官員是經(jīng)濟、政治、社會運行的管理者，比其他社會階層在調(diào)動社會資源方面掌握更多更大的主動權(quán)。如果不能從頂層制度設(shè)計層面和具體管理層面解決好官員的收入問題，其他社會階層的利益就很容易受到傷害。

親睹公務(wù)員隊伍內(nèi)部收入差距顯著

筆者在改革開放前的人民公社機關(guān)做過五年干部，在中央黨校從事教學(xué)工作已近三十年，一直身處大大小小的官員中間，對于官員收入的基本情況是清楚的。總的印象是，自20世紀(jì)90年代中期我國基本擺脫短缺經(jīng)濟困擾之后，官員群體的收入差距越來越大，由此亦演化出腐敗現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，群眾越來越不滿意。筆者推測，如果用計算基尼系數(shù)的方法分別測試一下社會各階層內(nèi)部的實際收入（由職業(yè)獲得的合法及不合法的全部收入）狀況，那么，官員群體的基尼系數(shù)大概會名列前茅。下面列舉幾個筆者親歷的事實：

事實一：1998年，筆者在中央黨校附近的公共汽車站，遇到了剛從公共汽車上下來的青海省某縣委書記，問他為什么不乘出租車到校外去。他回答說：縣里的財政困難，如果在中央黨校學(xué)習(xí)幾個月帶回很多票據(jù)去報銷，會在縣直機關(guān)干部中造成不良影響。這位縣委書記的穿戴都是中等偏下的，作為地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟狀況尚且如此，他領(lǐng)導(dǎo)下的普通機關(guān)干部又能如何！

事實二：大概是六、七年以前，筆者去中央黨校中青班參加學(xué)員的小組研討。這是最能體現(xiàn)“三不主義”（對于黨校在校學(xué)員的言論“不打棍子、不戴帽子、不裝袋子”）的場合，學(xué)員們都能夠敞開心扉，暢所欲言。在討論分配不公問題時，一位中部地區(qū)某省的省委副秘書長說到，前不久，與他共事的另一位省委副秘書長調(diào)到省屬國有大企業(yè)當(dāng)老總，年薪超過50萬元，加上職務(wù)性消費等，名正言順的收入至少是在省委機關(guān)工作的七到八倍，比省里幾大班子的正省級領(lǐng)導(dǎo)多很多。

事實三：筆者兩年前參加了一個考察團，成員有中央部委的司長和處長、地級市的局長和縣長。閑聊時“曬”工資收入，結(jié)果是發(fā)達(dá)地區(qū)地級市的局長月薪10000多元，中央的司長月薪8000多元，西部地區(qū)縣長的月薪3000多元。

分灶吃飯格局下同工不同酬 不同職位間灰色收入差別大

古代的官吏、改革開放前的革命干部，內(nèi)部在收入方面雖然有差距，但級別高的官員收入多，級別低的官員收入少，同級別的官員收入基本相同。目前公務(wù)員隊伍內(nèi)部的收入差距這么大這么亂，筆者認(rèn)為，這一定程度上是在改革開放中出現(xiàn)的偏差。

“分灶吃飯”的財政體制是公務(wù)員隊伍內(nèi)部收入差距顯著的制度原因。為了調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，我國在改革開放之初的1980年，參照農(nóng)村改革經(jīng)驗，財政也搞了包干制，奠定了現(xiàn)在中央與地方財政“分灶吃飯”的基本格局，即“灶”里“飯”多的地方可以多“吃”，“灶”里“飯”少的地方只能少“吃”。正是在這一體制下，我國史無前例地出現(xiàn)了同級別官員收入差別很大、甚至低級別官員收入多于高級別官員的現(xiàn)象。財政包干制造成了地方市場封鎖和中央調(diào)控能力下降，結(jié)果并不成功。

分稅制改革推行以后，財力大部分集中到了中央，但由于事權(quán)劃分不明確和轉(zhuǎn)移支付政策不完善，同樣的事權(quán)，不同地區(qū)的財力卻大不相同，總體上看還是經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員的“飯”比較充足，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員的“飯”就比較少，有些縣的財政甚至窮困到拖欠財政供養(yǎng)人員工資的地步。從這個角度看，分稅制改革并沒有完全改變“分灶吃飯”的格局，在全國公務(wù)員隊伍內(nèi)部也就不可能貫徹按勞分配原則。

松松垮垮的財經(jīng)紀(jì)律則為官員獲得灰色收入和腐敗收入大開方便之門。欠發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員工資水平普遍偏低是有目共睹的事實，但年輕人還要拼命往公務(wù)員隊伍里擠，是因為公務(wù)員可以利用職務(wù)之便獲得灰色收入和腐敗收入，而且風(fēng)險很低。造成這一現(xiàn)狀的基本原因是把搞活經(jīng)濟同亂搞經(jīng)濟混淆在一起。

自改革開放以來，搞活經(jīng)濟與違法亂紀(jì)之間產(chǎn)生了一種糾纏不清的關(guān)系，讓決策層在反腐敗問題上投鼠忌器，擔(dān)心把經(jīng)濟搞死。這樣，官員吃喝風(fēng)不是收斂了，而是愈演愈烈了。官員公款消費、利用職權(quán)或公開或隱蔽地索賄受賄及吃拿卡要，都在搞活名目下找到了冠冕堂皇的理由。財經(jīng)紀(jì)律形同虛設(shè)，數(shù)不清的違法違紀(jì)錢財流入官員的私人腰包。但公務(wù)員所處的部門、職位在獲得灰色收入和腐敗收入方面差別很大。權(quán)力很大的部門的官員腐敗容易遭到揭露，而那些所謂的“清水衙門”的腐敗有時反受到人們的同情。

從根源上杜絕所謂“可以理解”的違法亂紀(jì)

在收入分配制度改革中縮小公務(wù)員隊伍內(nèi)部的收入差距，對策主要有兩個。

一是積極穩(wěn)妥地糾正“分灶吃飯”造成的公務(wù)員隊伍內(nèi)部同工不同酬弊端。在西方國家中，分稅制在政治上與地方分權(quán)體制相匹配，即中央政府與地方政府并不是上級與下級的關(guān)系，而是各有各的行政事務(wù)以及相應(yīng)的財政來源，地方政府首腦不是中央政府任命的，而是由當(dāng)?shù)剡x民選舉的。這樣的政治體制在我國顯然行不通。所以，對照西方發(fā)達(dá)國家，我們的分稅制形似神不似，無法做到財權(quán)與事權(quán)相匹配。而財權(quán)與事權(quán)相匹配是有效管理國家事務(wù)的基本原則，并不是分稅制所獨有。三年前筆者到廣東省云安縣進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該縣按照“主體功能區(qū)”原則處理縣委、縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是成功的。他們的基本做法是：把全縣按照發(fā)揮優(yōu)勢原則進(jìn)行功能劃分，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)適合發(fā)展什么就作為主攻方向確定下來，彼此不搞惡性競爭。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員的工資和辦公經(jīng)費由縣財政統(tǒng)一保障，公務(wù)人員尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的收入只與工作業(yè)績掛鉤，與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力脫鉤。這一改革思路和做法在全國范圍內(nèi)具有推廣價值。

我國東南沿海地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)，主要不是現(xiàn)職公務(wù)員隊伍的功勞，中西部很多地區(qū)經(jīng)濟落后也不是現(xiàn)職公務(wù)員隊伍的過錯，都是深遠(yuǎn)復(fù)雜的歷史和地理因素相互作用的結(jié)果。所以，公務(wù)員的收入不應(yīng)與歷史因素及地理因素掛鉤，而只能與工作業(yè)績掛鉤。如果將歷史與地理因素考慮進(jìn)去，也應(yīng)該是在落后地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)工作的公務(wù)員工資應(yīng)相應(yīng)高一些，絕對不能是相反。

二是嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)實地堵住大大小小的各種腐敗漏洞。官員以權(quán)謀私是收入分配中最不能容忍的罪惡。我國現(xiàn)階段腐敗現(xiàn)象到處蔓延，并不是改革不到位造成的，而是對搞活經(jīng)濟認(rèn)識錯位及反腐敗措施失當(dāng)造成的。市場經(jīng)濟本質(zhì)上要求國家對腐敗現(xiàn)象“零容忍”，這是所有發(fā)達(dá)國家的共同經(jīng)驗。以前反腐敗的重點是抓大案要案，對違反財經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象幾乎是聽之任之，這就如同對防洪大堤上的管涌棄之不管。

今后必須從嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律入手，對于以貨幣收入為主的利益流向嚴(yán)防死守，決不允許任何人以任何理由違反財經(jīng)紀(jì)律獲取絲毫利益。要充分發(fā)揮會計、審計、統(tǒng)計在反腐敗斗爭中的監(jiān)督職能，大案要案的首犯和主犯固然要送進(jìn)監(jiān)獄，但更要在大案要案發(fā)生之前把財經(jīng)紀(jì)律做成反腐敗的“高壓線”，誰碰誰“死”掉——退還不當(dāng)?shù)美_除出現(xiàn)有工作單位，到勞動力市場上另謀職業(yè)。

在上述兩條對策中，公眾輿論容易傾向于為第二條鼓掌歡呼。但在現(xiàn)階段，第一條更帶有根本性和基礎(chǔ)性。因為，在“分灶吃飯”體制下，很多窮困地方的官員只能違反財經(jīng)紀(jì)律才能維持可憐的工資收入和最起碼的辦公條件，即使上級機關(guān)乃至紀(jì)檢部門發(fā)現(xiàn)了他們的問題，也只能睜一眼閉一只眼。更進(jìn)一步，落后地區(qū)官員在工資收入和工作條件上與發(fā)達(dá)地區(qū)攀比，也成為“可以理解”的違法亂紀(jì)的理由。但這樣一來，公私難以分明，產(chǎn)生了大量的灰色地帶甚至是黑色地帶。

（作者為中共中央黨校經(jīng)濟學(xué)部教授）

責(zé)編/張瀟爽 美編/石玉