國際上慈善立法的模式主要有兩種，第一種是集中立法模式，第二種是分散立法模式②。集中立法模式又稱統(tǒng)一立法模式，指的是整個國家有一部專門的、統(tǒng)一的規(guī)范慈善事業(yè)和慈善活動的法律模式。在慈善法律當中對慈善有很明確的定義，對慈善事業(yè)的開展、運行、監(jiān)管程序都規(guī)定了詳細的運行機制，并且有相應的其他法律對它進行補充。分散立法模式又稱單項立法模式，指的是國家沒有專門的慈善法律規(guī)范，關于慈善法律的規(guī)定分散在其他多部法律法規(guī)當中的法律模式。在這種模式之中，每一部法律可能只規(guī)定幾個方面的慈善事業(yè)內(nèi)容。而這些法律法規(guī)組合起來就是一部完整的慈善法律規(guī)范，有效地體現(xiàn)出慈善法方方面面的內(nèi)容。

在世界范圍內(nèi)，采用集中立法模式的國家主要包括英國、新加坡、新西蘭、俄羅斯等國。采用分散立法模式的國家主要有美國、德國、日本、加拿大等國。目前，集中立法模式成為慈善立法的最主要趨勢，越來越多的國家都采用集中立法模式來規(guī)范自己國家的慈善立法。

世界范圍內(nèi)主要國家的慈善立法狀況。對采用集中立法模式的國家的慈善立法狀況分析。在世界范圍內(nèi)采用集中立法模式的國家主要有英國、新西蘭等國家，以英國慈善立法為例。英國是第一個頒布慈善法的國家。在1601年，英國頒布的《慈善用途法》是世界上第一部完整的規(guī)范慈善事業(yè)的法律法規(guī)③。在這部法律當中，明確規(guī)定了慈善事業(yè)的具體范圍。這部法律的頒發(fā)在世界范圍內(nèi)都產(chǎn)生了非常重要的影響。在英國著名的“帕姆薩爾上訴案”中，法官就是在案件的基礎上結合英國的《慈善用途法》來確定案件性質(zhì)的。英國在20世紀90年代，又頒發(fā)了諸如《慈善信托法》、《娛樂慈善法》等法案對前面的《慈善用途法》進行有效的補充和完善。2006年英國頒布了慈善法，明確規(guī)定了慈善的定義、慈善組織的性質(zhì)、慈善委員會的設置、慈善公司和社團的設立，慈善事業(yè)的監(jiān)管職責等方面的內(nèi)容。這部新頒布的慈善法在慈善法歷史上具有重要意義，它完善了英國的慈善法律體系，明確了慈善的定義和范圍，構建了一種新型的慈善機構模式，對慈善訴訟方面也設置了專門的慈善申訴法庭，這些改革都有效地促進了英國慈善事業(yè)的發(fā)展，對世界其他國家有良好的借鑒作用。

對采用分散立法模式的國家的慈善立法狀況分析。在世界范圍內(nèi)，采用分散立法模式的國家主要包括美國、德國、日本等國，這些國家在慈善立法方面都有自己的特點。我們以美國為例，在美國沒有專門的一部關于規(guī)范慈善事業(yè)的法律，對慈善事業(yè)的規(guī)范法律條款全部都分散在國家的憲法、稅法、公司法等地方性法律法規(guī)當中。例如，在1913年頒布的《聯(lián)邦所得稅法》、1950年創(chuàng)立的《非相關企業(yè)所得稅法》規(guī)定了慈善事業(yè)和組織的基本體系，1954年所頒布的《國內(nèi)稅收法典》明確規(guī)定了慈善事業(yè)免稅的條款，2004年所頒發(fā)的《美國就業(yè)崗位創(chuàng)造法》對公民利用慈善租金進行汽車捐贈的減稅行為進行了嚴格的限制。其他的法律例如《非營利法人示范法》、《統(tǒng)一非法人非營利社團法》都對美國的慈善法律體系進行了很好的完善和補充④。

在美國的慈善法律體系當中，有具體的憲法作為慈善事業(yè)的法律支撐，在稅法方面對慈善事業(yè)進行鼓勵和監(jiān)督，在公司法方面對慈善事業(yè)公司和機構的內(nèi)部環(huán)節(jié)進行有效的監(jiān)督和管理。這些都大大推進了美國慈善事業(yè)的發(fā)展。

對我國慈善立法的建議

對慈善事業(yè)進行專門的立法。我國現(xiàn)階段最主要任務就是順應慈善事業(yè)發(fā)展的大趨勢，制定一部符合國家國情的專門的慈善法律來對我國的慈善活動進行統(tǒng)一的規(guī)范。我國應該采取集中立法模式來進行慈善立法。在我國目前的《民法典》當中，還沒有對慈善事業(yè)的調(diào)整主體做明確的規(guī)定，對慈善事業(yè)也沒有明確的定義，在法律中沒有對慈善組織和慈善行為的具體內(nèi)容進行規(guī)定。造成了我國慈善事業(yè)雖然在開展，但是并沒有很好的法律保障和監(jiān)管。所以，我們應當盡快制定一部符合我國國情的慈善法。

我國現(xiàn)階段慈善法律的制定應該立足于《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，結合我國的其他有關公益事業(yè)的法律，例如《社會團體等級管理條例》、《民辦非企業(yè)單位等級管理暫行條例》、《基金會管理條例》等這些法律法規(guī)的規(guī)定，進行統(tǒng)一的融合，從而制定出一部系統(tǒng)、完整的真正意義上的慈善法律法規(guī)⑤。我們要通過制定統(tǒng)一的慈善法，對慈善事業(yè)進行定性，指導慈善組織和機構的管理和運行，對慈善事業(yè)進行有效的監(jiān)督和管理。改變我國現(xiàn)階段慈善事業(yè)無法可依的局面。

加強慈善組織和機構自身的管理，明確慈善機構獨立的法人地位?，F(xiàn)階段我國的慈善機構還沒有獨立的法人地位，所以我國的慈善機構都要依附于一個主管單位，受到主管單位的管理和制約，這就很大程度上制約了我國慈善事業(yè)的發(fā)展。所以我們應當在法律上明確慈善機構獨立的法人地位，對慈善機構進行明確的定義，對它的運行模式和監(jiān)管職責進行詳細的規(guī)定，以鼓勵我國慈善事業(yè)快速、健康的發(fā)展。

明確慈善組織獨立的法人地位有利于促進我國慈善事業(yè)發(fā)展，使慈善組織和機構能夠更好地接受社會監(jiān)督和管理，提高慈善組織和機構的社會公信力。政府對慈善組織的調(diào)控、監(jiān)管也要做到有法可依，轉變以前政府行政干預慈善的行為。制定和執(zhí)行嚴格的慈善事業(yè)準入標準，確保慈善事業(yè)的資金得到合理使用，避免借慈善名義聚斂錢財?shù)男袨?，嚴格打擊慈善活動中的違法犯罪行為。

對慈善事業(yè)進行明確的監(jiān)督和管理。想要使慈善事業(yè)能夠得到健康發(fā)展就必須要建立科學的獎懲制度，要對慈善事業(yè)進行明確的監(jiān)督和管理。我們應當對慈善事業(yè)有重大貢獻的人進行獎勵，堅決避免借慈善名義而從事違法犯罪活動。

確定政府、社會和第三方共同監(jiān)管的機制，對慈善組織和機構進行統(tǒng)一管理。在政府監(jiān)管方面，國家的稅務部門要對慈善機構的免稅行為進行嚴格監(jiān)督和管理，審計部門要對慈善組織和機構的資金使用狀況進行審計監(jiān)督，并把結果如實向社會進行公布。在社會監(jiān)督方面，慈善組織和機構應該合理規(guī)范自己的慈善資金使用，接受社會的監(jiān)督和管理。在第三方監(jiān)管方面，應當建立合理的第三方監(jiān)管和評估制度，確保慈善資金真正用于慈善事業(yè)，提高慈善組織和機構的社會公信力。

建立健全慈善法律法規(guī)能夠有效地促進我國慈善事業(yè)的發(fā)展，慈善事業(yè)的開展可以有效地縮小貧富差距，促進我國的經(jīng)濟增長，改變我國收入分配不平衡的現(xiàn)狀。因此，我國應當重視慈善事業(yè)的發(fā)展，盡可能地完善我國的慈善法律制度，為慈善事業(yè)提供更好的法律保障。

【作者單位：河南工程學院人文社會科學學院】

【注釋】

①劉云飛：“我國慈善立法問題研究”，《山東行政學院學報》，2011年第4期，第99～101頁。

②陸中寶：“論我國慈善立法模式之選擇”，《經(jīng)濟與社會發(fā)展》，2011年第4期，第142～145頁。

③王名，李勇，黃浩：《英國非營利組織》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第79頁。

④張奇林：“美國慈善立法及啟示”，《法學評論》，2007年第4期，第99頁。

⑤楊肖寧：“我國慈善事業(yè)制度的法律研究”，《南京工程學院學報》（社會科學版），2010年第4期，第6頁。

責編/王坤娜