從歷次改革看，機構(gòu)撤并只是行政機構(gòu)改革的“物理反應(yīng)”，轉(zhuǎn)變政府職能才是“化學(xué)反應(yīng)”。改革不能止于“物理反應(yīng)”。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，只有機構(gòu)內(nèi)部整合，機構(gòu)改革注定會重蹈以往的覆轍，陷入循環(huán)往復(fù)的怪圈。要想產(chǎn)生改革的“化學(xué)反應(yīng)”，行政審批領(lǐng)域是重中之重，必須通過減少行政審批事項、減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，擴大向社會和市場放權(quán)的效果，建立起“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。檢驗改革是否成功的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在于行政審批領(lǐng)域。深化相對集中行政許可制度，強化行政服務(wù)中心無疑是一個重要的突破口。

如何從程序集中轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)集中是一個需要深入研究的問題

行政服務(wù)中心作為相對集中行政許可制度的主要形式，大致經(jīng)歷兩個發(fā)展階段。行政服務(wù)中心建立之初，作為進(jìn)駐政府部門的辦事平臺，設(shè)置窗口，接受申請，送達(dá)許可文件，原行政許可機關(guān)的權(quán)限、程序均不改變。這種物理意義上的集中使得行政服務(wù)中心成為進(jìn)駐行政許可機關(guān)的“收發(fā)室”和“傳達(dá)室”以及相關(guān)部門“串聯(lián)式審批”的載體。雖然在形式上把各有關(guān)行政許可事項集中到了一個大廳辦理，解決了申請人需要親自到不同部門去提交申請和領(lǐng)取許可的問題，但總體上沒有實現(xiàn)行政許可權(quán)限的轉(zhuǎn)移。由于行政許可內(nèi)容的多樣性，許可審核權(quán)、復(fù)核權(quán)、決定權(quán)仍在各個部門，以相對集中行政許可權(quán)的目的設(shè)立的行政服務(wù)中心等機構(gòu)與原行政機關(guān)之間關(guān)系不清楚，權(quán)限不明確，溝通協(xié)調(diào)不暢，缺乏有效的對接機制，形成眾多行政部門與“一站式”服務(wù)的交叉疊合，增加行政成本，行政許可“兩頭受理、多頭辦理”的“體外循環(huán)”狀況加劇現(xiàn)實中重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象。

“兩集中、兩到位”是部分地方希望變“體外循環(huán)”為“體內(nèi)循環(huán)”的一種制度設(shè)計?！皟杉小本褪前淹恍姓块T內(nèi)部分散在各處室的行政許可權(quán)，集中到一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)辦理，把各部門相對集中行使行政許可權(quán)的機構(gòu)成建制地納入行政服務(wù)中心窗口，集中為社會服務(wù)?！皟傻轿弧本褪切姓C關(guān)所有行政許可事項在行政服務(wù)中心窗口到位，相應(yīng)行政許可事項的審批權(quán)、辦事權(quán)必須在窗口到位?！皟杉?、兩到位”的核心是行政許可權(quán)限實現(xiàn)行政許可機關(guān)的內(nèi)部集中，行政許可實質(zhì)性審批權(quán)限向行政服務(wù)中心集中。較之以往，“兩集中、兩到位”改變了多頭受理的局面，向?qū)嵸|(zhì)性許可權(quán)限的集中前進(jìn)一步，但是并沒有改變現(xiàn)行法律框架下法定許可機關(guān)的地位和權(quán)限。也就是說，原來是哪個機關(guān)的許可權(quán)還是哪個機關(guān)行使，只不過集中在行政服務(wù)中心行使。如何進(jìn)一步從程序集中轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)集中，進(jìn)一步為行政權(quán)限的整合提供空間是一個需要深入研究的問題。

哪些許可事項進(jìn)入行政服務(wù)中心對許可權(quán)影響不大

目前全國各省規(guī)定進(jìn)入行政服務(wù)中心的許可事項，存在三種情形，第一種是要求全部進(jìn)入，沒有例外，如吉林、寧夏、四川。第二種是原則上行政許可事項應(yīng)當(dāng)進(jìn)入，例外的情形各省規(guī)定不同，大致包括：涉及國家秘密、國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私、宗教、意識形態(tài)的；或者涉及審批事項少、申請量小、服務(wù)面窄、關(guān)聯(lián)度低的，可以不進(jìn)入。第三種是沒有明確規(guī)定，由地方政府根據(jù)情況決定。由于行政服務(wù)中心并不涉及許可權(quán)限的實質(zhì)集中，因此，哪些許可事項進(jìn)入行政服務(wù)中心對許可權(quán)影響不大。

行政許可權(quán)是政府管理社會的一種重要的行政管理權(quán)，廣泛存在于各級各類行政管理中，既有基于許可事項的重要程度為主要考量因素而進(jìn)行的縱向?qū)蛹壟渲?，也有以不同行業(yè)和專業(yè)為主的橫向的部門配置。隨著行政管理專業(yè)化發(fā)展，一方面，執(zhí)行性行政權(quán)力按照行業(yè)不斷細(xì)化職能，另一方面，社會事務(wù)的復(fù)雜性決定了行政職能的界限不斷模糊，并進(jìn)而在部門之間形成權(quán)力的交叉和重疊。

行政權(quán)力本身固有的膨脹性和部門利益又必然帶來各行政機關(guān)樂于強化自身權(quán)力，造成行政機關(guān)各自為政，行政權(quán)力配置的專業(yè)化有余而綜合協(xié)調(diào)難度增加，相互牽制有余而相互配合困難，行政效率低下，行政資源浪費。按照行業(yè)設(shè)置的行政管理系統(tǒng)使得絕大多數(shù)部門都是“一條龍”管理，從制定規(guī)則到執(zhí)行法律，從管理、審批到監(jiān)督、處罰，都由一個部門決定；部門自己給自己設(shè)定權(quán)力，又自己去行使權(quán)力，缺乏有效的監(jiān)督機制，行政管理中存在很大的隨意性。從省到市、縣的同一方面的行政主管部門都行使同樣的權(quán)力，都管同樣的事情，在多頭許可之外，又形成多層許可、重復(fù)許可的問題。

相對集中行政許可權(quán)制度按照“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則，調(diào)整歸并行政管理職權(quán)，重新配置部門的職能，精簡政府機構(gòu)，對于解決多頭許可、重復(fù)許可等問題，形成集約化的行政許可機制，合理配置行政權(quán)力，簡化行政許可項目，減少行政許可環(huán)節(jié)，縮短行政許可時限，節(jié)約行政成本，規(guī)范行政許可，便利行政許可申請人，轉(zhuǎn)變政府管理方式，提升行政效能等方面具有重要意義。

推動行政審批制度改革

只有深入推進(jìn)行政審批制度改革，精簡行政許可項目，減少行政許可層次，才有集中許可權(quán)限的可能和空間；同樣，隨著行政許可權(quán)的集中，也必然帶來行政許可項目的整合，可以說，行政審批制度改革既是相對集中行政許可權(quán)制度存在和發(fā)展的前提性條件，同時相對集中行政許可權(quán)也可以促進(jìn)行政審批制度改革。

相對集中行政許可權(quán)制度不可能脫離中國行政審批制度改革和行政管理體制改革而“單兵突進(jìn)”，三者之間互為條件和結(jié)果。相對集中行政許可權(quán)制度的發(fā)展可以為大部制改革提供借鑒。推行大部制改革，幾個行政機關(guān)合并，包括行政許可權(quán)在內(nèi)的行政權(quán)限都要整合，必然帶來行政許可權(quán)的集中。同時行政許可的集中，也在一定程度上為大部制改革提供經(jīng)驗，通過行政許可權(quán)的集中行使，為其他權(quán)限的整合以及機關(guān)調(diào)整提供思路，并最終推進(jìn)大部制改革。

（作者為中國政法大學(xué)法治政府研究院副院長、教授）

本文是國家社科基金課題《相對集中行政許可權(quán)研究》的階段性成果之一，課題編號：11BFX090

責(zé)編/馬靜 美編/李祥峰