【摘要】當前，我國農(nóng)村人口老齡化的程度已明顯高于城市，農(nóng)村的養(yǎng)老問題是現(xiàn)代社會保障體系的重點和難點。由于各種原因，農(nóng)村養(yǎng)老保障的地區(qū)差異問題表現(xiàn)突出，這有礙于社會公平?；陴B(yǎng)老保障地區(qū)差異的現(xiàn)狀，各地區(qū)不僅要大力發(fā)展經(jīng)濟，社保經(jīng)辦機構(gòu)要加大宣傳力度，政府也須在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)中擔(dān)負重責(zé)，建立多層次的保障體系，推動城市與農(nóng)村及農(nóng)村不同地區(qū)養(yǎng)老保障的均衡發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村養(yǎng)老保障 地區(qū)差異 均衡發(fā)展

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度自1992年開始起步，迄今已取得一定成績，但是我國農(nóng)村的人口老齡化比例（60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤┮迅哌_15.4%，不僅高于全國平均水平，還高于城市老齡化程度。此外，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的區(qū)域差異問題比較嚴重，包括發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)與城鎮(zhèn)地區(qū)的差異，致使解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題又成為社保工作的難點。

養(yǎng)老保障地區(qū)差異的表現(xiàn)

不同農(nóng)村地區(qū)的差異?？傮w上看，截至2012年底，全國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)為48370萬人，比去年增加15187萬人。有13075萬人享受到養(yǎng)老保險待遇。但是，由于不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，從參保農(nóng)民的數(shù)量和領(lǐng)取養(yǎng)老金農(nóng)民的數(shù)量來看，地區(qū)差異均比較大。中西部欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民，尤其是老年農(nóng)民基本處于低保障或無保障狀態(tài)。如在2008年初，蘇州市農(nóng)村勞動力的養(yǎng)老保險參保率已達95%，而同期貴州、河南等欠發(fā)達省份的農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋率都相對較低。就2010年籌集的農(nóng)保資金來看，農(nóng)村養(yǎng)老保險的基金積累主要集中在少數(shù)幾個發(fā)達省市，多數(shù)地區(qū)難以為繼?！皬幕鹨?guī)模上看，排在前五位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京。2010年，北京、山東和江蘇這三個地區(qū)的累計結(jié)余均超過了50億元，而寧夏、甘肅、海南和西藏的累計結(jié)余卻不足1億元；天津領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇的人數(shù)占全部參保人數(shù)的比例達82.65%，而同為直轄市的北京這一比例只有10.53%?！雹?/p>

雖然現(xiàn)在年滿60周歲的農(nóng)村老年人都可以從政府獲得每月55元的基本養(yǎng)老金，但是在經(jīng)濟較發(fā)達的浙江地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟力量雄厚，老年農(nóng)民（男60周歲，女55周歲以上）不需繳納一分錢，還可定期從農(nóng)村集體領(lǐng)取一定數(shù)額來補貼養(yǎng)老。而在經(jīng)濟欠發(fā)達的河南，農(nóng)民不僅自我保障能力差，而且也很少能從集體獲得經(jīng)濟補助。經(jīng)濟發(fā)展水平越低，養(yǎng)老保障的壓力也越大，這樣老年人由于家庭因素，或因衰老或疾病喪失勞動能力時，就出現(xiàn)了經(jīng)濟贍養(yǎng)的問題。

不難看出，在現(xiàn)有制度安排下，經(jīng)濟越不發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)民越需要社會保障，而農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的發(fā)展水平則越低；相反，越是發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)村居民的自保能力越強，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的發(fā)展水平則越高。

城鄉(xiāng)差異。根據(jù)全國老齡委2012年公布的數(shù)據(jù)：“在覆蓋率上，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障的覆蓋率為84.7%，而農(nóng)村僅為34.6%；養(yǎng)老保障待遇水平上，城鎮(zhèn)老年人的平均月退休金收入為1527元，而農(nóng)村老年人的平均月養(yǎng)老金收入為74元；老年人的平均年收入結(jié)構(gòu)方面，城市老年人的養(yǎng)老保障金占到86.8%，而農(nóng)村老年人目前仍然主要靠家庭和土地養(yǎng)老，平均獲得的養(yǎng)老保障僅占18.7%。”②另據(jù)中國人民大學(xué)老年學(xué)研究所的研究結(jié)果，“城市中有66.3%的老年人靠養(yǎng)老金生活，農(nóng)村中只有4.6%的老年人靠養(yǎng)老金生活?！雹鄢青l(xiāng)老年人的收入來源的差異，如下表：

2010年全國養(yǎng)老收入來源城鄉(xiāng)對比分析

地區(qū)差異的原因分析

經(jīng)濟障礙。欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟上的貧困是影響當?shù)仞B(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展的最大障礙。欠發(fā)達地區(qū)城市化水平普遍低于全國平均水平，這使得欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎剌^高。同時，由于欠發(fā)達農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟不發(fā)達，大量農(nóng)村人口又大多滯留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。2009年，我國農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員所占比重為38.1%，而二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比例又低于其他地區(qū)。與此同時，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，在欠發(fā)達地區(qū)，其人均可支配收入都要低于其他地區(qū)。另外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也較落后，當?shù)剞r(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加收入的機會也很有限。低收入甚至使部分居民連最基本的生活水平都很難維持，更談不上考慮社會保障的問題。在此形勢下，農(nóng)民自己出一部分錢辦理養(yǎng)老保險的動力就不夠。

制度障礙。制度上的最大問題是各方面的激勵機制不夠。首先是對農(nóng)民參與的激勵不夠。目前，在欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，雖可得到國家財政的補貼，但力度還很有限，農(nóng)民感覺不到足夠的“實惠”，參保積極性就不夠。

其次是對經(jīng)辦人員的激勵不夠。從總體上看，當前經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的建設(shè)還比較滯后。1998年以來，農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)的改革比較頻繁，造成不少地方管理監(jiān)督失控和工作斷檔，這直接影響到經(jīng)辦人員隊伍的穩(wěn)定和農(nóng)保工作的開展，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險的經(jīng)辦人員的工作主動性與積極性不夠高。

最后是對領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵不夠。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，在政府官員的政績考核評價體系中，農(nóng)村社會保障的發(fā)展狀況還沒有成為一項重要的民生指標，造成相當一部分農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部對農(nóng)村的社會保障事業(yè)特別是養(yǎng)老保險重視不夠。此外，農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險風(fēng)險大，而收益在近期又沒有可觀察性，需要政府的財政支出又多，因此，政府官員沒有足夠動力去建立完善農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度。

意識障礙。思想觀念的落后是造成欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村參保率較低的一個最直接的原因。我國農(nóng)民上千年根深蒂固地受家庭養(yǎng)老與靠土地就業(yè)保障養(yǎng)老等觀念的影響，家庭養(yǎng)老或養(yǎng)兒防老自然是絕大多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民至今仍然最為看重的養(yǎng)老方式。加之我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險起步較晚，農(nóng)民群眾對之認識不足，直到現(xiàn)在有一部分年滿60周歲的農(nóng)民領(lǐng)到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，才有越來越多的人改變了原來對養(yǎng)老保險的懷疑、觀望態(tài)度。另外，社會養(yǎng)老保險的周期較長，他們擔(dān)心如果政策變化，自己的預(yù)期收益無法收回。正是由于農(nóng)民尤其是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險的認識不充分，即使現(xiàn)在財政補貼一部分費用來推進農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的發(fā)展，農(nóng)民參保的積極性同樣不令人滿意。

推動農(nóng)村養(yǎng)老保障均衡發(fā)展的對策

大力發(fā)展經(jīng)濟。這是發(fā)展經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險的物質(zhì)基礎(chǔ)，具體措施如下：通過培育龍頭企業(yè)，發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，健全利益調(diào)節(jié)機制等實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；大力引進農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)，加快農(nóng)業(yè)示范園建設(shè)，振興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；建立和完善多層次、多形式的農(nóng)民培訓(xùn)體系，讓農(nóng)民盡快掌握農(nóng)業(yè)新知識、新技術(shù)，并幫助農(nóng)民增強民主法制意識、樹立市場觀念，培養(yǎng)新一代學(xué)習(xí)型農(nóng)民；并加強鄉(xiāng)村的干部隊伍建設(shè)，使他們能更好地帶領(lǐng)廣大農(nóng)民走上富民強農(nóng)之路。

繼續(xù)加大宣傳力度。群眾認同并廣泛參與是深化農(nóng)村養(yǎng)老保險改革的最基礎(chǔ)條件。要想激發(fā)農(nóng)民對社會養(yǎng)老保障的需求，增強農(nóng)民的參保積極性，就必須繼續(xù)加強養(yǎng)老保險知識的普及與宣傳?？梢酝ㄟ^提供具體、實在的示范效果，灌輸“社會養(yǎng)老”、“人人養(yǎng)老”的意識，讓農(nóng)民充分認識到參加養(yǎng)老保險對長遠生活的保障意義，改變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)的養(yǎng)老觀念。政府更應(yīng)憑借其權(quán)威性向農(nóng)村居民提供社會養(yǎng)老保險的信息，創(chuàng)造良好的環(huán)境來推動制度變遷。

加強政府的主導(dǎo)作用。為廣大農(nóng)村居民提供基本的養(yǎng)老保險也是政府義不容辭的責(zé)任。在現(xiàn)有經(jīng)濟狀況下，政府公共財政理應(yīng)成為農(nóng)村基本養(yǎng)老保障基金的主要承擔(dān)方之一，這也是發(fā)達國家的基本經(jīng)驗。進一步提升農(nóng)村基本養(yǎng)老保險工作，不僅需要中央進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，而且各級財政預(yù)算每年也應(yīng)確定一定比例的資金，充實到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金中。政府應(yīng)針對家庭經(jīng)濟困難的程度來對參保農(nóng)民進行更大的補貼。新時期政府繼續(xù)擴大內(nèi)需，推動經(jīng)濟增長，其中民生財政是政府支持的重點之一，這正好為完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提供了發(fā)展契機。

建立多層次的保障體系。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系應(yīng)同城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障一樣是多層次的。因為即使農(nóng)村的基本養(yǎng)老保障機制全面建立起來，但畢竟國家財力有限，我們也不能完全依賴政府來養(yǎng)老，再者社會保障本該體現(xiàn)政府、個人、集體的責(zé)任分擔(dān)原則及權(quán)利與義務(wù)對等的原則。另外，除了社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老以外，還應(yīng)包括社區(qū)養(yǎng)老和個人儲蓄。

當前，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度等開始逐步構(gòu)建和諧新農(nóng)村的社會福利體系。由于社會風(fēng)險的不斷累積，農(nóng)村社會養(yǎng)老將會出現(xiàn)極大風(fēng)險，因此完善農(nóng)村社會福利體系是經(jīng)濟社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。它既可以鞏固城鄉(xiāng)一體化，又能促進社會和諧發(fā)展。

【作者單位：南陽理工學(xué)院國際教育學(xué)院】

【注釋】

①孫永勇：“改革養(yǎng)老保險制度 化解地方差異難題”，《中國證券報》，2012年2月17日。

② 全國老齡工作委員會：“2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查主要數(shù)據(jù)報告”，中國經(jīng)濟網(wǎng)，2012年8月27日。

③ 韓宇明，魏銘言：“全國養(yǎng)老來源城鄉(xiāng)差距大，兩成老人主要靠養(yǎng)老金”，《新京報》，2012年10月23日。

責(zé)編/邊文鋒