□ 解正起，侯革利

（⒈中共寧波市鄞州區(qū)委黨校，浙江 寧波 315100；⒉吉林電視臺(tái)，吉林 長春 130012）

在行政管理過程中，罰款是被廣泛運(yùn)用的一種具體行政行為，它是一定行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織或被委托的組織依法在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)當(dāng)事人不履行或違反行政法上義務(wù)的行為的裁決，也是對(duì)相關(guān)當(dāng)事人的處罰，這種處罰就是對(duì)相關(guān)當(dāng)事人科處一定金錢給付的行政法義務(wù)。如果當(dāng)事人逾期不履行行政機(jī)關(guān)依法作出的金錢給付義務(wù)的行政決定，則具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以對(duì)該當(dāng)事人作出罰款決定，督促其履行原承擔(dān)的金錢給付義務(wù)。①過去，對(duì)這一罰款行為的性質(zhì)，無論是在認(rèn)識(shí)上還是在實(shí)務(wù)上，均存在爭議。《行政強(qiáng)制法》明確將其列為行政強(qiáng)制執(zhí)行方式之一。這樣，行政法上的罰款行為就存在兩種類型：一是作為一種行政管理方式；一是作為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。兩者在法律構(gòu)成要件、執(zhí)行程序、救濟(jì)途徑等方面存在著明顯不同。因此，怎樣認(rèn)識(shí)行政法上罰款行為的性質(zhì)、如何規(guī)范罰款行為，不僅關(guān)涉依法行政問題，更關(guān)涉公民權(quán)利保護(hù)問題。

一、作為一種行政管理方式的罰款行為

作為一種行政管理方式，罰款是具體行政行為，其成立與否必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。

（一）法律構(gòu)成要件

⒈行政管轄范圍內(nèi)的當(dāng)事人存在不履行或違反了行政法上義務(wù)的行為。對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行罰款的行政決定，其前提必須是當(dāng)事人存在不履行或違反了行政法上義務(wù)的行為，而且只能對(duì)行政管轄范圍內(nèi)的當(dāng)事人作出。并不是當(dāng)事人不履行或違反了行政法上義務(wù)的所有行為都應(yīng)給予罰款處罰，只有法律、法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定予以罰款處罰的才可以給予處罰。

⒉作出罰款決定的主體必須合法。只有法律、法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定享有行政管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)或其他組織才能行使行政處罰權(quán)。②《行政處罰法》規(guī)定，有權(quán)實(shí)施行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)包括三類：一是具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)；二是由法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)的組織；三是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。因此，作出罰款決定的主體必須合法。所謂合法，包括兩各個(gè)方面：一是作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)或其他組織必須依據(jù)法律設(shè)定或符合法律規(guī)定；二是行政機(jī)關(guān)或其他組織必須在其法定職權(quán)范圍內(nèi)作出罰款決定。

⒊作出罰款決定的程序符合法律要求。不遵守法定程序，行政處罰無效。因此，在對(duì)當(dāng)事人作出罰款決定時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格遵守法定程序。一般而言，法定程序主要有：一是調(diào)查、收集證據(jù)。行政機(jī)關(guān)或其他組織必須全面、客觀、公正地調(diào)查、收集有關(guān)證據(jù)；必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定可以進(jìn)行檢查。在調(diào)查和進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人并出示證件；經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以對(duì)可能滅失或以后難以獲得的證據(jù)先行登記保存；與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)回避。二是作出罰款決定。調(diào)查終結(jié)，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，并根據(jù)具體情況作出給予罰款處罰的決定或不給予罰款處罰的決定。三是按照法定要求制作行政決定書。四是按照法定要求送達(dá)行政決定書。

為了提高行政管理效率，對(duì)于違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，給予公民50元以下、法人或其他組織1000元以下罰款的行政處罰，可以適用簡易程序，即當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定和當(dāng)場(chǎng)送達(dá)處罰決定書。當(dāng)然，簡易程序只是一般程序的簡化，對(duì)于行政處罰決定書中的當(dāng)事人違法行為、處罰依據(jù)、罰款數(shù)額、時(shí)間、地點(diǎn)、行政機(jī)關(guān)名稱、執(zhí)法人員的簽名或蓋章不能省略。

（二）罰款的執(zhí)行和救濟(jì)

從當(dāng)事人來說，被處以的罰款是因不履行或違反了行政法上的義務(wù)。因此，罰款的執(zhí)行首先要求當(dāng)事人主動(dòng)、自覺履行，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在收到行政處罰決定書之日起15日內(nèi)，到指定銀行繳納罰款。

從行政機(jī)關(guān)來說，對(duì)相關(guān)當(dāng)事人處以罰款的行政決定是其依法履行職責(zé)的行為。因此，為了保證依法履行職責(zé)，避免違法或?yàn)E用行政權(quán)力，設(shè)置了一系列制度以使罰款得到有效規(guī)范和執(zhí)行。主要有：一是罰繳分離原則。作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離；二是不得自行收繳原則。一般情況下，無論是適用簡易程序還是適用一般程序，作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款；三是可以當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的特殊情形。適用簡易程序依法給予20元以下罰款或不當(dāng)場(chǎng)收繳罰款事后難以執(zhí)行的行政處罰，執(zhí)法人員可以當(dāng)場(chǎng)收繳罰款。此外，在邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū)，無論是適用簡易程序還是適用一般程序作出罰款決定后，當(dāng)事人向指定銀行繳納罰款確有困難，經(jīng)當(dāng)事人提出，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員可以當(dāng)場(chǎng)收繳罰款。當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在法定期間內(nèi)將罰款交至行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期間內(nèi)將罰款交付指定銀行。當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制定的罰款收據(jù)。否則，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。

如果當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員作出罰款的行政決定不服，當(dāng)事人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。一般情況下，當(dāng)事人履行被科處罰款的行政法上的義務(wù)與其依法行使法定權(quán)利是并行不悖。就是說，當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，并不能延緩其履行繳納罰款，也不會(huì)導(dǎo)致其罰款的停止繳納。

二、作為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的罰款行為

作為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行的罰款，也是一個(gè)具體行政行為，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)具備一定的法律構(gòu)成要件。

（一）罰款的法律構(gòu)成要件

⒈存在一個(gè)有效、金錢給付義務(wù)的行政決定。作為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，罰款只能針對(duì)一個(gè)有效的、金錢給付義務(wù)的行政處罰決定。沒有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出的金錢給付義務(wù)的行政處罰決定當(dāng)然無效；享有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或其他組織超出法定職權(quán)、違反法定程序作出的金錢給付義務(wù)的決定也無效；在作出金錢給付義務(wù)的行政處罰決定前，行政機(jī)關(guān)或其他組織及其執(zhí)法人員未履行告知行政處罰的事實(shí)、依據(jù)和理由，或拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯的，行政處罰不成立。無效的或不成立的行政處罰決定當(dāng)然不存在強(qiáng)制執(zhí)行問題。

⒉行政處罰決定的履行已經(jīng)到期。不同種類的行政處罰，其履行期限不同。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政決定規(guī)定的期限內(nèi)履行行政決定規(guī)定的義務(wù)。在法定的履行期限未到期，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)不能作出罰款的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，也不能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

⒊當(dāng)事人經(jīng)催告無正當(dāng)理由未履行行政決定的內(nèi)容。當(dāng)事人到期未履行行政決定，是享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出罰款強(qiáng)制執(zhí)行決定的前提條件，并不是所有到期未履行行政決定的當(dāng)事人均應(yīng)受到罰款的行政強(qiáng)制執(zhí)行，如果當(dāng)事人有正當(dāng)理由逾期未履行或未完全履行的，行政機(jī)關(guān)不得作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定。行政機(jī)關(guān)在作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人發(fā)出催告書，給予一個(gè)合理期限督促其主動(dòng)履行。

⒋行政機(jī)關(guān)享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定，沒有法律的明確規(guī)定，任何行政機(jī)關(guān)都不得行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不得作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定并予以執(zhí)行。享有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)并不必然享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)當(dāng)然享有行政處罰權(quán)。

⒌罰款數(shù)額的法定限制。當(dāng)事人逾期不履行具有金錢給付義務(wù)的行政處罰決定，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)決定給予罰款的行政強(qiáng)制執(zhí)行的，其加處罰款的數(shù)額不得超出行政決定中規(guī)定的金錢給付義務(wù)的數(shù)額。

（二）罰款的執(zhí)行和救濟(jì)

作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的罰款，是在對(duì)當(dāng)事人已經(jīng)作出具有金錢給付義務(wù)的行政處罰決定后，當(dāng)事人在法定期間無正當(dāng)理由未履行法定義務(wù)的情況下，又對(duì)當(dāng)事人科處一定金錢給付的行政法義務(wù)。因此，行政強(qiáng)制執(zhí)行罰款的作出應(yīng)當(dāng)慎之又慎，遵守更嚴(yán)格的法定程序。

⒈事先催告履行。在作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定之前，原行政決定的作出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人發(fā)出履行金錢給付義務(wù)的行政處罰催告書。沒有事先發(fā)出催告書的，不得作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；催告可以在當(dāng)事人法定履行期限內(nèi)作出，也可以在當(dāng)事人法定履行期限屆滿后作出。催告書應(yīng)當(dāng)采用書面形式，并應(yīng)當(dāng)載明履行罰款的行政處罰的期限、明確的金額、給付方式以及依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)。催告書應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人拒絕接受或無法直接送達(dá)當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)按照 《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達(dá)。

⒉充分聽取意見。收到催告書后，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其提出的事實(shí)、理由和依據(jù)進(jìn)行記錄、復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和依據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。

⒊行政強(qiáng)制執(zhí)行決定的作出。經(jīng)催告，當(dāng)事人在催告書確定的履行期限屆滿后仍不履行，且沒有正當(dāng)理由的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定。行政強(qiáng)制執(zhí)行決定應(yīng)當(dāng)采用書面形式，并載明當(dāng)事人的姓名或名稱、地址、加處罰款的理由和依據(jù)、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、行政機(jī)關(guān)的名稱、印章和日期，以及相應(yīng)的救濟(jì)途徑和期限。行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人拒絕接受或無法直接送達(dá)當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達(dá)。

⒋行政強(qiáng)制執(zhí)行決定的施行。行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出罰款的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定后，并不意味著馬上可以實(shí)施，而是要給予當(dāng)事人30日的履行期限。超過30日，經(jīng)催告當(dāng)事人仍不履行的，具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制執(zhí)行。實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法利益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免行政強(qiáng)制執(zhí)行的罰款數(shù)額。

在執(zhí)行過程中，遇有法定情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)中止執(zhí)行或終結(jié)執(zhí)行。中止執(zhí)行的情形消失后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)執(zhí)行。對(duì)于沒有明顯社會(huì)危害，當(dāng)事人確無能力履行，中止執(zhí)行滿3年未恢復(fù)執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)不再執(zhí)行。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的罰款強(qiáng)制執(zhí)行決定，當(dāng)事人可以自收到行政強(qiáng)制執(zhí)行決定之日起的法定期間內(nèi)提出行政復(fù)議或提起行政訴訟。在強(qiáng)制執(zhí)行中或執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或執(zhí)行錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)退還財(cái)物；不能退還財(cái)物的，應(yīng)當(dāng)給與賠償。

三、兩種罰款行為的有效銜接

通過以上分析可知，作為一種行政管理方式的罰款行為與作為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的罰款行為存在明顯區(qū)別，主要表現(xiàn)為：第一，實(shí)施主體有差異。前者實(shí)施主體包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和依法被委托的組織，后者實(shí)施主體僅指具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)；第二，行為目的有差異。前者是對(duì)不履行或違反行政法上義務(wù)的制裁，后者是對(duì)逾期不履行行政決定內(nèi)容的履行督促，盡管對(duì)當(dāng)事人科處了一定的金錢給付義務(wù)，但該義務(wù)決不是對(duì)當(dāng)事人不履行行政決定內(nèi)容的懲罰；第三，行為性質(zhì)有差異。兩者都屬于具體行政行為，但前者屬于行政管理行為，后者屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政管理達(dá)到法律實(shí)效的手段之一，在性質(zhì)上兩者不存在依附關(guān)系，而是各自獨(dú)立；第四，先后次序有別。就行政管理目的的實(shí)現(xiàn)而言，前者在先，沒有前者當(dāng)然就沒有后者，但前者的存在并不意味著后者必然發(fā)生；第五，程序要求有差異。前者有簡易程序和一般程序，后者只有一般程序；第六，適用法律有差異。前者可以適用具體單行法律、《行政處罰法》以及不與法律相沖突的行政法規(guī)和規(guī)章，后者適用《行政強(qiáng)制法》和與此不相沖突的具體單行法律。

基于對(duì)兩者區(qū)別的認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，在行政過程中把握兩者之間的有效銜接非常必要，這不僅關(guān)涉到行政行為能不能得到及時(shí)、有效的執(zhí)行，而且影響到當(dāng)事人的違法行為能否得到及時(shí)、有效的糾正，同時(shí)也關(guān)涉到對(duì)違法行使職權(quán)的有效遏制。為此應(yīng)著眼以下幾方面：

⒈完善催告履行制度?！缎姓?qiáng)制法》將催告履行制度作為作出強(qiáng)制執(zhí)行決定的前置性條件，沒有履行催告，行政機(jī)關(guān)不得作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定。作出罰款的行政處罰行政機(jī)關(guān)，可以在法定期限內(nèi)履行催告義務(wù)，也可以在法定期限屆滿后進(jìn)行催告，但在法定期限屆滿后行政機(jī)關(guān)在什么時(shí)候履行催告義務(wù)，法律并沒有明確規(guī)定。如果任由行政機(jī)關(guān)不作為，或故意拖延作為，雖然不可能加重對(duì)當(dāng)事人利益的損害，①相比較“天價(jià)執(zhí)行罰”頻發(fā)現(xiàn)象而言，《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定了最高額限制顯然具有積極意義。則很可能損害行政機(jī)關(guān)的權(quán)威或侵害他人合法權(quán)益。因此，參照《行政強(qiáng)制法》第53條的規(guī)定，我們建議應(yīng)當(dāng)給予行政機(jī)關(guān)3個(gè)月的履行催告期限，從而督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)；超過3個(gè)月的，無正當(dāng)理由行政機(jī)關(guān)不得作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。經(jīng)催告后，法律賦予當(dāng)事人享有陳述權(quán)和申辯權(quán)，②當(dāng)事人不履行或違反行政法義務(wù)，行政機(jī)關(guān)或其他組織對(duì)其作出處罰，其陳述權(quán)和申辯權(quán)應(yīng)在處罰決定作出前行使；當(dāng)事人收到履行催告書后，仍享有陳述權(quán)和申辯權(quán)，這時(shí)既可針對(duì)原處罰的事實(shí)、程序和內(nèi)容，也可針對(duì)催告的程序和內(nèi)容，但對(duì)這樣的陳述權(quán)、申辯權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范顯然非常必要。但對(duì)這種權(quán)利的規(guī)定比較籠統(tǒng)，其針對(duì)的對(duì)象以及與此相應(yīng)的程序要求、救濟(jì)途徑等都有待進(jìn)一步細(xì)化。

⒉規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行的罰款裁量權(quán)。③法律規(guī)定，當(dāng)事人逾期無正當(dāng)理由未履行行政決定，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以對(duì)當(dāng)事人作出或不作出罰款決定，但什么情況下可以作出或不作出，法律并沒有具體規(guī)定。同樣，作出了加處罰款的決定是否必須執(zhí)行也不是很明確。在什么情況下具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出罰款的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，法律沒有做出明確要求。根據(jù)立法精神，我們認(rèn)為，如果當(dāng)事人逾期經(jīng)催告履行了法定義務(wù)，一般情況下行政機(jī)關(guān)就無需對(duì)當(dāng)事人加處罰款的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定。即使作出了罰款的強(qiáng)制執(zhí)行決定，也無執(zhí)行必要；如果當(dāng)事人具備履行金錢給付義務(wù)的能力，故意不履行、不完全履行、或拖延履行的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人作出罰款的強(qiáng)制執(zhí)行；如果當(dāng)事人不履行行政法上的義務(wù)，致使公共利益或他人的合法權(quán)益遭受嚴(yán)重?fù)p害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人加處罰款的強(qiáng)制執(zhí)行；如果當(dāng)事人暫時(shí)缺乏履行金錢給付義務(wù)的能力，應(yīng)與當(dāng)事人就金錢給付義務(wù)的履行達(dá)成協(xié)議，而不是加處罰款；如果當(dāng)事人根本不具備履行金錢給付義務(wù)的能力，可以變更行政處罰的種類以利于有效執(zhí)行，或采取其他強(qiáng)制執(zhí)行方式以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的行政目的。

⒊規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行的罰款起算點(diǎn)和數(shù)額。當(dāng)行政機(jī)關(guān)決定對(duì)當(dāng)事人作出罰款的強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，從什么時(shí)間開始計(jì)算罰款的時(shí)間和加處多少罰款，并不僅僅涉及技術(shù)操作問題，還涉及到行政強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)法理念問題。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，當(dāng)事人到期不繳納罰款的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。從操作意義說，加處罰款的計(jì)算時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)是不存在問題的。但《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政強(qiáng)制執(zhí)行之前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)，催告書應(yīng)當(dāng)明確履行義務(wù)的期限。現(xiàn)在的問題是，行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人法定履行期限內(nèi)是否有催告義務(wù)？如果有催告義務(wù)，那么催告書中的履行期限是等于還是長于當(dāng)事人法定履行期限？如果催告書中的履行期限長于當(dāng)事人法定履行期限，那么是從當(dāng)事人履行義務(wù)的法定期限屆滿的第2天開始計(jì)算加處罰款的時(shí)間，還是從催告書中確定的履行期限屆滿的第2天開始計(jì)算加處罰款的時(shí)間？這種情況同樣存在于行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人法定履行期限屆滿后發(fā)出催告書的情形。

從執(zhí)法理念上看，《行政強(qiáng)制法》已改變了過去的執(zhí)法理念，它一方面突出了行政機(jī)關(guān)作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定之前的催告程序，另一方面在保留通過增加當(dāng)事人行政法上的金錢給付義務(wù)來督促其履行行政決定的同時(shí)，也對(duì)這種義務(wù)的增加做出了最高額的限制?；诖?，我們認(rèn)為，出于行政管理目的的實(shí)現(xiàn)，對(duì)當(dāng)事人加處罰款的起算時(shí)間應(yīng)從行政機(jī)關(guān)在催告書中確定的履行期限屆滿后的第2天開始，至于加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)，在沒有新的法律規(guī)定的情況下，仍以每日按罰款數(shù)額的3%加處或其他單行法律中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，但最高額不得超過原罰款的數(shù)額。

⒋修改相關(guān)法律法規(guī)。為規(guī)范行政法上的罰款行為，亟需修改相關(guān)法律法規(guī)，使其與《行政強(qiáng)制法》有效銜接。現(xiàn)存法律法規(guī)中存在的問題主要有：

第一，很多非金錢給付義務(wù)的行政決定卻適用罰款的強(qiáng)制執(zhí)行。作為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，罰款適用于具有金錢給付義務(wù)的行政決定的逾期不履行。但很多法律法規(guī)卻規(guī)定了非金錢給付義務(wù)的行政處罰適用罰款的強(qiáng)制執(zhí)行情形，如 《中華人民共和國土地管理法》第75條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令繳納復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾，可以處以罰款。”同樣的規(guī)定也存在于《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第67條、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第39條、《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第47條、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第80條、《中華人民共和國食品安全法》第91條等。這說明我國現(xiàn)行立法存在濫用罰款作為強(qiáng)制執(zhí)行方式的現(xiàn)象，也從一個(gè)側(cè)面反映了我國行政執(zhí)法過程中的實(shí)際狀況。

第二，懲罰的執(zhí)法理念過強(qiáng)。目前法律法規(guī)中關(guān)于對(duì)當(dāng)事人加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)，有的法律沒有具體規(guī)定。如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第39條；有的規(guī)定了具體比例，如《中華人民共和國行政處罰法》第51條、《中華人民共和國道路交通安全法》第109條，均規(guī)定每日按罰款數(shù)額的3%；有的規(guī)定了一個(gè)數(shù)額幅度，如《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條規(guī)定：“逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款”；有的規(guī)定一個(gè)倍數(shù)，如《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第84條和第86條，分別規(guī)定按照應(yīng)繳或欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額1倍以上3倍以下對(duì)當(dāng)事人加處罰款。有的將一定比例和倍數(shù)混合的，如 《中華人民共和國稅收征收管理法》第68條：“納稅人、扣繳義務(wù)人在規(guī)定期限內(nèi)不繳或少繳應(yīng)納或應(yīng)解繳的稅款，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納，逾期仍未繳納的，……，可以處不繳或少繳的稅款50%以上5倍以下的罰款?！爆F(xiàn)在的問題不是這些加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)不一致，而是這些規(guī)定中體現(xiàn)的懲罰當(dāng)事人不履行行政決定內(nèi)容的執(zhí)法理念過強(qiáng)。雖然這樣的法律規(guī)定有可能使行政管理目的得到實(shí)現(xiàn)，但卻加重了相關(guān)當(dāng)事人的行政法上的義務(wù)，加劇了行政管理過程中行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人的沖突，違背了設(shè)置行政強(qiáng)制的目的。

第三，罰款與滯納金的屬性和適用存在問題?！缎姓?qiáng)制法》明確規(guī)定，罰款和滯納金均是行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，均是針對(duì)具有金錢給付義務(wù)的行政決定，在逾期未得到履行或未得到完全履行，而對(duì)當(dāng)事人科處行政法上的金錢義務(wù)，從這點(diǎn)來說，兩者屬于本質(zhì)上一樣的強(qiáng)制執(zhí)行方式。在《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》實(shí)施前，不僅存在對(duì)兩種罰款行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)偏差，而且對(duì)罰款與滯納金屬性的認(rèn)識(shí)也較混亂。如《稅收征收管理法》并沒有將滯納金作為強(qiáng)制執(zhí)行方式，而是看作對(duì)當(dāng)事人逾期未履行法定義務(wù)的法定結(jié)果，也無需稅務(wù)機(jī)關(guān)另外作出決定就自動(dòng)生成的當(dāng)事人行政法上的義務(wù)。顯然這是有悖于《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的。正因?yàn)榛谶@樣的認(rèn)識(shí)，在法律條文的表述中，常常出現(xiàn)將作為行政處罰方式的罰款置于滯納金后面。如《中華人民共和國稅收征收管理法》第63條規(guī)定：“對(duì)納稅人偷稅的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或少繳的稅款、滯納金，并處不繳或少繳的稅款的50%以上5倍以下的罰款”?！吨腥A人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第86條規(guī)定：“用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，由社會(huì)保險(xiǎn)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納或補(bǔ)足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關(guān)財(cái)政部門處欠繳數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款。”同樣也沒有將滯納金作為強(qiáng)制執(zhí)行方式，并且將罰款這種強(qiáng)制執(zhí)行方式的適用范圍擴(kuò)大，不僅適用于當(dāng)事人應(yīng)履行義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行，而且適用于未繳納的滯納金的強(qiáng)制執(zhí)行。

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