【摘要】當(dāng)今社會(huì)新媒體發(fā)展欣欣向榮，意見(jiàn)領(lǐng)袖們以微博為平臺(tái)積極參與到公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估過(guò)程中。文章通過(guò)對(duì)微博“免費(fèi)午餐”事件的個(gè)案研究，對(duì)意見(jiàn)領(lǐng)袖在政策過(guò)程中所扮演的角色和特點(diǎn)進(jìn)行分析，透視微博意見(jiàn)領(lǐng)袖對(duì)公共政策從制定到實(shí)施產(chǎn)生的影響。

【關(guān)鍵詞】政策過(guò)程 微博 意見(jiàn)領(lǐng)袖 輿論

“免費(fèi)午餐”事件及研究背景

2011年3月，《鳳凰周刊》記者部主任鄧飛在微博上呼吁社會(huì)關(guān)注中國(guó)貧困山區(qū)小學(xué)生免費(fèi)午餐計(jì)劃，引起公眾積極響應(yīng)，并最終得到了公共政策制定者的回應(yīng)。2011年10月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。鄧飛等意見(jiàn)領(lǐng)袖以微博作為信息傳播平臺(tái)進(jìn)行輿論引導(dǎo)，影響了公共政策從制定到實(shí)施的全過(guò)程（圖1）。文章選取該案例作為代表，對(duì)微博文本進(jìn)行研究，分析微博意見(jiàn)領(lǐng)袖在政策過(guò)程中發(fā)揮的作用。

圖1 免費(fèi)午餐活動(dòng)發(fā)起過(guò)程中的重要事件

學(xué)界對(duì)公共政策的概念一直沒(méi)有統(tǒng)一界定：托馬斯·戴伊認(rèn)為“公共政策是一個(gè)政府選擇要做的任何事，或者他選擇不去做的任何事”①；戴維·伊斯頓認(rèn)為“公共政策是對(duì)一個(gè)社會(huì)進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配”②。筆者認(rèn)為，公共政策的核心特征是動(dòng)態(tài)性。從主體、客體和政策環(huán)境三個(gè)方面來(lái)看，公共政策是由國(guó)家、政府、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體作為主體，通過(guò)制定準(zhǔn)則或行為規(guī)范，對(duì)一定的公共問(wèn)題所涉及的價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配的過(guò)程。而政策過(guò)程一般包括“問(wèn)題界定、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、方案搜尋、結(jié)果預(yù)測(cè)、方案抉擇、政策執(zhí)行與監(jiān)測(cè)、結(jié)果評(píng)估和政策變遷八個(gè)環(huán)節(jié)”③。

“在信息的傳播過(guò)程中經(jīng)常對(duì)受眾施加個(gè)人影響的人物，稱為意見(jiàn)領(lǐng)袖”。④微博中的意見(jiàn)領(lǐng)袖對(duì)公共政策產(chǎn)生影響的過(guò)程，也是實(shí)現(xiàn)其所代表的群體或階層利益的過(guò)程。截至2012年12月底，我國(guó)微博用戶規(guī)模達(dá)3.09億，意見(jiàn)領(lǐng)袖圍繞公共問(wèn)題的討論所帶來(lái)的輿論壓力，已讓政策制定者難以忽視，本文選取國(guó)內(nèi)較有代表性的新浪微博為研究對(duì)象。

微博意見(jiàn)領(lǐng)袖對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生影響時(shí)的特點(diǎn)

微博中意見(jiàn)領(lǐng)袖的影響力更加直接。在微博上，意見(jiàn)領(lǐng)袖主要是實(shí)名認(rèn)證的名人、媒體人、評(píng)論家、學(xué)者以及公共事件事發(fā)當(dāng)?shù)氐男畔?lái)源用戶。實(shí)名制讓意見(jiàn)領(lǐng)袖的言論更加嚴(yán)謹(jǐn)和具體，同時(shí)也讓受眾接受到的信息更加完整。

圖2 免費(fèi)午餐事件微博數(shù)量變化折線圖

微博中意見(jiàn)領(lǐng)袖通過(guò)不間斷的“二級(jí)傳播”發(fā)揮影響力。在微博上對(duì)于某一公共政策的關(guān)注往往會(huì)引起全民討論的情景，一些有共同愛(ài)好、共同觀點(diǎn)的人能夠在微博上走到一起。由于微博的無(wú)限轉(zhuǎn)發(fā)功能，意見(jiàn)領(lǐng)袖傳遞的信息能夠通過(guò)不斷循環(huán)的二級(jí)傳播發(fā)揮影響力。一個(gè)話題如果受到很多知名人士的轉(zhuǎn)發(fā)很快就會(huì)成為熱點(diǎn)話題。此外，由于微博轉(zhuǎn)發(fā)時(shí)原帖不能修改，也保證了二次傳播過(guò)程中信息的完整性。截至2013年3月，關(guān)于免費(fèi)午餐的微博總計(jì)580余萬(wàn)條，數(shù)量最大的兩個(gè)峰值分別是2011年4月和2011年11月，分別是鄧飛開(kāi)始通過(guò)發(fā)微博呼吁和國(guó)務(wù)院響應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策的兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)，并且在一定時(shí)間內(nèi)輿論關(guān)注保持10000條以上的穩(wěn)定狀態(tài)。（圖2）

微博中意見(jiàn)領(lǐng)袖的地位是可變的。“沉默的螺旋”是諾爾·諾依曼提出的一個(gè)重要理論，受眾在輿論漩渦中如果感覺(jué)到自己的意見(jiàn)為少數(shù)意見(jiàn)時(shí)，就會(huì)趨于沉默。在微博中很少會(huì)出現(xiàn)“沉默的螺旋”現(xiàn)象，持各種意見(jiàn)的人都會(huì)發(fā)出自己的聲音，并且?guī)追N有代表性的觀點(diǎn)都有相應(yīng)的意見(jiàn)領(lǐng)袖。然而，由于微博是一個(gè)開(kāi)放性程度很高的平臺(tái)，意見(jiàn)領(lǐng)袖的地位是可變的，如果言行不當(dāng)便可能導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)良久的權(quán)威性會(huì)立刻消失。在免費(fèi)午餐案例中，可以看到意見(jiàn)領(lǐng)袖在整個(gè)過(guò)程中努力塑造出的“積極、誠(chéng)懇、誠(chéng)信、公開(kāi)”的形象，讓公眾和政策制定者產(chǎn)生信任，從而對(duì)政策問(wèn)題有持續(xù)關(guān)注的熱情。

微博意見(jiàn)領(lǐng)袖對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生的積極影響

問(wèn)題界定階段—民意塑造者。公共政策制定過(guò)程的第一步，就是要明確政策將要解決的問(wèn)題。政策問(wèn)題必須具備兩個(gè)方面的特質(zhì)：一是有影響力；二是政府相關(guān)部門(mén)愿意或有能力解決。議程設(shè)置是意見(jiàn)領(lǐng)袖傳播信息的一個(gè)重要手段，意見(jiàn)領(lǐng)袖能夠提出政策問(wèn)題，并且對(duì)問(wèn)題進(jìn)行議程設(shè)置，讓某一社會(huì)問(wèn)題引起更多的社會(huì)關(guān)注、匯聚民意，對(duì)政府、政黨、社會(huì)團(tuán)體、利益集團(tuán)和個(gè)人產(chǎn)生影響，最終推動(dòng)問(wèn)題進(jìn)入公共政策問(wèn)題界定的范圍。

標(biāo)準(zhǔn)制定、方案搜尋、結(jié)果預(yù)測(cè)階段—專(zhuān)業(yè)性引導(dǎo)者。標(biāo)準(zhǔn)制定是指在明確政策問(wèn)題后確定將要完成的目標(biāo)，從而制定相應(yīng)的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)。方案搜尋和結(jié)果預(yù)測(cè)則是盡可能列出所有可供選擇的備選方案，并進(jìn)行政策執(zhí)行前的結(jié)果預(yù)測(cè)。在上述幾個(gè)階段中，微博意見(jiàn)領(lǐng)袖都扮演了專(zhuān)業(yè)引導(dǎo)者的角色。傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的公共政策制定過(guò)程，影響力較大的非官方政策主體包括專(zhuān)家學(xué)者、智囊團(tuán)、政治團(tuán)體等，這部分群體或多或少都能貼上“精英”的標(biāo)簽。對(duì)于公眾而言，微博意見(jiàn)領(lǐng)袖能幫助他們更好地看清問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和直接目標(biāo)，從而反饋出更真實(shí)的民意，讓政策制定者制定更加完善的指標(biāo)體系。對(duì)于政策制定者來(lái)說(shuō)，意見(jiàn)領(lǐng)袖所代表的群體利益與專(zhuān)業(yè)化背景結(jié)合，也能提供更多的解決方案，進(jìn)行更全面的結(jié)果預(yù)測(cè)。微博上意見(jiàn)領(lǐng)袖百家爭(zhēng)鳴的意見(jiàn)更像是一種“頭腦風(fēng)暴”法，給政策制定者提供了盡可能多的問(wèn)題解決方案。免費(fèi)午餐計(jì)劃的發(fā)起者們考察學(xué)校、與相關(guān)單位接洽、進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)踐、為相關(guān)部門(mén)提供政策治理模式，這些都是在扮演他們專(zhuān)業(yè)引導(dǎo)者的角色。

方案抉擇階段—政策官方制定者與公眾的橋梁。方案抉擇階段是政策過(guò)程的關(guān)鍵階段，需要對(duì)備選方案的各種可行性進(jìn)行分析。某一公共政策在形成過(guò)程中利益格局總是在變化的，微博意見(jiàn)領(lǐng)袖便擔(dān)當(dāng)了政策制定者與公眾的橋梁。隨著免費(fèi)午餐活動(dòng)與項(xiàng)目的不斷開(kāi)展，相關(guān)政府部門(mén)也看到了問(wèn)題解決的方式和成果。2011年6月，中國(guó)社會(huì)福利教育基金會(huì)與湖南新晃縣教育局簽訂項(xiàng)目捐贈(zèng)協(xié)議，為學(xué)生提供免費(fèi)午餐，同時(shí)政府向貧困學(xué)生每天每人提供一元餐費(fèi)。政府、媒體、公眾聯(lián)合起來(lái)形成“1+1+1”的政策治理模式。一個(gè)政策問(wèn)題進(jìn)行到方案抉擇階段時(shí)，政策制定者常常通過(guò)大眾傳媒向公眾宣傳相關(guān)的信息進(jìn)行政治可行性分析，除了傳統(tǒng)的聽(tīng)證會(huì)等方式，新媒體也成為一種新的途徑，微博的傳播速度和反饋速度都比較快，而意見(jiàn)領(lǐng)袖的參與能讓方案的可行性更加具體、明確。

政策執(zhí)行、監(jiān)測(cè)與評(píng)估階段—有力的監(jiān)督者。公共政策既然是一種“價(jià)值的權(quán)威性分配”，官方的政策制定者在政策的執(zhí)行過(guò)程中就難免出現(xiàn)一些利益分配不均衡的行為，微博意見(jiàn)領(lǐng)袖就是這些不均衡現(xiàn)象的有力監(jiān)督者。其一，微博意見(jiàn)領(lǐng)袖能夠?qū)φ哌M(jìn)行宣傳，讓政策的對(duì)象充分了解公共政策的執(zhí)行過(guò)程，加速政策的擴(kuò)散速度。其二，微博意見(jiàn)領(lǐng)袖還能及時(shí)地引發(fā)公眾進(jìn)行更加深入的探討，引導(dǎo)輿論，并對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中的一些問(wèn)題進(jìn)行迅速地反饋，從而進(jìn)行調(diào)整與糾正。通過(guò)意見(jiàn)領(lǐng)袖的微博，公眾不僅能了解免費(fèi)午餐計(jì)劃的發(fā)展動(dòng)態(tài)，還能通過(guò)定期公開(kāi)的財(cái)務(wù)報(bào)告監(jiān)督善款的使用情況，實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)的良性循環(huán)。

結(jié)語(yǔ)

微博為公眾參與政治生活提供了更加便捷的渠道，意見(jiàn)領(lǐng)袖的積極影響也讓公共政策的制定更加科學(xué)，但在一些其他案例中我們也可以看到微博意見(jiàn)領(lǐng)袖對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生的負(fù)面影響。相信隨著公民素養(yǎng)的不斷提高和法律法規(guī)的不斷完善，使我們能有更加良好的政策環(huán)境，微博意見(jiàn)領(lǐng)袖也能發(fā)揮更加全面的作用。

【作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院】

【注釋】

①[美]托馬斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第3頁(yè)。

②[美]戴維伊·斯頓：《政治體系—政治學(xué)狀況研究》，馬清槐譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1993年，第123頁(yè)。

③陳振民：《公共政策學(xué)—政策分析的理論、方法和技術(shù)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第68頁(yè)。

④郭慶光：《傳播學(xué)教程》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第196頁(yè)。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）