【摘要】當(dāng)下我國(guó)地方政府職能中存在著角色錯(cuò)位、職能異位等問(wèn)題，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府轉(zhuǎn)型產(chǎn)生著消極的影響。從我國(guó)地方政府職能配置的角度探析這一問(wèn)題尤為重要，地方政府職能的配置路徑引發(fā)了地方政府職能不確定性、選擇性問(wèn)題。須規(guī)范央地職能配置，完善官員晉升指標(biāo)，形塑與規(guī)約地方核心行動(dòng)者，以?xún)?yōu)化地方政府職能配置。

【關(guān)鍵詞】地方政府職能 配置 路徑

當(dāng)前，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)政府的主要職能定位為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)，中央政府與地方政府各自發(fā)揮著重要的作用。實(shí)踐中，地方政府職能的實(shí)然與應(yīng)然層面存在著巨大的差距，地方政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，角色錯(cuò)位、職能異位等問(wèn)題依然存在，這對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，以及地方的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生著消極的影響。從地方政府職能配置問(wèn)題入手探析地方政府職能中存在的問(wèn)題能夠?yàn)槲覀兲峁┮欢ǖ乃悸贰?/p>

我國(guó)地方政府職能配置的路徑

在現(xiàn)代國(guó)家中，一般地方政府是由中央政府依據(jù)憲法或法律設(shè)置的，其權(quán)力與職能相應(yīng)的具有“被”設(shè)計(jì)性或配置的一面，地方政府職能的獲取大多源于行政授權(quán)或法律授權(quán)。我國(guó)的地方政府職能配置是由我國(guó)的政治體制、制度決定的，并體現(xiàn)著地方的政治生態(tài)與利益格局。我國(guó)地方政府的職能配置既要體現(xiàn)上級(jí)政府的意志，又要回應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，還要體現(xiàn)地方?jīng)Q策者的偏好，地方政府職能的實(shí)際配置呈現(xiàn)三條路徑：層級(jí)性配置、回應(yīng)性配置、自主性配置。①

路徑一：自上而下的層級(jí)性配置。作為單一制國(guó)家，我國(guó)的地方政府是中央政府的分支機(jī)構(gòu)，并接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，我國(guó)憲法明確了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則，由國(guó)務(wù)院確定中央、省、自治區(qū)、直轄市的行政機(jī)關(guān)職權(quán)，這標(biāo)志著地方政府職能主要源于中央或上級(jí)政府的配置與權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。

路徑二：自下而上的回應(yīng)性配置。地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求及居民的服務(wù)需求是地方政府職能配置的內(nèi)在動(dòng)力源泉與根本目的。整體范圍內(nèi)的政府職能是對(duì)社會(huì)的統(tǒng)一管理與服務(wù)，而不同的地方，由于其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平不同，民眾的需求取向也有所差異，地方政府的職能配置就要考慮這種特性，根據(jù)地方居民的發(fā)展需要對(duì)政府職能作相應(yīng)的調(diào)整。

路徑三：地方核心行動(dòng)者（即主要領(lǐng)導(dǎo)者）的自主性配置。伴隨著行政與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放，地方獲得了一定的自主性，為地方政府的行為及其職能邊界提供了一個(gè)彈性的可選擇空間。其中，地方核心行動(dòng)者作為地方公共事務(wù)的主要決策者，“他們一般是地方黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)者”，②地方轄區(qū)內(nèi)的主政官員，在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中具有核心的作用，對(duì)于地方政府職能的配置具有重要的自主選擇性。

我國(guó)地方政府職能配置的問(wèn)題分析

我國(guó)地方政府職能的實(shí)際配置路徑對(duì)于地方政府職能將產(chǎn)生一定的影響，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

地方政府職能的不確定性。層級(jí)性配置缺乏明確的可操作性制度規(guī)范，央地及各級(jí)地方政府職能權(quán)限劃分不確定。由于職責(zé)權(quán)限劃分不明晰，央地權(quán)力關(guān)系在集權(quán)與分權(quán)之間搖擺不定，大多體現(xiàn)為單向調(diào)整。在行政主導(dǎo)型府際關(guān)系下，國(guó)家的憲法和法律不對(duì)中央政府和地方政府的職權(quán)范圍作出具體劃分，地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)范圍主要受制于中央政府的行政指令。③地方政府的職權(quán)主要取決于中央政府的行政授權(quán)及信任。在我國(guó)，中央與地方的權(quán)力缺乏明確的制度化劃分，《憲法》與《地方組織法》只規(guī)定了原則，各級(jí)政府間職責(zé)主要依靠部門(mén)規(guī)章、政策性文件等予以劃分，因此政府間的職責(zé)多呈現(xiàn)出隨意性、不確定性。由于各級(jí)地方權(quán)力單向配置，事權(quán)沒(méi)有清晰的劃分，往往存在由于財(cái)政壓力導(dǎo)致事權(quán)下移的現(xiàn)象，本來(lái)是中央或上一級(jí)政府的職責(zé)，轉(zhuǎn)移到地方政府，給地方政府造成了重大的負(fù)擔(dān)，職責(zé)劃分不合理。下級(jí)地方政府中可能存在著為取悅于上級(jí)，更多地關(guān)注上級(jí)的意圖，而不是市場(chǎng)的取向，脫離了地方社會(huì)及民眾的發(fā)展，形成了地方政府改革的“懸浮式”。當(dāng)前，在行政分權(quán)與轉(zhuǎn)型期改革的背景下，地方獲得了較多的自主權(quán)，地方政府職能的配置也充分體現(xiàn)了中央與地方的利益博弈。

地方政府職能的選擇性。地方政府的功能發(fā)揮主要依賴(lài)于地方政府官員，尤其是地方核心行動(dòng)者，作為地方政府組織中的領(lǐng)導(dǎo)者，地方核心行動(dòng)者在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于核心地位，其可影響組織成員的行為，達(dá)成組織目標(biāo)，可根據(jù)自身的偏好及利益趨向選擇性配置、履行職能。地方核心行動(dòng)者作為權(quán)力結(jié)構(gòu)中的代理人，代表著三重利益：其一，作為地方轄區(qū)的利益代表，謀取地方發(fā)展，滿(mǎn)足地方民眾的需要；其二，作為中央權(quán)力組織結(jié)構(gòu)的代理人，接受中央或2f9edcb60ac21fb66cd0d1e7741e4735上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行其政策與命令；其三，作為部門(mén)或自身利益的代表。這三種利益的平衡、博弈影響著地方核心行動(dòng)者對(duì)于地方政府職能的配置與履行。地方核心行動(dòng)者會(huì)自主性地配置與執(zhí)行非剛性的地方政府職能，這種自主性在個(gè)人偏好與效應(yīng)目標(biāo)最大化的驅(qū)使下擴(kuò)張，使政府職能的配置與履行出現(xiàn)偏好替代個(gè)人績(jī)效的短期目標(biāo)。其中，政治錦標(biāo)賽對(duì)地方核心行動(dòng)者的職能觀具有重要的影響。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽，主要以GDP為衡量標(biāo)準(zhǔn)。為了爭(zhēng)取到晉升的機(jī)會(huì)，各地方核心行動(dòng)者及地方政府官員積極投入地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)中，提高地區(qū)居民的物質(zhì)生活水平及改善生活環(huán)境。在政府職能呈現(xiàn)多維度和多任務(wù)特征時(shí)，政治錦標(biāo)賽促使地方官員只關(guān)心可測(cè)度的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而忽略了許多長(zhǎng)期的影響；政治錦標(biāo)賽使得地方官員是地區(qū)間晉升博弈的運(yùn)動(dòng)員，同時(shí)政府職能要求他們又必須是轄區(qū)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的裁判員，這兩者存在內(nèi)在的角色沖突，地方政府經(jīng)常放松監(jiān)管的職責(zé)以交換更多的企業(yè)產(chǎn)值以及一直不愿意退出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大舞臺(tái)，政府職能轉(zhuǎn)換之艱難便源于此。④

優(yōu)化我國(guó)地方政府職能配置的進(jìn)一步思考

央地職能配置的規(guī)范化。當(dāng)前我國(guó)地方政府間職能劃分不清的根源是上級(jí)主導(dǎo)的職能劃分體制。在我國(guó)單一制結(jié)構(gòu)中，地方政府受雙重管理體制的領(lǐng)導(dǎo)，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制沒(méi)有賦予地方政府明確的法律地位，從而造成了上級(jí)政府往往擁有更多的自由裁量空間，出于利益驅(qū)動(dòng)，上級(jí)政府更愿意保持政府縱向職能的模糊性，以實(shí)現(xiàn)自我利益最大化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)府際關(guān)系的調(diào)整基本不涉及政府間事權(quán)的調(diào)整，大多圍繞財(cái)力的分配與創(chuàng)造而展開(kāi)，各級(jí)政府間職責(zé)不清的問(wèn)題一直沒(méi)有解決。對(duì)此需通過(guò)憲法和法律明確規(guī)定中央政府與地方政府的權(quán)力與責(zé)任，“要有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)性質(zhì)、中央和地方的權(quán)利與義務(wù)、職責(zé)與權(quán)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)等關(guān)系。”⑤借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中央和地方各級(jí)政府的功能定位，對(duì)其具體的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行分配，并使之規(guī)范化、法律化、制度化。在國(guó)家主權(quán)獨(dú)立、完整，中央政令暢通統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，積極下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)給地方，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性。從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，按照受益范圍、事務(wù)繁簡(jiǎn)等對(duì)政府權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分，明確中央與地方的專(zhuān)有權(quán)與共享權(quán)，明確四大領(lǐng)域內(nèi)各級(jí)政府的權(quán)責(zé)劃分。

改變單一的晉升標(biāo)準(zhǔn)，完善政府官員晉升的指標(biāo)體系，強(qiáng)化公眾監(jiān)督，發(fā)揮人大、政協(xié)的橫向監(jiān)督作用。政治錦標(biāo)賽的內(nèi)容將逐步以公共需求與公共利益為依歸，加以明晰化，且政治錦標(biāo)賽的評(píng)分主體將逐步由上級(jí)政府的壟斷格局演化成為融合市場(chǎng)與社會(huì)的多元主體格局。改變傳統(tǒng)的政治錦標(biāo)賽中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要指標(biāo)，晉升標(biāo)準(zhǔn)多元化發(fā)展，考核指標(biāo)合理化，關(guān)注更多不易測(cè)度與衡量的指標(biāo)；改變考核主體黨委組織部門(mén)的單一性，發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用；評(píng)價(jià)對(duì)象主體多元化，強(qiáng)化公眾監(jiān)督，在考核評(píng)價(jià)指標(biāo)中把人民的“滿(mǎn)意度”作為重要的績(jī)效指標(biāo)。完善可問(wèn)責(zé)性的操作機(jī)制，改善政績(jī)考核的動(dòng)力機(jī)制，由自上而下的外部型向內(nèi)部型轉(zhuǎn)化，最終以改善內(nèi)部績(jī)效，糾正工作不足為目的。

地方核心行動(dòng)者的形塑與規(guī)約。中國(guó)政府部門(mén)的行政精英由于教育經(jīng)歷、知識(shí)結(jié)構(gòu)、實(shí)踐經(jīng)歷的差異，“對(duì)職能轉(zhuǎn)變與公共服務(wù)型政府”的改革意愿形成了分化的價(jià)值偏好，往往導(dǎo)致各區(qū)域政府職能轉(zhuǎn)變的非均衡格局。地方核心行動(dòng)者自主性配置地方政府職能，可以改變政府職能轉(zhuǎn)變的速度與程度。一般情況下，地方核心行動(dòng)者的行為選擇及職能轉(zhuǎn)變的意愿會(huì)受到其自身的認(rèn)知、觀念、能力等因素的影響，通過(guò)地方核心領(lǐng)導(dǎo)者的形象塑造，增強(qiáng)其領(lǐng)導(dǎo)才能及美德，引導(dǎo)其樹(shù)立正確的權(quán)力觀、政績(jī)觀成為重要的方面。同時(shí)，加強(qiáng)地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中的制衡與監(jiān)督，規(guī)約地方核心行動(dòng)者的權(quán)力及行動(dòng)空間，避免權(quán)力集化、行為異化，偏離公眾的利益需求。

【作者為蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)博士研究生、西安體育學(xué)院講師；本文系江蘇省研究生創(chuàng)新項(xiàng)目“地方政府職能優(yōu)化的工具研究”階段成果，項(xiàng)目編號(hào)：CXZZ12_0780】

【注釋】

①馬斌：“中國(guó)地方政府的職能配置的三種路徑”，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2009年6月1日。

②沈榮華，王擴(kuò)建：“制度變遷中地方核心行動(dòng)者的行動(dòng)空間拓展與行為異化”，《南京師大學(xué)報(bào)》，2011年第1期。

③謝慶奎，楊宏山：《府際關(guān)系的理論與實(shí)踐》，天津教育出版社，2007年，第35頁(yè)。

④周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府官員激勵(lì)與治理》，上海：格致出版社，2008年，第313頁(yè)。

⑤施雪華：“央地財(cái)事權(quán)矛盾催生政令不暢 法國(guó)地方分權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)借鑒”，《人民論壇》，2012年第14期。

責(zé)編/張蕾