胡淑儀

(廣東省森林資源管理總站,廣州 510173)

改善廣東省占用征收林地管理的思考

胡淑儀

(廣東省森林資源管理總站,廣州 510173)

通過(guò)介紹近兩年廣東省占用征收林地情況，分析項(xiàng)目用地趨勢(shì)以及當(dāng)前面臨的一些問(wèn)題，提出符合當(dāng)前廣東省實(shí)際的占用征收林地管理發(fā)展對(duì)策，從而更好地促進(jìn)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

占用征收林地；林地管理；管理發(fā)展；廣東省

引言

林地是生態(tài)建設(shè)與生態(tài)安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，是林業(yè)發(fā)展的命脈，是最為重要的森林資源。2010年，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)實(shí)施了《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置,高度重視林地保護(hù)”。但隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地項(xiàng)目建設(shè)需要大量用地，林地資源逐漸成為地方政府供地的重要組成部分，合理利用開發(fā)林地，節(jié)約集約利用林地，優(yōu)化林地資源配置，成為當(dāng)前林業(yè)人必須思考的問(wèn)題。

廣東是一個(gè)多山的省份，素有“七山一水二分田”之說(shuō)。同時(shí)，廣東也是全國(guó)經(jīng)濟(jì)第一大省，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快。近年來(lái)，廣東省積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)“雙轉(zhuǎn)移”重大戰(zhàn)略部署，各地工程項(xiàng)目建設(shè)如火如荼，占用征收林地的工程項(xiàng)目也愈來(lái)愈多，用地規(guī)模越來(lái)越大。

1 廣東省占用征收林地執(zhí)行情況

根據(jù)《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，全國(guó)“十二五”期間占用征收林地總額為56.48萬(wàn)hm2，其中，廣東省的林地總額為33000 hm2，年均6600 hm2。2011年，也是“十二五”起始之年，國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)了《占用征收林地定額管理辦法》，為全國(guó)各地切實(shí)加強(qiáng)占用征收林地管理工作，嚴(yán)格保護(hù)節(jié)約集約使用林地，提供了重要的占用征收林地管理依據(jù)。廣東省長(zhǎng)期以來(lái)嚴(yán)格實(shí)施林地定額管理制度和林地用途管制制度，確保本省的林地定額不突破，切實(shí)保護(hù)本省林地資源。2011—2012年，廣東省實(shí)際可使用的林地定額為14741.7866hm2，其中： 國(guó)家下達(dá)林地定額12412.3766hm2，提前使用下一年度林地定額共1320hm2，汕湛高速公路使用國(guó)家備用定額1009.41hm2；廣東省共審核審批使用林地項(xiàng)目共1867宗(含國(guó)家林業(yè)局審核項(xiàng)目)，占用征收林地面積15635.89hm2，占用征收林地定額14738.97hm2。見(jiàn)表1。

表1 2011—2012年廣東省占用征收林地執(zhí)行情況 hm2

“十二五”的前兩年間，廣東省占用征收林地項(xiàng)目數(shù)量多，使用林地面積大，占用征收林地定額基本達(dá)到國(guó)家下達(dá)定額的最大值，而且每年都需要提前使用下一年度的林地定額，以解決本省重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)使用林地的需求。

2 用地趨勢(shì)

2.1 區(qū)域間林地使用量差距明顯

隨著廣東省加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，全面推進(jìn)“雙轉(zhuǎn)移”，原來(lái)占用征收林地的“大戶”從原來(lái)珠三角地區(qū)變?yōu)榍钒l(fā)達(dá)地區(qū)，過(guò)往經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東莞、深圳、中山等地使用林地項(xiàng)目數(shù)量和面積都不斷下降，大量的鐵路、高速公路、水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以及商業(yè)性項(xiàng)目、“雙轉(zhuǎn)移”項(xiàng)目都落戶到東西兩翼、粵北山區(qū)，清遠(yuǎn)、韶關(guān)、梅州、河源、茂名、湛江等地使用林地量直線上升，因此，近年來(lái)廣東省林地定額分配急需向東西兩翼、粵北山區(qū)傾斜。

2.2 省級(jí)以上重點(diǎn)項(xiàng)目定額用量過(guò)半

林地定額管理和分配，應(yīng)以生態(tài)優(yōu)先、保障重點(diǎn)為原則。2011年以來(lái)，廣東省審核審批的省級(jí)以上重點(diǎn)項(xiàng)目占用征收林地共9862hm2，占這兩年實(shí)際使用林地定額的66.89%，省級(jí)以上重點(diǎn)項(xiàng)目使用林地定額量超過(guò)五成，這使得廣東省其他一般性工業(yè)、商業(yè)項(xiàng)目不得不暫緩使用林地，以確保本省重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先用地，這就容易導(dǎo)致一些項(xiàng)目未批先用、違規(guī)使用林地的現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.3 “線狀工程”林地使用量急劇上升

2011年以來(lái)，廣東省加快推進(jìn)高速公路建設(shè)，不斷完善華南地區(qū)的交通網(wǎng)絡(luò)，截止2012年底，全省高速公路新增里程661km，通車總里程達(dá)5524km。由于高速公路的路線長(zhǎng)、涉及面廣，開發(fā)用地往往是后發(fā)地區(qū)、山區(qū)縣，需要使用大量林地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2012年廣東省占用征收林地的高速公路項(xiàng)目達(dá)48宗，使用林地面積2875hm2，占兩年本省使用林地面積的8.3% ，高速公路使用林地面積和定額都是所有項(xiàng)目類型中之最。2013年初，廣東省進(jìn)一步調(diào)整提高高速公路建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)，高速公路建設(shè)全面提速，公路建設(shè)必然涉及大量使用林地，因此，林業(yè)部門要提前掌握“線狀工程”涉及使用林地范圍和面積，科學(xué)分配當(dāng)年林地定額，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3 面臨問(wèn)題

3.1 林地所需用量難以較好掌握

占用征收林地項(xiàng)目形形色色，涉及的行業(yè)非常廣泛，但在項(xiàng)目立項(xiàng)階段林業(yè)部門往往很少參與討論，提出既能保護(hù)生態(tài)環(huán)境、又符合項(xiàng)目建設(shè)的合理意見(jiàn)。縱觀林業(yè)法律法規(guī)，當(dāng)中對(duì)林地資源保護(hù)管理的條款并不多，內(nèi)容也不夠具體，對(duì)林地預(yù)審更是缺乏具體明確的規(guī)定。廣東省政府《關(guān)于建立土地管理共同責(zé)任制度的通知》(粵府[2008]100號(hào))中曾規(guī)定在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，項(xiàng)目涉及林地的，要征求林業(yè)部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目使用林地的審查意見(jiàn)。但這一規(guī)范性文件始終未上升為法律法規(guī)，項(xiàng)目規(guī)劃、選址時(shí)，特別是大型工程建設(shè)項(xiàng)目，如高速公路這類涉及面廣、區(qū)域跨度大、用地量多的項(xiàng)目，也沒(méi)有征求林業(yè)部門的意見(jiàn)。林地預(yù)審制度只是一紙空文，沒(méi)有落到實(shí)處，造成林業(yè)部門無(wú)法掌控每年的林地用量，林地預(yù)審這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏有效實(shí)施，林業(yè)部門很難較好地安排各類重點(diǎn)項(xiàng)目林地定額，使工作處于相對(duì)被動(dòng)狀態(tài)。

3.2 林地定額數(shù)量與實(shí)際需求差距較大

近年來(lái)，廣東林地定額非常緊張，缺口相當(dāng)大，特別是“十二五”的前兩年，每年實(shí)際使用林地定額都幾乎達(dá)到國(guó)家下達(dá)的上限。對(duì)經(jīng)濟(jì)大省廣東來(lái)說(shuō)，面對(duì)“十二五”期間廣東林地定額的進(jìn)一步收緊，而建設(shè)項(xiàng)目使用林地需求不斷增長(zhǎng)，廣東林地定額只能優(yōu)先保證重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其他旅游開發(fā)、房地產(chǎn)以及一些小型工業(yè)開發(fā)項(xiàng)目將嚴(yán)重受到林地定額制約，無(wú)法獲得林業(yè)部門批準(zhǔn)，這必將造成民間投資項(xiàng)目，乃至地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程出現(xiàn)違規(guī)用地情況。

3.3 行政干預(yù)問(wèn)題仍然存在

一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)唯GDP馬首是瞻，為出“數(shù)字”、“政績(jī)”無(wú)視有關(guān)法律法規(guī)，未批先用。在廣東省2011年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查驗(yàn)收?qǐng)?bào)告中，廣東省違法用地面積達(dá)0.24萬(wàn)hm2(耕地377.14hm2)，其中部分地區(qū)重點(diǎn)工程和政府違法行為較多，部分違法用地的主體是政府部門，有的還是土地管理共同責(zé)任成員單位。目前，項(xiàng)目建設(shè)用地因耕地有限，生活區(qū)用地成本太高，轉(zhuǎn)向林地資源尋求用地。政府重點(diǎn)工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園、工業(yè)園、“線狀工程”(鐵路、高速公路、油氣管道等)需要使用大量林地。這些項(xiàng)目很多都是時(shí)間緊、任務(wù)重、涉及面廣，林地征占用先審批后用地，與企業(yè)要求地方政府提供“三通一平”凈地之間有一定矛盾。受到各市林地定額、用地報(bào)批時(shí)間的限制，有的地方政府行政干預(yù)項(xiàng)目審核報(bào)批，甚至采取“邊報(bào)邊干”的策略，在沒(méi)辦理審核審批手續(xù)的情況下，違規(guī)征占用林地，未批先用、少批多占林地問(wèn)題屢屢出現(xiàn)。

3.4 部門之間溝通渠道尚未順暢

由于林地用途的多樣性，不同性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目占用征收林地往往與其他部門有著密不可分的聯(lián)系。如公墓修建、殯葬改革需征占用林地，涉及到民政、林業(yè)等部門；采石采礦項(xiàng)目需征占用林地，涉及到林業(yè)、國(guó)土、安監(jiān)等部門；高速公路、鐵路項(xiàng)目需征占用林地，涉及到交通、林業(yè)部門；水利樞紐項(xiàng)目需征占用林地，涉及到水利、林業(yè)部門等等。目前，廣東省林業(yè)部門與發(fā)改、國(guó)土、民政等一些部門聯(lián)系相對(duì)緊密，但是部門之間一直沒(méi)有建立一個(gè)溝通協(xié)作的渠道，特別是重點(diǎn)項(xiàng)目需要使用林地時(shí)，部門之間的溝通協(xié)調(diào)出現(xiàn)“真空”，甚至出現(xiàn)發(fā)函征求意見(jiàn)、提前介入了解項(xiàng)目找不到對(duì)口部門的現(xiàn)象。其原因非常多，有的是一些部門存在本位主義，有的是一些部門對(duì)林地管理認(rèn)識(shí)不足，有的是部門之間缺少溝通的平臺(tái)等等。

4 發(fā)展對(duì)策

4.1 建立林地預(yù)審制度，

實(shí)行征占用林地預(yù)審制度，是適應(yīng)目前投資體制度變革的迫切需要。廣東省每年有大量的建設(shè)項(xiàng)目使用林地，很多都涉及使用國(guó)家級(jí)和省級(jí)的自然保護(hù)區(qū)、森林公園和生態(tài)公益林林地等重點(diǎn)保護(hù)林區(qū)。在項(xiàng)目立項(xiàng)階段的審批環(huán)節(jié)進(jìn)行的土地預(yù)審中，涉及林地的，應(yīng)同時(shí)進(jìn)行林地預(yù)審。這樣有利于林業(yè)主管部門在項(xiàng)目立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)前，及時(shí)提前介入，全面掌握項(xiàng)目特別是大型重點(diǎn)項(xiàng)目的選址、規(guī)劃情況，科學(xué)、合理地為用地單位提供規(guī)劃選址意見(jiàn)，引導(dǎo)用地單位節(jié)約集約使用林地。

4.2 運(yùn)用電子化管理手段

科技進(jìn)步和創(chuàng)新是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定因素。通過(guò)采用電子化手段，進(jìn)一步規(guī)范占用征收林地管理，減少人為干預(yù)，提高林地執(zhí)行情況監(jiān)控效果。征占用林地工作要充分利用電子計(jì)算機(jī)、電子監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等先進(jìn)的科技手段進(jìn)行管理，不斷完善征占用林地申請(qǐng)材料審核、受理、上報(bào)等資料檔案管理制度，建立以地理信息系統(tǒng)為平臺(tái)，以數(shù)字影像信息為主要內(nèi)容的信息管理系統(tǒng)，充分利用林地保護(hù)利用規(guī)劃的成果，使用林地“一張圖”，嚴(yán)把征占用林地審核審批關(guān)，提高審核審批效率，杜絕違規(guī)審批、暗箱操作等問(wèn)題，不斷推動(dòng)征占用林地管理工作走向規(guī)范化、信息化、現(xiàn)代化管理軌道。

4.3 研究林地定額管理政策

廣東要在保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程用地的前提下，合理控制一般開發(fā)性項(xiàng)目使用林地，節(jié)約集約使用林地，防止不合理、盲目圈地的情況發(fā)生，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家林地用途管制制度，按照《征占用林地定額管理辦法》管理林地定額，做到林地使用“總量控制、定額管理、節(jié)約用地、合理供地、占補(bǔ)平衡”，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合本省使用林地的項(xiàng)目特點(diǎn)及用地趨勢(shì)，從定額管理原則、分配管理制度、備用定額申請(qǐng)條件、監(jiān)督管理等制度方面入手，制定符合本省實(shí)際情況的定額管理辦法。同時(shí)，對(duì)采石、采礦(瓷土)這類開采后可復(fù)綠恢復(fù)植被，其土地性質(zhì)(即農(nóng)用地性質(zhì))并未改變的項(xiàng)目，可考慮作為臨時(shí)占用林地處理，不列入定額管理之列。這樣，既可以節(jié)約大量的林地定額，也有利于林地的保護(hù)和管理，更好地促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

4.4 建立部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

當(dāng)前，廣東各類工程項(xiàng)目很多涉及占用征收林地，因此水利、電力、能源、交通等等行業(yè)主管部門都與林業(yè)部門有著密切的聯(lián)系。要真正做到保護(hù)好林地資源，加強(qiáng)林地管理，特別是打擊破壞林地資源的違法犯罪行為，單靠林業(yè)部門一家之力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)該充分發(fā)揮政府各部門的作用，齊抓共管，群策全力，共同保護(hù)林業(yè)生態(tài)環(huán)境。積極建立健全部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制，在部門信息、監(jiān)督、執(zhí)法等多方面進(jìn)行聯(lián)動(dòng)管理。近年來(lái)，廣東省充分發(fā)揮林業(yè)、國(guó)土兩個(gè)部門的職能作用，以維護(hù)林地資源管理秩序?yàn)槟繕?biāo)，兩部門共同建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)召開聯(lián)席會(huì)議、巡查報(bào)告、信息共享、移送違法案件等方式，共同研究執(zhí)法工作方案及預(yù)防措施，并對(duì)涉嫌非法占用林地建設(shè)行為進(jìn)行區(qū)分處理，有力地打擊破壞林地資源的違法行為，取得了良好的效果。

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TheNewThinkingonDevelopmentofForestlandExpropriationManagementinGuangdongProvince

HU Shuyi

(General Management Station of Forest Resources in Guangdong Province, Guangzhou 510173,Guangdong,China)

Through the introduction of forestland expropriation in Guangdong Province in recent two years，the author analyzed the trend of land using in projects and some problems, then put forward the forestland expropriation management development strategy in line with the actual situation in Guangdong Province , in order to improve the social economic development.

forestland expropriation；forestland management；management development； Guangdong province

2013-03-13

2013-03-19

胡淑儀(1981-)，女，廣州人，經(jīng)濟(jì)師，從事森林資源管理和林地管理工作。

F326.23

B

1003-6075(2013)02-0010-04