黨的十八大報(bào)告指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的根本途徑。”這是我們開(kāi)展農(nóng)村工作的指導(dǎo)方針。最近，有位外國(guó)朋友拿著十八大文件，指著這兩句話問(wèn)我：“第一句話，我明白，第二句話，我不懂，為什么說(shuō)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的根本途徑？”我向他作了解釋，中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題長(zhǎng)期解決不好的重要原因，是因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的障礙。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征

中國(guó)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征，是把全國(guó)的公民分成兩類，對(duì)城市居民和農(nóng)民實(shí)行不平等的政策。這個(gè)思想來(lái)源于蘇聯(lián)。蘇聯(lián)在城市實(shí)行全民所有制，工人階級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)，是建設(shè)社會(huì)主義的主體。在農(nóng)村、在集體農(nóng)莊實(shí)行集體所有制，集體農(nóng)莊未來(lái)也要過(guò)渡、轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄?。斯大林在“社?huì)主義經(jīng)濟(jì)問(wèn)題”中說(shuō)：“農(nóng)民是應(yīng)該向社會(huì)主義納貢的?！彼裕K聯(lián)政府制定的國(guó)家糧食和農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格一貫偏低，實(shí)質(zhì)是通過(guò)這種工農(nóng)業(yè)剪刀差向農(nóng)民征收高額的稅。毛澤東雖然在1956年《論十大關(guān)系》一文中批評(píng)蘇聯(lián)“把農(nóng)民控得太苦”，所以農(nóng)業(yè)搞不好，強(qiáng)調(diào)處理好重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系，但在整個(gè)一五計(jì)劃期間，中國(guó)推進(jìn)以重工業(yè)為主體、資金密集型的工業(yè)化建設(shè)，除了對(duì)農(nóng)業(yè)擠壓和剝奪外，別無(wú)他法。一旦這種擠壓和剝奪慢慢成為一種發(fā)展路徑依賴，就形成了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制。在這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)里，城鄉(xiāng)居民享有不同的社會(huì)福利和公民權(quán)利。例如在1985年以前，實(shí)行棉布定量供應(yīng)的政策，城市居民每人每年發(fā)18尺布票，而農(nóng)民只發(fā)15尺布票；又如車禍中軋死了兩個(gè)孩子，一個(gè)市民的孩子要賠20萬(wàn)，而農(nóng)民的孩子只賠6萬(wàn)多。這種同命不同價(jià)的政策，一直到兩年前才廢止。

長(zhǎng)期實(shí)行這種不公平、不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果，嚴(yán)重壓抑了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期徘徊不前，農(nóng)村落后，城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大。

城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的另一個(gè)特征就是城鄉(xiāng)居民之間的社會(huì)區(qū)隔。這種社會(huì)區(qū)隔不僅僅包括城鄉(xiāng)居民就業(yè)、居住區(qū)域的分割，也包括市民和農(nóng)民身份間社會(huì)流動(dòng)的不可逾越性。自上個(gè)世紀(jì)60年代初，戶籍制度成為嚴(yán)格限制農(nóng)民到城市就業(yè)的社會(huì)管理制度以來(lái)，由農(nóng)民身份變?yōu)槭忻裆矸輧H有考學(xué)、參軍等很窄的渠道，農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)化幾乎成為不可逾越的鴻溝。但縱觀各國(guó)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化是工業(yè)化發(fā)展的一個(gè)必然。我國(guó)盡管在改革開(kāi)放以后，尤其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以來(lái)，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)就業(yè)得到了市場(chǎng)的認(rèn)同。但是由于以限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為主要目標(biāo)的戶籍制度并沒(méi)有得到根本性的改革，原有的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)如電腦復(fù)制般的又嵌入在城市社會(huì)生態(tài)中。城鄉(xiāng)居民的這種社會(huì)區(qū)隔直接影響了城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的自由流動(dòng)，人為地遏制了中國(guó)城市化進(jìn)程。目前我國(guó)城市化水平明顯滯后于工業(yè)化水平。按照現(xiàn)代化的各項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算，我國(guó)工業(yè)化水平基本達(dá)到現(xiàn)代化的中后期，而城市化水平雖然從數(shù)量上看已經(jīng)超過(guò)50%，但從發(fā)展質(zhì)量來(lái)看，我們的城市化還處于現(xiàn)代化的初期水平。因此，盡早破除城鄉(xiāng)居民社會(huì)區(qū)隔的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制，是推進(jìn)中國(guó)城市化、現(xiàn)代化必須要解決的問(wèn)題。

破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的幾次實(shí)踐

1978年改革開(kāi)放，農(nóng)村率先改革，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)民獲得了土地等生產(chǎn)資料的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，恢復(fù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭經(jīng)營(yíng)形式，農(nóng)民得到了實(shí)惠。不久又解散了人民公社，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的體制，這是對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的一次沖擊，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)連年豐收，農(nóng)民收入大幅增加。但農(nóng)村改革進(jìn)入到流通領(lǐng)域、城鄉(xiāng)關(guān)系等重要方面時(shí)，就遭到了強(qiáng)烈的抵制，曾有幾次農(nóng)民要求改革戶籍制度，都遭到了否決。結(jié)果，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)體制被保持了下來(lái)。

九十年代，城市經(jīng)濟(jì)體制改革逐步取得成效，特別是鄧小平南巡講話發(fā)表之后，城市的二、三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，需要大量的勞動(dòng)力。于是數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民工涌入城市，涌向東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，原來(lái)的農(nóng)民工是以離土不離鄉(xiāng)為主的，到上世紀(jì)九十年代中后期，則以離土又離鄉(xiāng)為主了。到2012年，有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工總量為2.626億人，其中離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工超過(guò)1.633億人。這么大量的農(nóng)民工進(jìn)入城市，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力，創(chuàng)造了巨大的財(cái)富，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮的一個(gè)重要原因。但是，這種農(nóng)民工體制，他們干的是產(chǎn)業(yè)工人的工作，擁有的卻是農(nóng)村的戶籍、農(nóng)民的身份，收入很低，過(guò)著兩棲的生活。農(nóng)民工在城里得不到應(yīng)有的公共服務(wù)，享受不到應(yīng)有的社會(huì)保障和權(quán)利，也融不進(jìn)城市。從體制上分析，原來(lái)的城鄉(xiāng)差別在空間上是分開(kāi)的，農(nóng)民工常住到城里，我們對(duì)有戶籍的市民實(shí)行一種政策，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行另一種政策，實(shí)際就成了城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。這樣不公平、不合理的體制，致使社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾乃至社會(huì)沖突多發(fā)、頻發(fā)，成了中國(guó)特有的城市頑癥。

中共十六大以來(lái)，黨中央明確把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題放在全黨工作重中之重的位置，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方針，建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長(zhǎng)效機(jī)制，徹底廢除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，給種糧農(nóng)民多種直接補(bǔ)貼，大量增加對(duì)農(nóng)村的投入，進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，恢復(fù)推行新農(nóng)村合作醫(yī)療，實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育，在農(nóng)村推行低保和新型工傷保險(xiǎn)制度。所有這些強(qiáng)農(nóng)、裕農(nóng)、惠農(nóng)政策的密集出臺(tái)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了糧食總產(chǎn)九連增，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)九連加。

這十年，黨和政府一開(kāi)始就把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題列為全黨工作的重中之重，并付諸實(shí)踐貫徹落實(shí)了，也切實(shí)解決了一部分問(wèn)題。但是，我們還應(yīng)該看到：我們雖然取得了很大成績(jī)，但我們?yōu)榇送度肓撕芏嗔α?，付出了很大的代價(jià)，而成效并沒(méi)達(dá)到我們的預(yù)期。2001年的城鄉(xiāng)居民收入差距為1：2.9，2012年擴(kuò)大為1：3.13?，F(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的供求現(xiàn)狀已相當(dāng)嚴(yán)峻，既定的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品基本自給的方針，受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑

自從我們開(kāi)展大規(guī)模經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)以來(lái)，從第一個(gè)五年計(jì)劃開(kāi)局，至今正好60年，一個(gè)甲子。歷屆黨和政府，一貫重視農(nóng)業(yè)，關(guān)注農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的解決，為此投入了大量的人力、物力和財(cái)力，才有了今天中國(guó)的繁榮和興旺，這可以說(shuō)是發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的一條基本經(jīng)驗(yàn)。但是，直到現(xiàn)在，我國(guó)的“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收，仍然困難，最需要加快”。2012年，全國(guó)仍有34%的勞動(dòng)力在從事農(nóng)業(yè)，當(dāng)年只創(chuàng)造10.1%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，生產(chǎn)的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品已不敷供給。占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)民人均純收入只有城鎮(zhèn)居民可支配收入的31.9%，農(nóng)村和城市的差距仍然很大。這一切同我國(guó)已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位，同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已處于工業(yè)社會(huì)中期階段的水平，同我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)仍在持續(xù)快速發(fā)展的要求，是很不相稱的。

“三農(nóng)”問(wèn)題之所以難解決，是我國(guó)農(nóng)村從土改以后就按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求，把農(nóng)民組織到高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社、人民公社的體系里，逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，限制、束縛了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展。改革開(kāi)放以后，中國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過(guò)三十多年的努力，在城市、在二三產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)破除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，已經(jīng)基本建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但因?yàn)楦鞣N原因，城鄉(xiāng)分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要體制還沒(méi)有改革，所以在農(nóng)村，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還繼續(xù)進(jìn)行著。

多年來(lái)的實(shí)踐表明，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)滲透到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，特別是還同城鄉(xiāng)社會(huì)各階層的利益關(guān)系糾結(jié)在一起，真可謂是根深蒂固、盤(pán)根錯(cuò)節(jié)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制可以說(shuō)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的最后一個(gè)堡壘，改革的難度很大、阻力很大。但又非改不可，不破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，“三農(nóng)”問(wèn)題就解決不好，解決不了。這里可以用兩個(gè)成語(yǔ)來(lái)形容，“魯難未已”，“國(guó)無(wú)寧日”，用來(lái)形容當(dāng)今中國(guó)存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀況，是很恰當(dāng)?shù)摹?/p>

根除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的三項(xiàng)重要舉措

要從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，應(yīng)該而且必須從改革戶籍制度、土地集體所有制和財(cái)政金融體制這三項(xiàng)制度入手。

第一，改革城鄉(xiāng)分治的戶籍制度。這是八億多農(nóng)民翹首盼望了半個(gè)多世紀(jì)的愿望，他們中的很多人要實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，第一步就是解掉束縛在身上的戶籍繩索，這樣才能和城里人站到同一條起跑線上。改革的條件也正在成熟，許多城里人也認(rèn)識(shí)到，必須要改革掉這種落后的戶籍制度?，F(xiàn)在的爭(zhēng)論主要是，先剝離掉附著在戶籍上的各種福利等權(quán)益條款再改革；還是先改戶籍制度，再逐步改掉這些本不該附著在戶籍上的條款。這本來(lái)是個(gè)方法問(wèn)題，但確實(shí)反映了不同社會(huì)階層的利益關(guān)系。應(yīng)該先改戶籍制度，再逐漸剝離附著的條款。如果要等到剝離了再改，那就不知等到猴年馬月了，這實(shí)際是不想改革的借口，應(yīng)該由決策部門(mén)作決策，否則還會(huì)拖，是會(huì)誤大事的。

第二，要改革集體所有制的土地制度。所謂集體所有制，是蘇聯(lián)按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)的杜撰，名為公有制的一種，明確定為是過(guò)渡性的，將來(lái)是要轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼械?。誰(shuí)是“集體”，集體成員的邊界是不定的。集體內(nèi)部成員之間是不平等的，誰(shuí)是領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)集體的財(cái)產(chǎn)就有支配權(quán)、決定權(quán)?，F(xiàn)在我們農(nóng)村的土地實(shí)行集體所有制，名為本村農(nóng)民集體所有，但農(nóng)民只有承包使用權(quán)，而村主任、支部書(shū)記對(duì)土地有實(shí)際的支配權(quán)。這些年來(lái)，支部書(shū)記、村主任把土地賣了，農(nóng)民還不知道。這種土地所有制，引出了許許多多的矛盾。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和社情，實(shí)行“土地國(guó)有，永包到戶”的方案比較好。把土地的所有權(quán)統(tǒng)一收為國(guó)有，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的土地國(guó)有制；農(nóng)村土地承包、轉(zhuǎn)讓、租借、轉(zhuǎn)變用途、征占都要制定法律，由相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。“永包到戶”，考慮到農(nóng)村土地已經(jīng)基本都承包到戶的事實(shí)，國(guó)家可確定某一個(gè)時(shí)間，經(jīng)過(guò)核實(shí)確定誰(shuí)承包的地塊，確權(quán)頒證，國(guó)家和農(nóng)民簽訂承包契約，從此就不再變了。農(nóng)村現(xiàn)在有些地方還在不停地調(diào)整土地是不對(duì)的。土地永包到戶以后，農(nóng)民的土地承包權(quán)就是物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，再發(fā)生變動(dòng)，應(yīng)制定相關(guān)的法律、法規(guī)加以規(guī)范。

第三，實(shí)行財(cái)政體制的改革。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，是在城鄉(xiāng)分治的格局下逐步形成的，雖然經(jīng)過(guò)幾次改革，但對(duì)城市、對(duì)居民實(shí)行一種政策，對(duì)農(nóng)村、對(duì)農(nóng)民實(shí)行另一種政策的格局沒(méi)有根本改變，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展很不利。應(yīng)該按照十八大報(bào)告提出的“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針。”通過(guò)調(diào)整改革，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政體制。應(yīng)該看到，城鄉(xiāng)分治的財(cái)政體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的經(jīng)濟(jì)支柱，不調(diào)整改革這種財(cái)政體制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就不可能從根本上破除，農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)地位就不可能改變，農(nóng)民也富裕不起來(lái)，城鄉(xiāng)差距不可能縮小，更談不上城鄉(xiāng)共同繁榮。改革是需要成本的。在近期，財(cái)政更應(yīng)向農(nóng)村傾斜，財(cái)政部門(mén)要加快財(cái)政體制改革的步伐，使長(zhǎng)期困擾我們的“三農(nóng)”問(wèn)題從根本上得到解決，使農(nóng)村走上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的康莊大道。

總之，只有從戶籍制度、土地所有制和財(cái)政體制上進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，才能從根本上破除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制。從根本上破除了城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制，農(nóng)業(yè)才有望實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村才有望實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的美麗和諧鄉(xiāng)村，農(nóng)民才有望成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，成為現(xiàn)代社會(huì)主義國(guó)家的公民。

（陸學(xué)藝：原中國(guó)社科院榮譽(yù)學(xué)部委員； 楊桂宏為北京工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院副教授）

責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉