“新鄉(xiāng)土政治”，是不同于傳統(tǒng)帝國(guó)時(shí)代的基層雙軌政治，也是不同于現(xiàn)代社會(huì)公共規(guī)則政治的當(dāng)代農(nóng)村基層政治。它是一個(gè)開(kāi)放的概念，宏觀上受制于國(guó)家相關(guān)制度安排及其效應(yīng)，微觀上受制于地方政治集團(tuán)利益訴求沖動(dòng)和村莊民眾利益訴求沖動(dòng)的作用，此外還與一定的縣域地理資源及傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)基礎(chǔ)有關(guān)。

中國(guó)古人提倡對(duì)待任何事情，都要循整體之道、明機(jī)制之理、立規(guī)則之法、通實(shí)用之術(shù)。對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)大縣的城郊村在中長(zhǎng)期階段所要遵循的新鄉(xiāng)土政治，也可從“理”、“法術(shù)”和“道”三個(gè)層次進(jìn)行闡述。

城郊村政治之理

理，即關(guān)于運(yùn)作機(jī)制的理論。城郊村政治之理，是以地方工業(yè)化為強(qiáng)制性天命，地方政府為主導(dǎo)、資本家為主體，村干部為聚焦點(diǎn)的、以征地等為主要任務(wù)的一套理論說(shuō)法

20世紀(jì)80、90年代的財(cái)政包干和分稅制改革，引起了結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)利益重新分配，這是造成地方政府主導(dǎo)工業(yè)化甚至成為經(jīng)濟(jì)主體的一個(gè)結(jié)構(gòu)性推動(dòng)力。財(cái)政改革過(guò)度刺激了地方工業(yè)化。為了應(yīng)付財(cái)政壓力和財(cái)政刺激，地方政府極力促進(jìn)工業(yè)發(fā)展，以補(bǔ)償收入的減少和不斷增長(zhǎng)的開(kāi)支需要。只要分稅制作為關(guān)鍵性制度沒(méi)有得到改變，招商引資就有著內(nèi)在的必然理由，地方上的招商引資就會(huì)是地方政府的第一“天職”和要?jiǎng)?wù)。

取消農(nóng)業(yè)稅，則成為地方工業(yè)化加強(qiáng)的又一結(jié)構(gòu)性推動(dòng)力。取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)業(yè)大縣的縣鄉(xiāng)財(cái)政有著明顯的甚至是極為嚴(yán)重的消極影響，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增加地方政府財(cái)稅已經(jīng)基本上沒(méi)有多少直接關(guān)系了。為了補(bǔ)償這部分損失，地方政府只有積極地招商引資進(jìn)行地方工業(yè)化建設(shè)。

實(shí)際上，這是一種路徑依賴(lài)。新中國(guó)集體化時(shí)期的工業(yè)化進(jìn)程，是國(guó)家政權(quán)主導(dǎo)的“宏觀動(dòng)力”的推動(dòng)模式；改革開(kāi)放的過(guò)程，是在中央“放權(quán)讓利”政策以及財(cái)稅體制“包干”和“分稅制”改革的推動(dòng)中，地方政權(quán)主導(dǎo)地方工業(yè)化的過(guò)程。地方工業(yè)化過(guò)程中，政府招商引資的強(qiáng)制性天命，地方上各種資本力量進(jìn)行“資源資本化”的超常發(fā)揮，從某種程度上而言是一種形格勢(shì)禁的、報(bào)酬遞增的、緊接著中央工業(yè)化之后的必然路徑依賴(lài)，遵循的都是邊際效益的報(bào)酬遞增機(jī)制和自我強(qiáng)制的事件發(fā)生順序機(jī)制之理。

每一時(shí)代都有其面臨的主要問(wèn)題，也需要相應(yīng)的制度安排和干部動(dòng)員來(lái)解決這些問(wèn)題。地方官員樹(shù)立為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的政績(jī)觀，使招商引資和財(cái)政增收成為干部晉升的主要指標(biāo)，從而成為官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)和招商引資的強(qiáng)激勵(lì)，這就是中國(guó)在人多地少的硬約束下還能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工業(yè)化程度，從而為中國(guó)在世界中爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)實(shí)體大國(guó)地位而奮斗的“中國(guó)特色”的解釋。這是地方政權(quán)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)屬性招商引資的輝煌戰(zhàn)果。

就地方工業(yè)化背景下的城郊村政治生態(tài)而言，為招商引資而開(kāi)展的征地任務(wù)，則從經(jīng)濟(jì)角度上升為全縣的政治高度。

對(duì)于招商引資和征地，處于主導(dǎo)地位的政權(quán)階層之“理”，就是繁榮地方經(jīng)濟(jì)、增加稅收、增強(qiáng)政府財(cái)力、高效配置資源、解決群眾就業(yè)等；處于主體力量的商資階層之“理”，就是利用政府的財(cái)稅政策、土地政策等一系列優(yōu)惠條件，在推動(dòng)地方工業(yè)化建設(shè)同時(shí)，充分運(yùn)用資源資本化的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化；而受眾即留守群體之“理”，則是維護(hù)自己的土地保障權(quán)益和生活保障權(quán)益。但該群體在博弈中處于弱勢(shì)一方，在無(wú)法抗拒被征地的前提下，只能要求盡可能多的補(bǔ)償條件，如安置費(fèi)或辦理社保等。

工業(yè)化征地過(guò)程中，現(xiàn)代公共規(guī)則如國(guó)家法律、行政制度、傳媒輿論，等等，在基層社會(huì)經(jīng)常處于“失靈”狀態(tài)?；鶎痈刹孔鳛槭煜せ鶎由鐣?huì)、并且本身就是其中重要成員的政治精英，他們將上級(jí)命令性任務(wù)與村莊社會(huì)群體結(jié)構(gòu)特點(diǎn)相結(jié)合，在征地過(guò)程中遵循了從一定政治平衡中進(jìn)行組織協(xié)調(diào)引導(dǎo)之“理”。

從法理上講，基層亟需大批農(nóng)村干部帶領(lǐng)廣大農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，完成政治任務(wù)，維護(hù)基層穩(wěn)定。因此，農(nóng)村基層干部安心于干部職位，組織帶領(lǐng)廣大村民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，具有重要性和必要性。然而從他們自身考慮，在無(wú)序流動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì)中，基層干部要生存、要生活、要利益、要名聲。在組織制度缺失的時(shí)候，人很重要，基層干部及其體制建設(shè)這個(gè)命題，早都從制度建設(shè)的普適性層次，退化到了在地方工業(yè)化背景下、依靠鄉(xiāng)土人情來(lái)貫徹政府征地政治的“靠人去干”的特殊性層次。因此，可以將城郊村村兩委干部的工作之理，表述為村社情理為用，征地任務(wù)為體。

一般而言，農(nóng)業(yè)大縣工業(yè)園區(qū)的征地突破口，除了找那些具有地理位置優(yōu)勢(shì)的村莊之外，主要考慮的因素是，村兩委主要干部既有群眾基礎(chǔ)和村莊威望、又有較強(qiáng)的紀(jì)律觀念和大局意識(shí)。

城郊村政治之法術(shù)

就治理術(shù)而言，地方政府及基層干部所遵循的既不是法律、民主等現(xiàn)代社會(huì)公共規(guī)則治理，也不是宗法、專(zhuān)制等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)簡(jiǎn)約治理，而是在地方產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程與原有鄉(xiāng)土社會(huì)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合而成的新鄉(xiāng)土政治之術(shù)

那么，在腐敗泛化的社會(huì)生態(tài)中，在雙重代理角色的困境和張力中，在必須征地的地方工業(yè)化之政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中，縣鄉(xiāng)政府各職能部門(mén)、城郊村干部們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)他們的使命和處境？

為了應(yīng)對(duì)征地需求，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣成立土地開(kāi)發(fā)管理工作指揮部，由主管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)牽頭，縣土地局、稅務(wù)局、公安局等多局委，城關(guān)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副書(shū)記以及鎮(zhèn)多名工作人員，村兩委成員組成。其中，“千線(xiàn)一針”的機(jī)制很明顯，縣鄉(xiāng)各相關(guān)局委和政府工作人員都是命令和任務(wù)的傳遞者與下達(dá)者，只有村兩委才是最基層的執(zhí)行者。他們將涉及被征地的村民進(jìn)行分類(lèi)，運(yùn)用一切能夠運(yùn)用的壓力型體制關(guān)系約束、鄉(xiāng)土人情親戚網(wǎng)絡(luò)約束及深入的軟磨硬泡術(shù)，去貫徹征地之要?jiǎng)?wù)。

壓力型體制關(guān)系約束首先從公務(wù)員、教師、事業(yè)單位人員及村委成員等體制內(nèi)成員開(kāi)始實(shí)施，通過(guò)單位領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)理，對(duì)違抗者采取調(diào)離工作崗位、扣發(fā)績(jī)效獎(jiǎng)金甚至停職、開(kāi)除等措施約束其接受征地補(bǔ)償條件。或者通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，工作組發(fā)布通告，在一定期限內(nèi)簽字接受補(bǔ)償?shù)娜私o予一定數(shù)額的獎(jiǎng)勵(lì)，過(guò)期不補(bǔ)。

鄉(xiāng)土人情親戚網(wǎng)絡(luò)約束則表現(xiàn)在工作組成員以親戚朋友的名義勸說(shuō)自己的兄弟、堂兄弟、親戚、朋友等社會(huì)關(guān)系網(wǎng)接受征地補(bǔ)償。村莊是一個(gè)熟人社會(huì)，村干部是村莊中人，擁有廣泛的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，他們通常以“幫忙”、“人情”、“面子”等為由說(shuō)服他人。

第四，軟磨硬泡之術(shù)。最后剩下的難纏的釘子戶(hù)，就只能采取軟磨硬泡的辦法，村干部經(jīng)常拜訪(fǎng)或是守在農(nóng)戶(hù)家，說(shuō)好話(huà)、陪笑臉、請(qǐng)客喝酒、討價(jià)還價(jià)，打的就是疲勞戰(zhàn)，有時(shí)也要?jiǎng)佑酶鞣N社會(huì)關(guān)系，找中間人勸服。

工業(yè)園區(qū)的啟動(dòng)儀式階段，是征地過(guò)程中的一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，是地方政府和商資群體向社會(huì)各界展示地方工業(yè)化成績(jī)的一個(gè)機(jī)會(huì)，同時(shí)，也是社會(huì)沖突爆發(fā)的時(shí)期，最讓村干部們提心吊膽。

如上種種，均是以土地賠償、工作過(guò)程損耗、部門(mén)誤工和投入、醫(yī)療、維穩(wěn)預(yù)算及其保障等的巨大投入為代價(jià)的。

在征地后期，會(huì)面臨著非常復(fù)雜的一些社會(huì)情況，這一時(shí)期是漫長(zhǎng)的，稱(chēng)為社會(huì)沖突期。比如一些村民會(huì)聯(lián)合起來(lái)不斷地去縣、市、省，甚至去北京上訪(fǎng)告狀，村兩委隨時(shí)準(zhǔn)備著陪鄉(xiāng)里有關(guān)人員去外地把他們接回來(lái)。因?yàn)榇甯刹繉?duì)村民私人家庭情況最為熟悉，勸說(shuō)成效較高。此外，一些貧困戶(hù)把賣(mài)地的錢(qián)花光了，沒(méi)有勞動(dòng)能力了，生活極為困難，村干部也有責(zé)任向上級(jí)申請(qǐng)低?；蛘呔蜆I(yè)安置、一些扶貧救濟(jì)項(xiàng)目之類(lèi)的，這是較為積極的扶貧之法和術(shù)。

城郊村村干部，是地方工業(yè)化過(guò)程中不得不背負(fù)沉重“十字架”的一個(gè)重要群體。他們是城郊村在征地期間及后期維穩(wěn)的重要能量。他們或許會(huì)因?yàn)檎鞯赜泄Χ@得一定報(bào)酬和獎(jiǎng)賞，比如村主要干部由于對(duì)全縣工業(yè)園區(qū)征地有功，縣里可能會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)享受財(cái)政的行政副科級(jí)待遇；然而，更多的是村干部在征地過(guò)程中，由于工作極其辛苦滋生心里不平衡而上行下效，濫用職權(quán)從中獲利，這又是城郊村治理問(wèn)題叢生的另一主要原因。

城郊村的新鄉(xiāng)土政治之道

顯然，這樣的“理法術(shù)”從某種程度上、某種范圍內(nèi)體現(xiàn)了一定的道，即以資源資本化為實(shí)質(zhì)政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)的地方工業(yè)化必經(jīng)之道

農(nóng)業(yè)大縣城郊村的新鄉(xiāng)土政治，本質(zhì)上是一個(gè)資源稟賦極差的、欠發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，為追求地方工業(yè)化、以征地和其他財(cái)產(chǎn)收益為政治核心任務(wù)并維持鄉(xiāng)土秩序穩(wěn)定的一系列道理法術(shù)之政治綜合體。

事實(shí)上，走在地方工業(yè)化征途上的農(nóng)業(yè)大縣已經(jīng)在慘淡經(jīng)營(yíng)中自食其苦，在征地過(guò)程中的種種理法術(shù)，均或多或少地釀成了社會(huì)沖突成本和項(xiàng)目失靈成本無(wú)限轉(zhuǎn)嫁的嚴(yán)重后果。

社會(huì)沖突的成本。除了在征地過(guò)程中實(shí)施各種理法術(shù)所要擔(dān)負(fù)的成本，還有隱性成本。從農(nóng)民方來(lái)說(shuō)，包括上訪(fǎng)成本、法律訴訟成本、精神損失、誤工成本；從政府方來(lái)說(shuō)，談判成本、維護(hù)社會(huì)安定成本、加強(qiáng)社會(huì)控制成本，等等。失地農(nóng)民在就業(yè)和治安方面將給社會(huì)帶來(lái)巨大壓力，為了解決征地所引起的農(nóng)民貧困問(wèn)題，就業(yè)安置、社會(huì)保障和救濟(jì)等，都將成為政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)期成本。在生存和實(shí)用面前，法律、規(guī)范、政府文件，都是蒼白無(wú)力的。此外，因土地征占和其他財(cái)產(chǎn)性沖突引發(fā)的群體上訪(fǎng)事件也呈逐年激增之勢(shì)，而且大多數(shù)上訪(fǎng)具有明顯的群體性、組織性、對(duì)抗性和持久性。這就是地方工業(yè)化成本轉(zhuǎn)嫁所造成的“成本政治”表現(xiàn)。

項(xiàng)目失靈所造成的成本及其轉(zhuǎn)嫁。在縣財(cái)政陷入招商引資的同時(shí)，一些“下血本”招來(lái)的企業(yè)，本來(lái)就是缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的“政績(jī)工程”，很難朝向政府期望的地方發(fā)展。 正常招來(lái)的企業(yè)，有的盈利微少；有的廠區(qū)所占土地未完全利用，部分地塊撂荒；有的企業(yè)開(kāi)業(yè)不到2年就停產(chǎn)；一些土地被閑置或改作他用，既浪費(fèi)了土地資源，也違反了國(guó)家相關(guān)法律。此外，農(nóng)民失去了土地，得到的補(bǔ)償款又以蓋房買(mǎi)車(chē)等方式很快花掉，又很難在本地找到穩(wěn)定的工作，可持續(xù)的生活保障難以很好維持。城郊村還是會(huì)有三分之一的村民外出務(wù)工，剩下的三分之二人中，青壯勞動(dòng)力留Yel5KVQU4dhDbVfjs+gjqQ==在本地做個(gè)小生意，或是跑運(yùn)輸、載客，或是在建筑地上幫工，收入少且不穩(wěn)定。老年人生活也很難有相對(duì)穩(wěn)定的保障。

以地方工業(yè)化為政治核心的城郊村政治之“道理法術(shù)”，因其成本難以計(jì)量更難以承擔(dān)，而僅剩下所謂的理法術(shù)，很難被稱(chēng)為行在整體長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上的“道”了。

然而，自從2005年國(guó)家提出新農(nóng)村建設(shè)到2006年減免農(nóng)業(yè)稅，再到2007年提出生態(tài)文明戰(zhàn)略以后，國(guó)家已經(jīng)以實(shí)際的制度安排和資本項(xiàng)目安排踐行并號(hào)召地方強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新階段。也就是說(shuō)，從這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)開(kāi)始，中國(guó)地方普遍上進(jìn)入了后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，以此開(kāi)始的未來(lái)中長(zhǎng)期時(shí)間段內(nèi)，新鄉(xiāng)土政治之道，或不再以前述諸多“理法術(shù)”為主流任務(wù)和手段了，而是以結(jié)構(gòu)性制度保障其恢復(fù)公共屬性職能，并貫徹在公共屬性主導(dǎo)下的、鄉(xiāng)村政治社會(huì)系統(tǒng)可持續(xù)存在和運(yùn)行的基本原則。這是關(guān)乎鄉(xiāng)村乃至國(guó)家的整體、全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大道，它與體現(xiàn)民眾意愿的國(guó)家戰(zhàn)略貫徹密切相關(guān)。

無(wú)疑地，當(dāng)下縣域的政治社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行有兩種邏輯：一套是地方政府經(jīng)濟(jì)屬性主導(dǎo)下資源資本化的、分化的、不平衡發(fā)展的邏輯，其生命力尚強(qiáng)大，但是由于代價(jià)太大、觸及地方民眾可持續(xù)生存底線(xiàn)而產(chǎn)生摩擦和沖突，勢(shì)頭在消褪，或者消褪的可能性條件越來(lái)越發(fā)展；另一套是以中央新型戰(zhàn)略為導(dǎo)向、地方政府公共屬性轉(zhuǎn)向、基層大眾主體自覺(jué)參與的、有機(jī)的、一體的、平衡的邏輯，其生命力尚弱小，但是勢(shì)頭在成長(zhǎng)，或者成長(zhǎng)的可能性條件越來(lái)越發(fā)展。

（作者分別為中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院社會(huì)學(xué)系副教授；中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)，二級(jí)教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/張瀟爽 美編/石玉