摘 要：全球?qū)W校供餐計劃保證了兒童的健康與營養(yǎng)，有效提高了學(xué)齡兒童的入學(xué)率和出勤率，但在實施過程中困難重重，印度學(xué)生午餐中毒事件凸顯了全球供餐計劃在食品安全等方面存在的諸多問題。世界糧食計劃署發(fā)布的《全球?qū)W校供餐現(xiàn)狀調(diào)查報告2013》闡述全球?qū)W校供餐計劃存在的問題，并提出解決方案。各國政府應(yīng)承擔起責(zé)任，將學(xué)校供餐計劃與國家的長期發(fā)展聯(lián)系起來。

關(guān)鍵詞：全球?qū)W校供餐報告；世界糧食計劃署；印度比哈爾事件；政府責(zé)任

“天下沒有免費的午餐”，這條廣為流傳的定律已被破除，遍及全球的學(xué)校供餐計劃使億萬莘莘學(xué)子受益。該計劃發(fā)端于20世紀中葉的富裕國家，實施手段大致可分為兩大類，分別為學(xué)生接受在校供餐模式和將配給的口糧讓學(xué)生帶回家模式。學(xué)校供餐計劃既是一項社會福利，也是一種教育普及。然而，7月中旬在印度突發(fā)的小學(xué)生集體中毒事件為該計劃蒙上了陰影，進而鞭策各國理性審視并合力推進這項功在千秋的事業(yè)。

一、印度事件責(zé)問功過是非

今年7月12日，印度比哈爾邦瑟倫區(qū)甘達曼村一所名為達拉姆薩蒂的公立小學(xué)，27名4～12歲小學(xué)生食用學(xué)校提供的免費午餐后因食物中毒死亡（以下簡稱比哈爾事件），全球震驚。印度是學(xué)校供餐計劃（在印度被命名為“午餐計劃”）實施規(guī)模最大的國家，至2011年已覆蓋全國約120萬所學(xué)校，惠及1.136億多名中小學(xué)生。2010-2011年度，中央政府和各邦政府對學(xué)校供餐計劃的耗資總額高達38.5億美元。對于這個高舉脫貧大旗的發(fā)展中國家，該計劃無疑是一項史無前例的善舉，絕不會因某一個突發(fā)事件而因噎廢食。正如媒體所言，午餐計劃是印度窮人唯一真正廣為受益的項目，用比哈爾事件抨擊甚或否定午餐計劃，將會在印度造成更大悲劇。

該計劃可追溯到上世紀60年代在泰米爾納德邦展開的試點。1995年，中央政府啟動旨在確保小學(xué)生就學(xué)與營養(yǎng)的“小學(xué)教育營養(yǎng)支持全國項目”，每天為每位小學(xué)生提供100克大米或小麥，并為糧食的運輸與管理發(fā)放補貼，邦政府則負責(zé)提供配套的原料、勞力、場地及設(shè)備。2001年11月28日，印度最高法院作出歷史性裁決，提供免費午餐成為學(xué)校義務(wù)，接受免費午餐則為學(xué)生權(quán)利。該裁決于2002年正式生效，2005年，免費午餐計劃普及印度全國。

其實，該計劃的首要目的并非增強學(xué)生的營養(yǎng)，而是提高適齡兒童的入學(xué)率與出勤率。能獲取免費午餐，尤其是孩子所鐘情的佳肴如比哈爾事件當日的咖喱扁豆，儼然成為廣大貧困兒童上學(xué)的最大動力。從2001-2002學(xué)年到2007-2008學(xué)年，下層種姓和賤民部落兒童的毛入學(xué)率均顯著上升，前者的男童入學(xué)率從103.1%上升到132.3%，女童入學(xué)率從82.3%上升到116.7%；后者的男童入學(xué)率從106.9%上升到134.4%，女童入學(xué)率從85.1%上升到124%。當然，該計劃還有一些意外的收獲，如推廣健康教育（普及營養(yǎng)知識、保健意識和衛(wèi)生習(xí)慣）、擴大就業(yè)機會（吸引10萬余名貧困婦女參與）。

然而，這項恢弘的計劃問題叢生，主要集中于食品安全方面，如約2.2萬所公立學(xué)校沒有標準廚房，近7000所學(xué)校沒有食物儲藏室。比哈爾事件的初步調(diào)查結(jié)果顯示，食油容器曾經(jīng)儲存過一種叫做久效磷的農(nóng)藥，而食油均來自由該小學(xué)校長的丈夫經(jīng)營的雜貨店。比哈爾事件之后，在果阿邦首府納帕吉附近的烏斯岡村的一所私立學(xué)校，20名學(xué)生午餐后突發(fā)食物中毒癥狀而入院治療；在比哈爾邦訥瓦達區(qū)皮卡姆布爾村一所公立學(xué)校，100余名學(xué)生到政府門前抗議學(xué)校午餐質(zhì)量低劣……免費午餐存在的問題隨比哈爾事件而被媒體關(guān)注。

二、學(xué)校供餐存在積弊隱患

目前，全球至少有3.68億兒童每日享受學(xué)校供餐，其中規(guī)模最大的為印度，其次是巴西（4700萬兒童）、美國（4500萬兒童）和中國（2600萬兒童），還有至少43個國家實施百萬名兒童學(xué)校供餐計劃。從世界糧食計劃署對其所實施的學(xué)校供餐計劃的統(tǒng)計來看，學(xué)校供餐計劃的實施重點仍在亞非拉地區(qū)（表1），除極少數(shù)新興國家之外，亞非拉地區(qū)依然飽受貧窮與落后之煎熬。比哈爾事件如同一面三棱鏡，折射了學(xué)校供餐計劃在全球普遍存在的積弊與隱患。

（一）營養(yǎng)失調(diào)

學(xué)校供餐計劃對兒童的成長、人力資本的發(fā)展等大有裨益，尤其可滿足兒童身體發(fā)育的營養(yǎng)需求，如包括維生素A和鐵在內(nèi)的各種微量營養(yǎng)素，還能為女童提供足量的鐵和葉酸，以提高其免疫力并為生殖做好準備。然而，學(xué)校供餐的質(zhì)量難盡如人意，特別是在食品保鮮和營養(yǎng)搭配上問題百出。如2009年6月，孟加拉國東南部一所小學(xué)因發(fā)放無生產(chǎn)日期標注的強化餅干致使學(xué)生中毒而暫停學(xué)校供餐計劃?？梢姡裙柺录陌l(fā)生絕非偶然。此外，因膳食不均而導(dǎo)致的營養(yǎng)失調(diào)和肥胖等問題逐漸凸顯，尤其是在發(fā)達國家，如美國。

（二）覆蓋失衡

盡管學(xué)校供餐計劃成就卓然，但全球仍有6600萬小學(xué)生在校忍饑挨餓，6700萬小學(xué)生因生計問題而輟學(xué)，從而導(dǎo)致童工童婚現(xiàn)象泛濫。顯然，學(xué)校供餐率隨各國人均GDP高低而各異。就小學(xué)生接受免費餐的普及率而言，中等偏低收入國家（人均收入在1026～4035美元之間）和低收入國家（人均收入在1025美元或以下），其整體學(xué)校供餐覆蓋率分別為49%和18%（圖1和圖2）。相較而言，高等和中等偏上收入國家（人均收入在4036美元或以上）可基本保證全覆蓋。在最迫切需要實施學(xué)校供餐計劃且食品生產(chǎn)、保鮮、運輸及人力成本最低的國家，學(xué)校供餐覆蓋率卻最低。在最貧困的30個國家，僅不足1/5的小學(xué)生能受惠于學(xué)校供餐計劃。不過，仍有3個國家（布基納法索、海地和利比里亞）實施的學(xué)校供餐計劃幾乎惠及本國的所有小學(xué)生。

（三）成本失重

全球?qū)W校供餐計劃的年成本約為470～750億美元，主要由各國政府承擔，由此造成國與國之間人均20～1500美元的巨大落差。就供餐歷史與成本而言，高等和中等偏上收入國家的學(xué)校供餐計劃實施已有38年的歷史，年人均成本為371美元，而中等偏低收入國家與低收入國家的年人均成本皆為56美元（表2）。學(xué)校供餐成本在國際上通常被視作公共教育財政的組成部分，占比大致在15%～20%范圍內(nèi)。在中等偏高與高收入國家，這一比率為11%（在2%～29%之間波動），中等偏低收入國家24%（在3%～89%之間波動），低收入國家68%（在9%～230%之間波動）。鑒于低收入國家的恩格爾系數(shù)過大，即食品支出總額占個人消費支出總額的比重過大，其學(xué)校供餐成本往往遠高于教育成本，或可導(dǎo)致公共教育財政支持體系崩潰。當然，缺乏資金監(jiān)督或過度依賴外援無疑會加劇這種成本倒掛現(xiàn)象。

對上述問題的梳理出自世界糧食計劃署今年5月24日發(fā)布的《全球?qū)W校供餐現(xiàn)狀調(diào)查報告2013》。

該報告同時揭示了學(xué)校供餐計劃存在外援依賴過度與制度建設(shè)不足的問題?？傮w上，外援（不包括非政府組織或者政府基層組織如社區(qū)募捐的資金）對降低學(xué)校供餐成本貢獻極其有限，低于總成本的2%，但是，在低收入國家，外援占學(xué)校供餐成本則高達83%，這些國家對外援的依賴性極大。針對制度建設(shè)，該報告以94個國家為樣本展開的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，86%的高等和中等偏上收入國家或出臺政策或擁有法律文本，而52%的低收入國家既無相關(guān)政策亦無法律框架。不過，令人欣慰的是，16%的中等偏低收入國家和18%的低收入國家正在起草相關(guān)政策（圖3）。

三、全球協(xié)作激發(fā)政府責(zé)任心

《全球?qū)W校供餐現(xiàn)狀調(diào)查報告2013》首次對全球?qū)W校供餐計劃的受惠兒童人數(shù)、政府投資規(guī)模、項目覆蓋范圍展開調(diào)查，旨在客觀評價學(xué)校供餐計劃的現(xiàn)實意義。世界糧食計劃署不僅有意通過該報告來盤點學(xué)校供餐計劃的現(xiàn)狀，更力求追問各國政府的責(zé)任。

為激發(fā)政府的責(zé)任心，報告建議各國政府主要從以下幾個方面做出努力。

（一）提高收入

收入水平不同的國家在實施學(xué)校供餐計劃時所顯現(xiàn)的顯著差異表明，一個國家將項目整合到國家政策中的水平及項目實現(xiàn)的規(guī)模與該國的收入水平息息相關(guān)。在高等和中等偏上收入國家更容易實施規(guī)范的監(jiān)管流程和統(tǒng)一的制度框架。這些國家往往啟動政策杠桿，從富裕家庭收取費用來補貼貧困家庭。相比之下，低收入國家則較少將項目融入國家政策，且沒有引入成本回收模式。通常情況下，低收入國家實施學(xué)校供餐計劃的迫切性更強烈，然而現(xiàn)狀是GDP越低的國家越遲實施學(xué)校供餐計劃，高收入國家則占盡先機。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當國家GDP水平上升時，學(xué)校供餐計劃便向更可持續(xù)、高效和綜合型過渡。比如，佛得角共和國歷經(jīng)過兩次項目轉(zhuǎn)型，因資金短缺，曾一度失敗。然而，當其以提高該國收入水平為突破點，由低收入國家進入中等收入國家行列后，在世界糧食計劃署的幫助之下，2007年成功轉(zhuǎn)型，2010年8月開始實施普及全國的學(xué)校供餐。

（二）保障預(yù)算

一旦預(yù)算緊張，學(xué)校供餐計劃就可能被擱淺，甚或危及兒童的入學(xué)率與出勤率。佛得角共和國在歷經(jīng)1996年轉(zhuǎn)型失敗之后，意識到預(yù)算的重要性，將項目預(yù)算嵌入公共教育財政預(yù)算之中，以防止學(xué)校供餐計劃經(jīng)費削減。2011年，該國就讀于公立幼兒園和小學(xué)的8.6萬名兒童都獲得了免費校餐。當然，必要的外援不可或缺。2000年后，已有8個低收入國家在財政緊縮的背景下啟動全國學(xué)校供餐計劃。這是國際外援成功幫助低收入國家設(shè)計和實施更有效益、可持續(xù)性更強的項目的較具說服力的案例。

（三）分散管理

根據(jù)收入水平的不同，學(xué)校供餐計劃的覆蓋率和質(zhì)量各異，對于同一個國家的不同地區(qū)而言亦然。一國境內(nèi)，比起破敗的農(nóng)村學(xué)校，市區(qū)學(xué)校的供餐計劃實施得更好，因為市區(qū)有較好的基礎(chǔ)設(shè)施?？梢?，實施普惠政策雖具吸引力，卻降低了目標效益，尤其是在一些中等偏低收入國家。而30%的高等和中等偏上收入國家采用個人目標法，即滿足個體而非區(qū)域的需求。因此，項目設(shè)計重在確保優(yōu)先惠及窮人。最近，加納和莫桑比克重新調(diào)整項目定位，將目標集中在最貧窮地區(qū)。此外，集中化管理無法Vyo9s/3S4/qRLwA3ToQbllu09G1rTL5Og45Q18wE+hQ=解決飲食文化的地域性差異。為此，墨西哥于1997年改革先前的集中供給模式，針對各地實情發(fā)布新的膳食標準，實施分散化管理。而社區(qū)參與正是分散化管理的典范。圭亞那正在實施以社區(qū)為基礎(chǔ)的學(xué)校供餐計劃。參與學(xué)校及社區(qū)須先交一份提案，并由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等各政府職能部門代表對相關(guān)人員進行財務(wù)、食品衛(wèi)生等基礎(chǔ)知識的培訓(xùn)。社區(qū)還須確保學(xué)校廚房滿足一定要求，如提供安全的飲用水。由此，社區(qū)參與不僅能實現(xiàn)各取所需，提高本地區(qū)兒童入學(xué)率和出勤率，增強食品安全性，且還能擔負監(jiān)管學(xué)校供餐計劃的重大責(zé)任。

（四）優(yōu)化膳食

學(xué)校供餐可以提供強化餐以滿足兒童必要的營養(yǎng)需求，但長期提供營養(yǎng)單一的高熱量高脂肪食物，難免造成兒童營養(yǎng)不良和肥胖等諸多健康問題。根據(jù)兒童身心發(fā)展的不同階段及其相應(yīng)的營養(yǎng)需求，政府應(yīng)及時選擇新鮮食材、均衡營養(yǎng)成分、調(diào)整膳食結(jié)構(gòu)。2007年，為應(yīng)對超重和營養(yǎng)不良的雙重困境，墨西哥轉(zhuǎn)變學(xué)校供餐計劃，發(fā)布新的營養(yǎng)標準以指導(dǎo)每日膳食，嚴格控制學(xué)生糖和脂肪的攝入，將脫脂牛奶、全谷物和新鮮果蔬作為主要食材。在巴西，不健康的飲食結(jié)構(gòu)（加工食品消費量的增加，果蔬消費量的減少）使超重兒童人數(shù)劇增。巴西全國學(xué)校營養(yǎng)計劃的目標之一便是促進健康飲食習(xí)慣的養(yǎng)成，即根據(jù)當?shù)氐娘嬍沉?xí)慣和生產(chǎn)模式設(shè)計食譜，強制性列入果蔬，且每個執(zhí)行單元必須配備一名營養(yǎng)師。

（五）就地采購

作為全球第二大學(xué)校供餐國，巴西實施糧食收購計劃，即從小農(nóng)手上直購學(xué)校供餐所需食品，既可降低學(xué)校供餐成本，又可增加果蔬消費，改善兒童的飲食結(jié)構(gòu)。又如科特迪瓦共和國，由教育部和農(nóng)業(yè)部組成的學(xué)校食堂全國理事會于1999年開始實施“一校一食堂”計劃。該計劃不僅為兒童提供校餐，還給予農(nóng)民以技術(shù)和財政支持。2008-2009學(xué)年，該國961個產(chǎn)品中心參與該計劃，并提供了1270噸食物，2027所學(xué)校的26.5萬名學(xué)生從中受益。從學(xué)校附近的農(nóng)民手里如小農(nóng)協(xié)會或市場上就地采購既能降低食品的生產(chǎn)、運輸以及學(xué)校供餐的行政成本，促使學(xué)校供餐擴大受惠面，推進當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展，還能提供更多元化的食品，保證食品的新鮮度。這無疑是一種對抗饑餓和貧窮的可持續(xù)化模式。當然，就地采購也存在先天不足，如缺乏強化食物營養(yǎng)價值的能力，但通過提供微量營養(yǎng)素粉、營養(yǎng)強化大米以及多元強化食品如玉米大豆混合油、高能量餅干和其他優(yōu)質(zhì)點心，可彌補就地采購的欠缺。

（六）國家自主

學(xué)校供餐計劃具有多部門共同參與的性質(zhì)，涉及教育、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、社會保障、婦幼等政府職能部門。在調(diào)查的56個樣本國家中，學(xué)校供餐計劃由國家教育職能部門負責(zé)實施的占86%，地方政府與國家社會保障職能部門負責(zé)實施的各占7%，國家衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)職能部門負責(zé)實施的各占2%（圖4）。在學(xué)校供餐計劃以國家教育職能部門主導(dǎo)的樣本國家中，幾乎（93%）都有國家其他職能部門的參與，其中包括國家衛(wèi)生（63%）和農(nóng)業(yè)（44%）職能部門以及地方政府（18%）。因而，政府可沿著供應(yīng)鏈來構(gòu)建平臺以深化協(xié)作并加強質(zhì)量監(jiān)測、成本控制與程序優(yōu)化。計劃成功的關(guān)鍵在于制度化建設(shè)，并加強機構(gòu)建設(shè)能力，深化監(jiān)督和發(fā)布國家營養(yǎng)標準，確保問責(zé)制和公共資金使用的透明度，協(xié)調(diào)與其他合作伙伴的行動。為避免外援固化，世界糧食計劃署提供的多為短期資助。過度依賴外部捐助會削弱國家的調(diào)控能力，致使預(yù)算失衡、支出失調(diào)、成效失利。顯然，短期外援意在促成可持續(xù)發(fā)展的、具有成本效益的學(xué)校供餐方案，并將其嵌入更廣泛的國家政策框架之中。世界糧食計劃署通過駐各國辦事處至少幫助了37個國家推進學(xué)校供餐的制度化。如今，沒有該署的協(xié)助，這些國家也能獨立運行學(xué)校供餐計劃?？夏醽喺?009年和2005年分別發(fā)起兩個學(xué)校供餐計劃，即由教育部實施的本土校餐計劃和由農(nóng)業(yè)部贊助的消除肯尼亞饑餓計劃，受惠學(xué)生分別為72.9萬人和4.4萬人。前者年度預(yù)算為460萬美元，后者前5年投入130萬美元。世界糧食計劃署則在過渡階段繼續(xù)提供校餐。如今，肯尼亞已發(fā)展成為東非實施自主型學(xué)校供餐計劃規(guī)模最大國家。

（七）專業(yè)支持

作為聯(lián)合國下屬職能部門，世界糧食計劃署在學(xué)校供餐計劃中最具提供專業(yè)支持的資質(zhì)，并扮演著領(lǐng)導(dǎo)者的角色。該署現(xiàn)已投資4.86億美元，惠及60個國家的2600萬兒童。表3展示其2010年和2011年所取得的卓著成就。除幫助各國推進制度化建設(shè)之外，世界糧食計劃署在就地采購方面也功勛卓著，分別在20個國家展開了“為進步而采購”試點項目（WFP’s Purchase for Progress，P4P）。該項目將該署的需求與合作伙伴的專業(yè)知識及資源相結(jié)合，幫助農(nóng)民降低損失，提高主食作物質(zhì)量，以提升收益。到目前為止，P4P通過其合作伙伴與800多個小農(nóng)組織機構(gòu)展開了合作，與小農(nóng)組織簽約的食物數(shù)量已超過29萬噸，其中19多萬噸產(chǎn)品已交付，農(nóng)民直接獲得7700萬美元收益。該項目最終可使實施國家形成“農(nóng)民收益增長——學(xué)校供餐質(zhì)量提高”的良性循環(huán)。為幫助各國政府從求救向自救過渡，世界糧食計劃署與合作伙伴共同開發(fā)計劃運行輔助工具，主要功能有：指導(dǎo)政策對話；評估實施學(xué)校供餐計劃的背景和能力；分析學(xué)校供餐成本和政府財政預(yù)算；出臺過渡政策。目前，至少有25個國家已采用這些工具。

（八）社會參與

除政府機構(gòu)與政府間國際組織如聯(lián)合國及下屬各職能部門之外，社會對學(xué)校供餐計劃的參與更可夯實群眾基礎(chǔ)，亦可培育公民的社會責(zé)任。從社區(qū)到全球社會，非政府組織功不可沒。蓋茨基金會不僅聯(lián)合巴菲特基金會共同資助P4P試點，還為學(xué)校供餐計劃投入近5億美元。在印度，那些最成功的學(xué)校供餐計劃往往是由非政府組織實施的，首屈一指的是印度班加羅爾的AP（Akshaya Patra）基金會。該基金會起初僅僅是響應(yīng)印度卡納塔克邦政府號召，把由中央政府分發(fā)的谷物按時以午餐形式配送給班加羅爾附近5所學(xué)校的1500名孩子。其標準化、高質(zhì)量的配送制度深得人心，加盟學(xué)校蜂擁而至，由此推動該基金會推廣了這種學(xué)校供餐模式，現(xiàn)已惠及9個邦130多萬名兒童。這種模式的特色在于中央廚房，現(xiàn)在共有16個，每個服務(wù)于5～15萬名兒童。食譜由印度營養(yǎng)研究所的專家制定，強調(diào)地域與年齡特點。人口分散地區(qū)則建立小廚房，由基金會選派代表全程監(jiān)督并培訓(xùn)廚師，這些廚師大都由受惠兒童的母親來擔任。當然，一向積極介入慈善事業(yè)的宗教機構(gòu)也踴躍參與了學(xué)校供餐計劃，如拯救兒童國際行動（Save the Children International）、世界宣明會（World Vision）、國際護理和天主教救濟服務(wù)（Care International and Catholic Relief Services）。

（九）全球協(xié)作

學(xué)校供餐業(yè)已發(fā)展成為一項全球性事務(wù)。全球兒童營養(yǎng)論壇始于1997年，匯集了300多名來自亞非拉85個國家的代表，支持自主型學(xué)校供餐計劃的可持續(xù)發(fā)展。該論壇的召開有兩大目的，即鼓勵國家各部委加強聯(lián)系，以促進跨部門間的整合與協(xié)作；學(xué)校供餐專家互相學(xué)習(xí)和借鑒彼此的經(jīng)驗。2012年，論壇公報呼吁各政府職能部門間加強協(xié)作，鼓勵學(xué)校供餐和當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合以及優(yōu)先與私營部門、公民社會展開合作。而2002年成立的全球教育合作伙伴關(guān)系則作為一種“全球契約”為學(xué)校供餐計劃提供財政支持。在未來3年內(nèi)，海地、莫桑比克、尼日爾和巴基斯坦等國政府將與聯(lián)合國、聯(lián)合國兒童基金會、世界糧食計劃署展開合作，消除阻礙兒童獲得全面健康、營養(yǎng)和教育的因素。世界銀行下屬教育部門也積極攜手各國政府、世界糧食計劃署、兒童發(fā)展合作伙伴（Partnership for Child Development，PCD）、聯(lián)合國兒童基金會及其他合作伙伴，為學(xué)生健康和學(xué)校供餐干預(yù)措施的系統(tǒng)政策開發(fā)了名為“提升教育成效的系統(tǒng)路徑”（Systems Approach for Better Education Results）的工具，已成功應(yīng)用于20多個非洲國家。當然，區(qū)域性的跨國合作亦功勛卓著，如2005年誕生的拉丁美洲學(xué)校供餐網(wǎng)絡(luò)（Latin American School Feeding Networ，LA-RAE）、2001年宣告成立并被納入非洲聯(lián)盟泛非社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略框架（African Union Strategic Framework for pan-African Socio-economic Development）的非洲發(fā)展新伙伴計劃（New Partnership for Africa’s Development，NEPAD）。

四、制度保障基于證據(jù)體系

學(xué)校供餐計劃只是社會保障體系的補充而非替代。國際食品政策研究所專家通過研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)校供餐在很大程度上影響了教育機會，而教育機會恰恰是認知與成就的必要條件。不難斷定，學(xué)校供餐的作用不僅是喂養(yǎng)，更有助于兒童獲得良好的教育，從而最終打破貧窮饑餓的代際循環(huán)。在貧困國家，教師與校長疲于應(yīng)對饑腸轆轆的兒童的入學(xué)率與出勤率，如印度比哈爾事件之后，該邦教師因懼怕承擔責(zé)任而集體拒絕為學(xué)生提供午餐。顯然，成功實施學(xué)校供餐計劃可避免教師與校長把過多精力投入到抗擊饑餓之中，以便他們集中精力教學(xué)。學(xué)校供餐計劃呼喚制度保障。當然，對制度保障的呼喚并不僅僅意味著對政府責(zé)任的渴求，就在發(fā)生比哈爾事件的印度，學(xué)校供餐雖為國家項目，但以AP基金會為代表的民間運作模式更專業(yè)、安全與高效且深得人心。

在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴舉行的2010全民教育高層會議明確提出“學(xué)校供餐”概念，“天下有免費午餐”遂成全球共識。世界糧食計劃署與波士頓咨詢集團共同開發(fā)的一種叫做投資案例（Investment Case）的建模工具顯示，學(xué)校供餐是一種人力資本投資而非社會成本支出。政府投資于學(xué)校供餐的每一美元，均可產(chǎn)出3倍以上不同形式的經(jīng)濟回報。2013年5月20～24日，世界糧食計劃署反饑餓卓越中心在巴西承辦全球兒童營養(yǎng)論壇第15屆年會，年會主題即為“學(xué)校供餐是一項國家投資：如何實現(xiàn)”?！度?qū)W校供餐現(xiàn)狀調(diào)查報告》可視作對2010全民教育高層會議決議的積極回應(yīng)。這份報告旨在為學(xué)校供餐的政策制定與實施提供全新視野，構(gòu)建學(xué)校供餐證據(jù)體系，打造學(xué)校供餐全球信息庫，并指導(dǎo)各國各級政府與相關(guān)職能部門以及相關(guān)政府間組織與非政府組織為弱勢兒童實施更高效且可持續(xù)的學(xué)校供餐計劃，從而呼喚個體、政府以及國際社會的責(zé)任。

其實，世界糧食計劃署本身業(yè)已成為一種制度保障，當然，它作為聯(lián)合國下屬職能部門必須承擔相應(yīng)的職責(zé)，也理應(yīng)擁有絕對的權(quán)威性。經(jīng)由2008-2013戰(zhàn)略計劃，該署的功能發(fā)生轉(zhuǎn)變，由糧食援助到食品支持，即從為貧困家庭直接提供食物到用一系列方法支持國家、社區(qū)和家庭增加獲取糧食和營養(yǎng)的機會。該署在轉(zhuǎn)型過程中已成功實施3項任務(wù)，分別是：支持從外援過渡到國家自主；將學(xué)校供餐與當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)相聯(lián)系；增加食物的營養(yǎng)。該署中長期規(guī)劃將致力于3項事務(wù)，分別是為學(xué)校供餐建立一個全球協(xié)調(diào)機制；加強現(xiàn)有的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)；支持各國把項目推向可持續(xù)性。該署還與聯(lián)合國兒童基金會及教科文組織結(jié)成新型伙伴關(guān)系，以提升各類支持行動的質(zhì)量。2013年1月，這三大國際機構(gòu)在達沃斯世界經(jīng)濟論壇共同發(fā)起一項倡議，提升全球最貧困兒童的教育效益。如今，基于數(shù)據(jù)的制度保障（如政策與法律的制定、實施與評估）已成趨勢。就世界糧食計劃署而言，無論功能轉(zhuǎn)變還是政策貫徹均須基于證據(jù)體系，《全球?qū)W校供餐現(xiàn)狀調(diào)查報告》便是證據(jù)體系的一個組成部分。

該報告雖然面向全球采集數(shù)據(jù)，開展調(diào)查研究，但是這些信息和數(shù)據(jù)仍缺乏完整性、系統(tǒng)性和權(quán)威性，且采集與測量的信度與效度也頗受質(zhì)疑。盡管后來該報告推出“研究議程”，涉及信息采集、成本分析、流程設(shè)計、質(zhì)量保障等，但僅有這些，無以杜絕比哈爾事件及類似慘劇重現(xiàn)。由此觀之，一份嚴謹?shù)难芯繄蟾娓枰褜W(xué)校供餐置于各國各地教育觀念與文化傳統(tǒng)的背景下來關(guān)照。

聯(lián)合國秘書長2012年9月倡導(dǎo)，“教育為先”須以溫飽為前提，為了“讓每一個兒童實現(xiàn)終身發(fā)展”的口號付諸實踐，天下理應(yīng)為孩子們提供免費午餐。

注釋：

①包括蘇丹和南蘇丹，即南蘇丹獨立之前的整個蘇丹。

②世界糧食計劃署駐貝寧辦事處因缺乏資源未實施學(xué)校供餐；佛得角項目2010年轉(zhuǎn)為國家項目。

③可能會低估，因為不是在所有國家都能把學(xué)前教育從初等教育中嚴格分離出來。

④可能會低估，因為不是所有國家都對驅(qū)蟲項目作系統(tǒng)報告。

參考文獻：

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[3]World Food Programme： State of School Feeding Worldwide 2013. Rome： World Food Programme[R]，2013.

編輯 潘雅