2013年5月25日，《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》正式公布，其中行政體制改革被列為年度重點(diǎn)改革領(lǐng)域，提出改革的重點(diǎn)任務(wù)是創(chuàng)新政府公共服務(wù)提供方式。在此背景下梳理西方公共服務(wù)的理念嬗變過(guò)程，對(duì)于推進(jìn)當(dāng)前的實(shí)踐將具有很好的借鑒意義。

西方公共服務(wù)理念及其嬗變

西方公共服務(wù)理念的形成和演變，與西方社會(huì)對(duì)政府管理的理論探索和改革實(shí)踐息息相關(guān)。西方傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為，所有具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，都應(yīng)由政府提供。這實(shí)際上把政府和市場(chǎng)、公平和效率、公共服務(wù)和私人服務(wù)截然對(duì)立起來(lái)。在其影響下，很多國(guó)家把公共服務(wù)作為政府的專(zhuān)利，致使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重，承擔(dān)的公共事務(wù)日益繁多，公共服務(wù)成本高、效率差、質(zhì)量低的弊端更加明顯。為緩解西方社會(huì)所普遍面臨的公共服務(wù)困境，一些新的公共管理理論開(kāi)始走上歷史舞臺(tái)，其中，公共物品理論和公共選擇理論等對(duì)當(dāng)代西方國(guó)家行政改革產(chǎn)生了基礎(chǔ)性的影響。

公共物品理論起源于威克塞爾提出的純公共物品理論，1919年，林達(dá)爾均衡原理的出現(xiàn)有效解釋了公共產(chǎn)品的供給水平問(wèn)題，隨后薩繆爾遜發(fā)表文章“公共支出的純粹理論”和“公共支出理論的圖式探討”，提出并部分地解決了公共產(chǎn)品理論的一些核心問(wèn)題。以薩繆爾遜、喬治·恩德勒為代表的公共產(chǎn)品理論從公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品及混合產(chǎn)品的概念界定出發(fā)，提出政府機(jī)制更適宜于從事公共產(chǎn)品配置，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如果沒(méi)有政府介入將導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足；市場(chǎng)機(jī)制更適宜于從事私人產(chǎn)品配置，政府機(jī)制無(wú)法做到像市場(chǎng)機(jī)制那樣通過(guò)分散化方式有效解決經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的激勵(lì)和信息問(wèn)題；混合產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)根據(jù)公私程度的差異參照公共產(chǎn)品或私人產(chǎn)品進(jìn)行配置，或由政府和市場(chǎng)共同來(lái)提供。

然而，公共物品理論并不能完全涵蓋和解釋現(xiàn)實(shí)社會(huì)中部分特殊的公共服務(wù)情況，為了彌補(bǔ)這個(gè)缺憾，1965年，公共選擇學(xué)派首次提出了“準(zhǔn)公共物品”概念，并開(kāi)啟公共選擇理論發(fā)展的新紀(jì)元。以布坎南、阿羅、奧爾森等人為代表的公共選擇理論，從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提出發(fā)，試圖把市場(chǎng)制度中的人類(lèi)行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的框架，提出政府組織是追求效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，必然存在自我膨脹的趨勢(shì)和低效率的弊病，為彌補(bǔ)現(xiàn)行體制的缺陷，應(yīng)當(dāng)打破政府的壟斷地位，將政府的功能與活動(dòng)最大限度地推向市場(chǎng)和社會(huì)。這種用市場(chǎng)力量改善政府作用的嘗試，為提高政府效率、克服政府失靈提供了一種新思路，尤其強(qiáng)調(diào)在政府內(nèi)部確立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，更多地依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制如拍賣(mài)、承包等方式來(lái)生產(chǎn)某些公共物品或服務(wù)。

在上述理論的綜合作用下，20世紀(jì)70年代末以來(lái)，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家興起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，形成了全球性公共行政改革浪潮。新公共管理涉及了若干有代表性的理論如重塑政府、民營(yíng)化、全面質(zhì)量管理、法律與善治等理論，還涉及大量新主題如公共服務(wù)供給、產(chǎn)權(quán)、交易成本、自治型公共組織、多元組織、績(jī)效評(píng)估、流程再造、標(biāo)桿管理等。新公共管理運(yùn)動(dòng)主張?jiān)诠膊块T(mén)更多地運(yùn)用市場(chǎng)、私營(yíng)部門(mén)的先進(jìn)管理方法，發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在公共服務(wù)供給中的積極作用；重視服務(wù)管理結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者的個(gè)人責(zé)任，強(qiáng)調(diào)滿(mǎn)足顧客的需要，注重公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，努力降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

但新公共管理也有公民參與不足等弊端，于是又誕生了后新公共管理模式，其理論框架主要有登哈特的新公共服務(wù)理論和格利夫、杰普森的公民參與理論，它們“強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)民主治理模式的構(gòu)建以及政府與公民間關(guān)系的重建來(lái)推進(jìn)官僚制政府改革”，并強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)供給中，政府應(yīng)確保公共利益實(shí)現(xiàn)，政府的角色不是被動(dòng)的管理者，而是公民需求的主動(dòng)識(shí)別者和回應(yīng)者。應(yīng)當(dāng)改革管理模式，讓公民廣泛參與行政過(guò)程，影響和監(jiān)督行政決策，更好地滿(mǎn)足公眾需求，并提出公共服務(wù)消費(fèi)者參與行政過(guò)程的三種具體形式。隨著各國(guó)行政實(shí)踐探索的深入，人們對(duì)政府本質(zhì)認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，國(guó)際社會(huì)普遍意識(shí)到公共管理的本質(zhì)就是服務(wù)，政府的主要任務(wù)，是幫助公民明確表達(dá)自身利益并促其實(shí)現(xiàn)。這些經(jīng)驗(yàn)和成果為我國(guó)當(dāng)前行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變提供了難得的借鑒。

借鑒過(guò)程中需要把握幾對(duì)關(guān)系

中國(guó)行政體制改革是立足于社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情進(jìn)行的行政制度及方式的自我革新，在批判吸收和借鑒西方公共服務(wù)理念過(guò)程中需要把握好以下幾對(duì)關(guān)系。

公共服務(wù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與本土實(shí)踐之間的關(guān)系。西方社會(huì)公共服務(wù)理念與資本主義國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，其適用范圍具有一定的時(shí)空邊界。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，借鑒西方公共服務(wù)理論的價(jià)值，在于激發(fā)和創(chuàng)新中國(guó)內(nèi)源性本土的服務(wù)思想，促進(jìn)我國(guó)行政體制改革的科學(xué)化和本土化。如果盲目引進(jìn)他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，不考慮自身國(guó)情和環(huán)境差異的現(xiàn)實(shí)，將難以充分發(fā)揮國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)有價(jià)值。正如羅伯特所指出的那樣，“對(duì)某一民族國(guó)家環(huán)境中的公共行政管理的作用作出的概括，不能普遍化并運(yùn)用于不同環(huán)境中的公共行政管理。一種原則則有可能適用于不同的框架，但是，原則的適用性只有在對(duì)那種特殊框架進(jìn)行研究之后才能確定”。

公共服務(wù)領(lǐng)域中央集權(quán)化與地方分權(quán)化之間的關(guān)系。20世紀(jì)70年代末以來(lái)，西方各國(guó)公共管理變革的一個(gè)重要內(nèi)容就是調(diào)整中央與地方的關(guān)系，中央政府與地方政府出現(xiàn)了均權(quán)化的傾向，表現(xiàn)為集權(quán)程度高的國(guó)家逐漸向地方分權(quán)，分權(quán)程度高的國(guó)家逐漸強(qiáng)化中央集權(quán)。如法國(guó)從1982年開(kāi)始進(jìn)行地方分權(quán)改革，通過(guò)行政體制結(jié)構(gòu)性調(diào)整逐漸改變?cè)兄醒爰瘷?quán)的政治傳統(tǒng)，中央政府將涉及地方利益的部分事務(wù)交由地方政府管理；有些國(guó)家則將傳統(tǒng)上屬于地方政府自治范疇的公共服務(wù)職能收歸中央政府，以緩解地方財(cái)政困難，提高公共服務(wù)供給水平和規(guī)模。在我國(guó)行政體制改革中，也需要進(jìn)一步厘清中央與地方公共服務(wù)職能分工，明確不同層級(jí)政府各自的公共服務(wù)供給重點(diǎn)。

公共服務(wù)的市場(chǎng)化和公共管理社會(huì)化之間的關(guān)系。公共管理社會(huì)化旨在解決“政府做什么”的問(wèn)題，其核心是讓利放權(quán)。政府將社會(huì)管理權(quán)限逐步下放，鼓勵(lì)民眾和社會(huì)組織有效參與社會(huì)公共事務(wù)，分擔(dān)政府的部分公共管理職責(zé)；并培育和發(fā)展社會(huì)公民組織，增強(qiáng)社會(huì)基本單元的發(fā)展活力，使之形成自我服務(wù)和自我管理的能力。公共服務(wù)市場(chǎng)化旨在解決“政府如何做”的問(wèn)題，其核心是鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。政府壟斷公共服務(wù)將在一定程度上降低公共服務(wù)的供給效率和經(jīng)營(yíng)效益，并容易滋生各種權(quán)力尋租現(xiàn)象。政府應(yīng)當(dāng)逐步退出某些公共服務(wù)領(lǐng)域，探索與企業(yè)建立合約委托關(guān)系，平等參與公共服務(wù)的供給，促使企業(yè)通過(guò)革新技術(shù)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、完善管理、專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)，提高公共服務(wù)效能。

公共服務(wù)均等化與標(biāo)準(zhǔn)化的之間的關(guān)系。公共服務(wù)均等化是一種價(jià)值導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)公民在公共服務(wù)面前享有的平等權(quán)利，其目的是無(wú)差別地保障全體公民享有基本生存、生活、生產(chǎn)、發(fā)展和基本尊嚴(yán)的權(quán)利。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一種結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給的規(guī)范高效，其目的是在滿(mǎn)足相同群體的多樣化需求，或不同群體的單一化需求時(shí)規(guī)范公共服務(wù)供給的水平和質(zhì)量。公共服務(wù)均等化和標(biāo)準(zhǔn)化之間是目的和手段的關(guān)系，二者需要在相互協(xié)調(diào)過(guò)程中進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。與此同時(shí)，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定應(yīng)與公共服務(wù)供給能力相適應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高將使均等化缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低則無(wú)法保障公民基本權(quán)利。政府既要通過(guò)追求均等化保障公民享有公共服務(wù)的平等性，也需要通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)保障這種平等的一致性。

（作者為浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院教授）

責(zé)編/陳陽(yáng)波 張瀟爽 美編/石玉