張國棟

（天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津300387）

三權(quán)分立的理論和制度往往被混為一談，但事實上兩者有著巨大而根本的區(qū)別。三權(quán)分立理論自創(chuàng)立以來沒有經(jīng)歷大的變化，與之相反，三權(quán)分立制度在其誕生后的兩百多年中不斷發(fā)展，其當(dāng)今的形式與早期形式已經(jīng)完全不同。因此，三權(quán)分立的理論和制度不能被簡單等同。事實上，三權(quán)分立理論一開始就不是對三權(quán)分立制度的準(zhǔn)確說明，[1]到現(xiàn)在更是對相應(yīng)制度的極為扭曲的刻畫了。

三權(quán)分立理論與制度長久以來已經(jīng)是如此的不協(xié)調(diào)，以至于人們只能認(rèn)為，不是最初的理論設(shè)計存在巨大而根本的缺陷，就是西方人在政治實踐中走上了歪路。面對這一問題，英美的重要學(xué)者和實踐家們，秉持著“盎格魯-撒克遜”的實用主義觀念，[2]139大都得出了前一種結(jié)論。無論是英國的學(xué)者邊沁、戴雪、詹寧斯，還是美國的前總統(tǒng)威爾遜、行政學(xué)創(chuàng)始人古德諾以及當(dāng)代重要政治理論家達爾和阿爾蒙德，都相信該理論存在巨大缺陷。他們一直努力根據(jù)政治實踐的需要去修正理論，而不以最初的理論為標(biāo)準(zhǔn)去否定實踐。他們從實踐出發(fā)對三權(quán)分立理論的批評，極大地改變了人們對這一理論的看法。如維爾所總結(jié)的，18世紀(jì)那種簡單化的理論，在20世紀(jì)已經(jīng)被“打得血肉模糊、殘缺不全”了。[3]5

盡管如此，三權(quán)分立理論在今天仍然是一種無法被忽視的現(xiàn)代政治理論，具有相當(dāng)?shù)纳Γ虼?，有必要對它進行反思重構(gòu)，析出其中有價值的部分。

一、三權(quán)分立理論之產(chǎn)生：孟德斯鳩的構(gòu)想

三權(quán)分立的政治理論是由孟德斯鳩提出的。[4]103常常被忽視的一點是，它只是孟德斯鳩對人類普遍而永恒的政治問題的整體解決方案的一個有機部分，因此，對三權(quán)分立理論的理解不能脫離這個緊密組合在一起的整體。

孟德斯鳩研究人類的整個政治發(fā)展進程，得出了重要結(jié)論：“要是人類沒有創(chuàng)造出一種政制，既具有共和政體的內(nèi)在優(yōu)點，又具有君主政體的對外力量的話，則很可能，人類早已被迫永遠生活在單人統(tǒng)治的政體之下了?！盵5]154這種具有雙重優(yōu)點的政制是聯(lián)盟共和國，而一個普世性的君主國必然是專制主義的。[5]160在孟德斯鳩看來，人類最終只有兩條路可走，一條通往普遍的專制主義，一條通往他所欣賞的聯(lián)盟共和國。因此，為了避免整個世界墮入專制主義，一個共和國的聯(lián)盟必須被建立起來。在這個聯(lián)邦共和國的整體框架之下，孟德斯鳩又反對羅馬等軍事共和國，而偏愛雅典和英國等商業(yè)共和國。孟德斯鳩還認(rèn)為，此類商業(yè)共和國的政府應(yīng)該以安全為唯一目的，同時政府的形式應(yīng)該是三權(quán)分立。政府應(yīng)該是很小的，其政治參與的程度應(yīng)該很低。

三權(quán)分立理論緊密地鑲嵌在這個整體解決方案之中。

第一，三權(quán)分立的政體長久存在，以共和國聯(lián)盟的存在為前提。孟德斯鳩認(rèn)為，一個共和國如果不能和其他共和國形成聯(lián)盟，那么它或者將被其他國家消滅，或者將被迫先發(fā)制人去擴張，而羅馬這樣采取擴張政策的共和國最終將走向普遍的專制主義。因此，共和國聯(lián)盟是三權(quán)分立的政體長久存在的前提。

第二，三權(quán)分立政體，歸屬于商業(yè)共和國。貢斯當(dāng)，作為孟德斯鳩的忠實讀者，扼要重述出了孟德斯鳩的關(guān)鍵思想：“戰(zhàn)爭與商業(yè)只不過是實現(xiàn)同一目標(biāo)的兩個不同手段——這個目標(biāo)就是得到自己欲求的東西?！盵6]人們不可避免地要追逐財富，因此共和國依追逐財富的手段的不同而分為兩類：商業(yè)共和國和軍事共和國。[5]56軍事共和國為戰(zhàn)爭而要求權(quán)力集中，只有商業(yè)共和國才能采用三權(quán)分立政體。

第三，三權(quán)分立政府的目的是安全。孟德斯鳩的三權(quán)分立理論是對英國政體的刻畫，他認(rèn)為英國政體的目的是“政治自由”。[5]184他進一步解釋說，“政治的自由是要有安全，或是至少自己相信有安全。”[5]223孟德斯鳩所設(shè)想的三權(quán)分立政府是以人民安全為唯一目標(biāo)的政府。這個政府與商業(yè)活動嚴(yán)格分離，不參與積極的經(jīng)濟建設(shè)。

第四，三權(quán)分立的政府是小政府。因為政府除了保障人民的安全沒有其他目的，所以規(guī)模很小。孟德斯鳩甚至認(rèn)為，它應(yīng)該小到?jīng)]有固定人員、沒有固定任期的法院。[5]187

第五，三權(quán)分立的政體之下人民只有最低程度的政治參與。孟德斯鳩批評人民根本不適合參與政治，“人民的性格是依感情而行動”，[5]14“人民是依熱情而不是依計劃行動的”。[5]16被認(rèn)為缺乏理性、做事無計劃的人民應(yīng)該盡可能少地參與政治行動，他們應(yīng)該做的事情是非常少的。事實上，孟德斯鳩認(rèn)為，人民的政治參與應(yīng)該僅僅限于惟一一件事情：“他們參與政府應(yīng)當(dāng)只是選舉代表而已，這是十分適合他們的能力的。”[5]189

二、三權(quán)分立理論之微調(diào)：《聯(lián)邦黨人文集》的構(gòu)想

美國的建國者們將孟德斯鳩所提出的三權(quán)分立理論付諸實踐，在此過程中對原理論做了調(diào)整。本節(jié)將考察這種調(diào)整后的理論，尤其側(cè)重于考察對美國最初政治制度給出了權(quán)威理論解釋的《聯(lián)邦黨人文集》。美國建國者們的理論要點包括：

第一，三權(quán)分立的政府屬于一個聯(lián)邦共和國?！堵?lián)邦黨人文集》第二到第十篇說明，為了維護和平避免戰(zhàn)爭，有必要建立聯(lián)邦共和國。

第二，三權(quán)分立的政府與商業(yè)社會互為表里。戴爾蒙德解釋《聯(lián)邦黨人文集》，看到麥迪遜的起點是尋找解決民主政體問題的方案，而他最后做的是想象和幫助創(chuàng)造一個廣大的、商業(yè)性的、民主的共和國。[7]84-98

第三，三權(quán)分立的政府不干涉經(jīng)濟生活，政府目的是保障人民的安全?！堵?lián)邦黨人文集》的作者之一麥迪遜曾任美國總統(tǒng)。他堅持嚴(yán)格解釋憲法，認(rèn)為聯(lián)邦政府不應(yīng)該干涉經(jīng)濟運行，反對建立國家銀行的提案，也否決了旨在發(fā)展經(jīng)濟的《紅利法案》。[8]正如梅里亞姆所總結(jié)的，在早期階段，美國政府的目的僅僅被設(shè)想為消極地保護公民的人身和財產(chǎn)安全。[9]

第四，三權(quán)分立的政府是小政府。由于政府只有非常有限的目的，所以政府的規(guī)模相應(yīng)也很小。事實上，美國國家的規(guī)模在早期一直非常之小。[10]

第五，三權(quán)分立的政體之下人民只有最低程度的政治參與?！堵?lián)邦黨人文集》將人民的參與排除在政治之外。正如桑德爾所解釋的，“在麥迪遜看來，允許利益團體進入體制的理由并不是要讓利益團體來統(tǒng)治，而是要解除利益團體的力量，讓利益團體打成平手，這樣無私的政治家才可能不受利益團體的妨礙地實行統(tǒng)治?！盵11]國家將由啟蒙了的政治家統(tǒng)治，其他人的政治參與將僅限于選舉活動。

由此可見，美國建國者們與孟德斯鳩的觀點是極為一致的。不過，在美國建國之后的兩個多世紀(jì)中，美國的政治制度日漸背離最初的設(shè)想。美國建國者們的三權(quán)分立的理論也隨之受到了越來越猛烈的抨擊。

三、背離三權(quán)分立理論之一：現(xiàn)代政黨的產(chǎn)生與發(fā)展

19和20世紀(jì)政治參與的擴大，造就了政黨的產(chǎn)生和發(fā)展，[12]而政黨的存在破壞了舊有的三權(quán)分立制度和理論。首先，政黨的發(fā)展徹底改變了英國的三權(quán)分立制度。三權(quán)分立最初所指的是英國的制度。不僅孟德斯鳩的三權(quán)分立理論是對當(dāng)時英國政體的刻畫，而且美國的政治制度也被認(rèn)為是對當(dāng)時英國政治制度的模仿。[13]政黨在英國發(fā)展的結(jié)果，是內(nèi)閣特別是首相同時控制著立法和行政機關(guān)。這導(dǎo)致今天英國的政治制度不再被認(rèn)為是三權(quán)分立政體而是議會內(nèi)閣制政體了。英國三權(quán)分立制度的衰落，也使得孟德斯鳩的理論再難以令人信服。孟德斯鳩曾經(jīng)根據(jù)自己的理論預(yù)測說，“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一個機關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了。”[5]185這一預(yù)測的破產(chǎn)，證明孟德斯鳩的三權(quán)分立理論存在嚴(yán)重的缺陷；其次，政黨的發(fā)展使得美國的三權(quán)分立制度改變了原本的含義。如果政黨在聯(lián)邦政治中活躍起來，那么就會發(fā)生同一個政黨控制立法、行政和司法這三個分支的情況，三權(quán)分立也就名存實亡了。美國建國者們的意圖之一是將黨派紛爭排除在聯(lián)邦層面的政治之外，因為這是三權(quán)分立制度能夠運行的前提。[14]而隨著政黨的產(chǎn)生和發(fā)展，美國建國者們最初設(shè)想的那種三權(quán)分立制度也就不復(fù)存在了；第三，政黨的發(fā)展使得后發(fā)展國家?guī)缀醪辉倏赡苷嬲龑嵭腥龣?quán)分立體制。一些后發(fā)展國家如日本，模仿美國建立了紙面上的三權(quán)分立制度。[15]但是在這樣的國家，行政和立法機關(guān)往往由同一個政黨所控制，權(quán)力分立因而只停留在紙面之上。而如果行政和立法機關(guān)不是由同一個政黨掌控，那么情況將更加糟糕：由此必將頻繁地產(chǎn)生政治僵局，使得國家無法運轉(zhuǎn)。

政黨雖然破壞了三權(quán)分立制度，但它的存在卻是現(xiàn)代政治的必然要求。首先，19世紀(jì)以來，人民參與政治的廣度和深度都極大地加強了。由于三權(quán)分立制度沒有提供選舉之外的參與渠道，因此人民參與政治只能通過其他機構(gòu)特別是政黨來進行；其次，政府目的的改變也使得政黨的存在成為必然。如前所論，孟德斯鳩和《聯(lián)邦黨人文集》的作者們賦予政府極為有限的目的。在此前提下，政府的三個分支只需要互相制衡，而不需要協(xié)調(diào)行動。但是隨著工業(yè)社會的到來，世界各國都越來越多地要求政府加強對經(jīng)濟的管制和干預(yù)。在一些關(guān)鍵時刻，例如在金融危機中，政府都被要求對經(jīng)濟進行直接而有力的干預(yù)。在這種情況下，政府各分支需要協(xié)調(diào)行動。三權(quán)分立制度無法提供這種協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)只能由這種制度外的機構(gòu)，也就是政黨來提供。[2]71因此，政黨是不可或缺的現(xiàn)代政治機構(gòu)。

政黨的出現(xiàn)完全改變了三權(quán)分立制度，而且這種改變是不可逆轉(zhuǎn)的。其重要后果之一，是立法機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)的關(guān)系，從兩者的分立轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢邔笳叩目刂?。在英國和美國，很明顯都是這種趨勢。這種趨勢值得進一步探討。

四、背離三權(quán)分立理論之二：立法機構(gòu)控制行政機構(gòu)

立法機構(gòu)控制行政機構(gòu)這一趨勢在歐洲特別是英國得到了最充分的發(fā)展。英國的行政權(quán)最初掌握在國王手中。國家事務(wù)的日益繁重使得國王越來越依賴大臣，一些重要的大臣組成了內(nèi)閣。[16]隨著國王權(quán)力的衰落，行政權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移到了內(nèi)閣的手中。同時，內(nèi)閣成員的身份，也由國王的助手變成了議會中強勢政黨的領(lǐng)袖。最終，議會中生成的執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)層，也同時控制了執(zhí)行部門。在19世紀(jì)初，英國人已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，內(nèi)閣成員一方面作為執(zhí)行機關(guān)的首腦向人民發(fā)號施令，轉(zhuǎn)身又作為立法機構(gòu)的成員也就是人民的代表為他們自己的措施大唱贊歌。[3]110這樣，英國就從三權(quán)分立政體變成了議會內(nèi)閣制政體。

立法機構(gòu)控制行政機構(gòu)的趨勢在美國也得到了發(fā)展。威爾遜認(rèn)為，在19世紀(jì)末，美國的政治體制已經(jīng)不再是憲法所描述的政治體制了?！皯椃ǖ男问绞且粋€經(jīng)過精心調(diào)整的、理想的平衡體，而當(dāng)今我國政府的實際結(jié)構(gòu)只不過是國會至高無上的一種體制?！盵17]8首先，國會控制了法院，使得后者在政治上與前者一致，因此司法權(quán)和立法權(quán)的分立制衡在很大程度上是不切實際的；[17]23-26其次，國會也逐漸擴張，深入控制了行政機關(guān)的運轉(zhuǎn)。如威爾遜所說，“它已越來越深入管理的細節(jié)，直到把政府的實權(quán)牢牢控制在自己手里。它并不凌駕于總統(tǒng)之上，但是卻使各部部長成為它的恭順的仆人?！盵17]28因此，在19世紀(jì)末，美國的三權(quán)分立政體已經(jīng)徒具名義。

立法機關(guān)對執(zhí)行機關(guān)的控制，實際上是立法機關(guān)中的特定政黨對執(zhí)行機關(guān)的控制。由此帶來的需要進一步解決的問題是，國家機器受控于特定政黨，使得社會中一部分人的利益凌駕于整體利益之上。而解決這個問題的方法是中立于“政治”的行政的分立。這種解決辦法的發(fā)展進一步改變了最初的三權(quán)分立制度。

五、背離三權(quán)分立理論之三：行政與政治的分立以及政府職能的擴張

限制政黨對國家政治活動的影響的必要性，導(dǎo)致了政治與行政的區(qū)分。古德諾較早地清楚地區(qū)分了這兩者：“存在著一種應(yīng)當(dāng)由不受政治影響的機構(gòu)去行使的行政功能?！盵2]48他列舉了應(yīng)該不受政治影響的政府工作：專利事務(wù)的管理、地質(zhì)勘查、各種統(tǒng)計局的工作等等。[2]64這些事務(wù)具有半科學(xué)的性質(zhì)，應(yīng)該由長期任職的、受過專業(yè)訓(xùn)練的官員來操作，因而要求進行文官制度改革，造就一個相對獨立的專業(yè)官僚階層。這樣，一個不在三權(quán)分立理論之中的、被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)服務(wù)于整個社會的利益而非特定政黨利益的“行政”分支就在政府中生長起來了。

行政部門分立之后的迅速膨脹，是20世紀(jì)政治發(fā)展過程中最為引人注目的現(xiàn)象。行政部門的膨脹進一步改變了既有的三權(quán)分立制度，也改變了人們對三權(quán)分立理論的看法。首先，在傳統(tǒng)的三種政府機構(gòu)之外興起了一系列與它們平行的獨立機構(gòu)。如美聯(lián)儲、美國證券交易委員會等獨立機構(gòu)具有相當(dāng)大的自主性，它們是美國政府的一部分，但不屬于立法、執(zhí)行、司法任一分支。這是傳統(tǒng)三權(quán)分立理論完全沒有預(yù)料到的發(fā)展，進一步說明這種理論存在著缺陷；其次，行政機構(gòu)膨脹之后反過來吸收了立法權(quán)。由于行政機構(gòu)的大規(guī)模膨脹，導(dǎo)致它在專業(yè)知識、技術(shù)儲備、人力資源等方面對立法機構(gòu)占有優(yōu)勢。同時由于需要立法的事情越來越多，導(dǎo)致立法機構(gòu)的負擔(dān)日益沉重，結(jié)果立法機構(gòu)將一部分立法權(quán)委托給行政機關(guān)去行使。在今天的世界各國，行政機構(gòu)擬定的法律往往占到總立法數(shù)的一大半。三權(quán)分立理論所設(shè)想的立法機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)的那種分立可以說幾乎已經(jīng)不復(fù)存在了。

隨著政黨的發(fā)展、立法機構(gòu)對執(zhí)行機構(gòu)的控制以及行政機構(gòu)的分離和膨脹，三權(quán)分立制度在英國和美國都失敗了。這種失敗使得我們可以看清楚這種制度得以存在的前提。首先，三權(quán)分立制度的存在以現(xiàn)代政黨的不存在為前提。又因為政黨是政治參與擴大的必然產(chǎn)物，所以最小程度的政治參與也是這種制度成立的前提；其次，三權(quán)分立制度的存在以目標(biāo)很有限的政府為前提。一個目標(biāo)僅僅是提供安全的政府，只需要三權(quán)的相互制衡而不需要它們的協(xié)調(diào)行動。歷史的發(fā)展使得政府目標(biāo)不斷擴展，發(fā)布命令的立法機關(guān)和執(zhí)行命令的行政機關(guān)必須相互協(xié)調(diào)，而前者也必然要對后者進行一定的監(jiān)管和控制，傳統(tǒng)的權(quán)力分立制度也就不復(fù)存在了；第三，三權(quán)分立制度的存在以小政府為前提。一個需要深度干預(yù)社會經(jīng)濟領(lǐng)域的政府，在一定程度上需要一個統(tǒng)一的指揮中心，而這個中心也必須對政府的干預(yù)行動負明確的責(zé)任。

六、面目全非的制度與殘缺不全的理論

政治實踐迅速發(fā)展，三權(quán)分立的理論卻沒什么變化，這使得后者日益成為前者的障礙和絆腳石，結(jié)果是這種理論在20世紀(jì)遭到了如潮水一般的猛烈批評。達爾嚴(yán)格地審視了麥迪遜的三權(quán)分立理論，結(jié)論是后者所期待的權(quán)力制衡根本無法實現(xiàn)：“麥迪遜式的論點并未證明，而且我認(rèn)為它不可能用來證明，領(lǐng)袖之間的相互克制足以阻止暴政，并必然要求憲法規(guī)定分權(quán)的體制，就像美國憲法那樣?！盵18]阿爾蒙德從結(jié)構(gòu)功能主義的角度批評三權(quán)分立理論沒有區(qū)分結(jié)構(gòu)與功能。從結(jié)構(gòu)功能主義的角度來看，司法機構(gòu)是一個重要的立法者，行政機構(gòu)更是首要的立法機關(guān)，行政人員兼有立法者和司法者的雙重身份，立法機構(gòu)是其他人所提出法案的修改者、合法化者與匯總者，唯獨不是立法者。[19]總之，三權(quán)分立理論只不過是前現(xiàn)代、前科學(xué)的一種過時理論。最終，有學(xué)者如漢森坦率承認(rèn)必須拋棄三權(quán)分立這種過時的理論：“我的結(jié)論是，三權(quán)分立是一種過時的理論。職能分立和人事分立原則已經(jīng)因為種種例外而千瘡百孔，必須被拋棄?！盵4]106

由于學(xué)者們的批評，三權(quán)分立理論已經(jīng)聲譽不再。這個理論有著如此巨大的缺陷，也就難怪今天只有美國等個別國家實行三權(quán)分立政體了。而且，有學(xué)者論證指出，相對于包含由一個獨立的總統(tǒng)所負責(zé)的執(zhí)行分支的三權(quán)分立體制，由內(nèi)閣負責(zé)行政分支的議會制在民主性、專業(yè)性以及對基本權(quán)利的保護上都要勝出一籌，是更好的、更值得推廣的政府形式。

然而，盡管三權(quán)分立理論已經(jīng)徹底失敗，最初的三權(quán)分立制度已經(jīng)不復(fù)存在，面目全非的今日之三權(quán)分立制度也不再被認(rèn)為是值得推廣的榜樣，但是要徹底拋棄三權(quán)分立理論卻非常困難，甚至是不可能的。在今天的中外學(xué)術(shù)場域中，三權(quán)分立仍然是一個被不斷使用、不斷再生產(chǎn)的關(guān)鍵概念。這不僅是由于三權(quán)分立所依賴的前提（最低限度的政治參與、政府的極為有限的目的、小政府等）此前未能被充分地強調(diào)出來，使得人們對這一理論的過時性質(zhì)沒有更清晰的理解，而且也是因為三權(quán)分立理論仍然包含若干極具價值的成分。因此，有必要對三權(quán)分立理論進行重構(gòu)，析出其中仍然有價值的部分。

七、三權(quán)分立理論之重構(gòu)

在現(xiàn)代學(xué)者中，維爾做出了最大的努力去重構(gòu)三權(quán)分立理論。他以系統(tǒng)論和結(jié)構(gòu)功能主義為依據(jù)，拋棄“權(quán)力”概念而代之以職能、結(jié)構(gòu)和過程的概念：“因此，這些就是我將展開的模式中的三個要素：即從職能、結(jié)構(gòu)和過程這三個相聯(lián)系的觀點入手研究政制體系；顯示它們是如何相互依賴、互相促動，以及它們?nèi)绾尉o密地與某些價值模式相聯(lián)系；并強調(diào)合憲性的特點在于職能、結(jié)構(gòu)和過程的相互滲透?！盵3]301可惜的是，維爾尋求一種可以替代早已千瘡百孔的三權(quán)分立理論的、更現(xiàn)代的系統(tǒng)政治理論的努力并未成功。他的分析不僅少有影響，而且后繼無人，他所依賴的系統(tǒng)論和結(jié)構(gòu)功能主義也于20世紀(jì)后期在社會科學(xué)中衰落了。邁克爾·曼經(jīng)典地表達了對尋求一種系統(tǒng)理論的否定：“社會不是單一的。它們不是（封閉的或開放的）社會系統(tǒng)；它們不是整體。”[20]社會不能被看成單一系統(tǒng)，尋求一種系統(tǒng)性政治理論的努力相應(yīng)地也不可能成功。

一種能夠解釋現(xiàn)實存在的政治制度的系統(tǒng)性政治理論也許不再可能成功，但是提供分析政治現(xiàn)象的理論工具仍然是可能存在的。可以設(shè)想一個政治共同體的模型，在其中有且只有兩名成員。如果兩人意見不一致，那么他們就需要一個中立的仲裁者；如果兩人的意見一致，那么他們就需要安排人去做共同決定的事情；如果兩人意見既非絕對的一致也非絕對的不一致，那么他們就需要共同商討審議。由此得出的結(jié)論是，一個政治共同體自然地會包括沖突以及仲裁、根據(jù)共同決定去行動、商討審議三種政治行動。這個模型可以由兩個成員擴展到眾多成員。此時，沖突以及仲裁演變成制度性的司法活動，從中會結(jié)晶出穩(wěn)定的法院機構(gòu)；審議活動由全體成員中的積極公民而不僅僅是議員進行，在這種活動中，媒體和立法機關(guān)是活躍的固定機構(gòu)。媒體這一無法被三權(quán)分立理論接納的“第四權(quán)”可以輕松地融入新的理論之中；最后，根據(jù)共同決定去行動，也不再僅僅被視為僵化地“執(zhí)行”立法機構(gòu)的所制定的法律，而應(yīng)該被視為需要行動者發(fā)揮自主性和創(chuàng)造性去能動地實現(xiàn)政治共同體的共同目標(biāo)的活動。這樣，中央銀行等不能被納入三權(quán)分立理論的相當(dāng)獨立的機構(gòu)也可以被納入新的理論中了。這種理論并不試圖提供對現(xiàn)存政治制度的系統(tǒng)說明，而只是試圖提供有力的分析工具，因此可以靈活應(yīng)用。進行政治活動的不是特定機構(gòu)，而是行動網(wǎng)絡(luò)，分析政策應(yīng)該分析包括NGO等非政府行動者在內(nèi)的政策網(wǎng)絡(luò)；進行審議的不僅包括立法者而且也包括法官。[21]這些新思想都可以與新的理論無縫結(jié)合起來。

將重心由靜態(tài)的“權(quán)力”轉(zhuǎn)移到動態(tài)的政治行動，三權(quán)分立理論也就轉(zhuǎn)變成為上述新的理論。這種理論不僅適用于現(xiàn)存的三權(quán)分立政體，而且適用于英國等議會制政體。在議會制政體中，政治行動同樣可以歸為沖突以及仲裁、根據(jù)共同決定去行動、商討審議這三類，并且在其中也同樣會結(jié)晶出法院、行政管理部門、立法機關(guān)和媒體等固定機構(gòu)。這種新的理論不僅充分吸收了三權(quán)分立理論的關(guān)鍵思想，而且可以與法治以及防止暴政等價值承諾結(jié)合起來。總之，在21世紀(jì)，三權(quán)分立需要拋棄其靜態(tài)“權(quán)力”概念，并拋棄最小程度的政治參與、目標(biāo)極為有限、小政府等過時前提，而重構(gòu)為上述與特定價值承諾相結(jié)合的分析性的動態(tài)理論。

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