郝亞明

少數(shù)民族人權(quán)保障是國際人權(quán)研究中的重要領(lǐng)域，也是衡量一國人權(quán)狀況的關(guān)鍵性指標(biāo)。首先，少數(shù)民族人權(quán)保障是普遍人權(quán)的根本要求。1948年聯(lián)合國通過的《世界人權(quán)宣言》明確宣布:“每一個人都享有本宣言規(guī)定的一切權(quán)利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見、國籍或社會出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別?！逼毡樾允侨藱?quán)的首要特征，少數(shù)民族人權(quán)是普遍人權(quán)中不可或缺的組成部分。保障少數(shù)民族人權(quán)是人權(quán)的應(yīng)有之義，也是人權(quán)實(shí)現(xiàn)的必經(jīng)之路。其次，少數(shù)民族人權(quán)保障推動了世界人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。人權(quán)國際保護(hù)發(fā)端于對少數(shù)民族人權(quán)的保護(hù)，一些早期的國際條約如《奧格斯堡和約》 (Peace of Augsburg)和《威斯特法利亞和約》(The Peace Treaty of Westphalia)都涉及到了少數(shù)民族宗教等方面權(quán)利的保護(hù)問題，為近代以來的少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的制度和實(shí)踐定下了基調(diào)。［1］而兩次世界大戰(zhàn)期間各國少數(shù)民族人權(quán)屢被嚴(yán)重侵犯的歷史事實(shí)也催生了聯(lián)合國的建立以及其后《世界人權(quán)宣言》和其他人權(quán)國際公約的形成，極大地推動了世界人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。再次，少數(shù)民族人權(quán)保障具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)今世界逐步形成一個多民族國家組成的共同體，數(shù)千個民族生活在200多個國家之中，幾乎每個國家都有大量的少數(shù)民族人口存在?！拌b于人類歷史上族群之間的不寬容、仇視以及壓迫一直對世界和平與安全構(gòu)成威脅，而民族、宗教和語言上的少數(shù)人群體及其成員通常成為這些沖突中違反基本人權(quán)行為的最直接受害者”。［2］1從這個角度來講，保障少數(shù)民族人權(quán)是人類文明進(jìn)步的標(biāo)志，是世界和平發(fā)展的基石，是國家統(tǒng)一與社會和諧的根本要求。最后，世界少數(shù)民族人權(quán)保障事業(yè)亟待加強(qiáng)。在理論方面，人們關(guān)于“少數(shù)人”的界定、“少數(shù)人權(quán)利”的法律和政治哲學(xué)基礎(chǔ)等問題存在廣泛爭論，以至于這一領(lǐng)域被稱為“無結(jié)論的少數(shù)人權(quán)利問題”。［3］在實(shí)踐方面，少數(shù)民族人權(quán)保障在各個國家都面臨著眾多挑戰(zhàn)，諸如人權(quán)保障內(nèi)容、效果、方式、后果等問題在很多社會中都缺乏基本共識。在制度方面，盡管聯(lián)合國人權(quán)保護(hù)機(jī)制的“不歧視原則”在相當(dāng)程度上就是為了保護(hù)少數(shù)群體的人權(quán)而制定的，然而為少數(shù)群體的人權(quán)做出特別安排而進(jìn)行的標(biāo)準(zhǔn)制定工作卻進(jìn)展緩慢。一些人權(quán)批評家甚至認(rèn)為，“在國際人權(quán)的法律框架內(nèi)，少數(shù)群體的人權(quán)被邊緣化了，這些最易受侵害群體的權(quán)利甚至被排除出國際人權(quán)法律體系的框架之外?！保?］

中國是一個歷史悠久的多民族國家，千百年來各族人民繁衍生活在這片土地上，共同創(chuàng)造了豐富多彩的中華文明。中華人民共和國成立以后，為了使各少數(shù)民族真正實(shí)現(xiàn)民族平等，充分享受當(dāng)家作主的權(quán)利，黨和國家在全國范圍內(nèi)組織了大規(guī)模的民族識別工作，最終經(jīng)中央政府確認(rèn)的民族共有56個。由于漢族以外的55個民族相對漢族人口較少，習(xí)慣上被稱為“少數(shù)民族”。2010年第六次全國人口普查公報(bào)顯示，各少數(shù)民族人口共為113792211人，占總?cè)丝诘?.49%。［5］中國少數(shù)民族人口廣泛分布于各省、直轄市和自治區(qū)中，并在長期的民族交往和民族流動過程中形成了“大雜居、小聚居”的交錯居住格局。各民族共同生活，共同發(fā)展，并最終成為中華民族不可分割的一部分。尊重和保障少數(shù)民族人權(quán)是民族平等政策的首要原則，是多民族國家統(tǒng)一和社會和諧的基本要求，是社會主義國家性質(zhì)的根本體現(xiàn)。中國政府高度重視少數(shù)民族人權(quán)保障工作，在“民族平等、民族團(tuán)結(jié)、各民族共同繁榮”基本原則的指導(dǎo)下，以民族政策和相關(guān)法律條文為基礎(chǔ)，對少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會權(quán)利實(shí)施全方位的保護(hù)。綜合而言，中國少數(shù)民族人權(quán)保障的政策與實(shí)踐體現(xiàn)出以下特色。

一、中國少數(shù)民族人權(quán)保障領(lǐng)域的全面性

人權(quán)的內(nèi)容設(shè)定對于人權(quán)保障具有決定性意義，人權(quán)內(nèi)容的全面性也可以視作衡量一國人權(quán)保障狀況的重要層面。早在人權(quán)國際保護(hù)事業(yè)發(fā)展的初期，西方發(fā)達(dá)國家陣營與發(fā)展中國家陣營就在人權(quán)內(nèi)容上產(chǎn)生了尖銳的矛盾。前者認(rèn)為基本人權(quán)僅包括公民權(quán)和政治權(quán)利，而后者則堅(jiān)持社會、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利也是基本人權(quán)的主要內(nèi)容。一般而言，人權(quán)實(shí)踐過程會受到歷史社會現(xiàn)實(shí)和政治理念的影響，因此不同國家在本國人權(quán)保障的基本內(nèi)容上會呈現(xiàn)差異。少數(shù)民族人權(quán)作為人權(quán)體系中一個重要而又敏感的部分，其內(nèi)容設(shè)定更是與國家主流意識形態(tài)和民族政策息息相關(guān)。針對內(nèi)容的差異，世界各國少數(shù)民族人權(quán)保障大致可以分成三種類型:第一種類型的國家不承認(rèn)少數(shù)民族的獨(dú)特性并在此基礎(chǔ)上否定少數(shù)民族人權(quán)保障的必要性。例如法國憲法規(guī)定:法國只存在一個法蘭西民族，任何具有法國國籍的人都屬于法蘭西民族。［6］法國不承認(rèn)少數(shù)民族的存在，自然也就不存在針對少數(shù)民族的人權(quán)保障內(nèi)容，所有公民享受形式上平等等內(nèi)容統(tǒng)一的人權(quán)保障。第二種類型的國家承認(rèn)少數(shù)民族的存在并將其視作與主體族群存在文化差異的群體。這種類型的國家往往以多元文化主義來應(yīng)對民族問題，尤其注重對少數(shù)民族文化、宗教等方面權(quán)利的保護(hù)。第三種類型的國家往往是歷史形成的多民族國家，其民族問題具有復(fù)雜性和長期性的特點(diǎn)。為了維護(hù)國家統(tǒng)一和民族和諧，這類國家對少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會權(quán)利實(shí)施全方位的保障，力圖通過特定的民族政策來實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的民族平等和民族團(tuán)結(jié)。保障領(lǐng)域的全面性正是中國少數(shù)民族人權(quán)政策與實(shí)踐的首要特色。

第一，中國政府高度重視對少數(shù)民族政治權(quán)利的保障。政治權(quán)利是人權(quán)的核心要素，保障少數(shù)民族人權(quán)首要就是維護(hù)其政治權(quán)利。在中國，各族人民以平等的地位參與國家大事和各級地方事務(wù)的管理，國家依法保障各少數(shù)民族平等參與管理國家事務(wù)和地方事務(wù)的權(quán)利。在少數(shù)民族人口較為集中的區(qū)域，中國政府普遍性地建立自治區(qū)、自治州、自治縣 (旗)等民族自治地方以確保少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利;對于散雜居少數(shù)民族管理國家事務(wù)和地方事務(wù)的權(quán)利，中央和地方政府也出臺相關(guān)政策予以保障。歷屆全國人民代表大會中，人口特別少的民族至少有一名代表，少數(shù)民族代表人數(shù)占全國人民代表大會代表總?cè)藬?shù)的比例均高于同期少數(shù)民族人口占全國總?cè)丝诘谋壤Ｐ轮袊闪⒑?，中央政府專門在全國各地創(chuàng)立民族院校并開設(shè)了少數(shù)民族干部培訓(xùn)班，積極培養(yǎng)和選拔少數(shù)民族干部。截至2009年，全國共有290多萬少數(shù)民族干部，約占干部總數(shù)的7.4%;全國公務(wù)員隊(duì)伍中，少數(shù)民族約占9.6%。［7］

第二，中國政府高度重視對少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保障。首先，國家優(yōu)先安排大量建設(shè)項(xiàng)目，興建鐵路、公路和郵電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，積極開發(fā)優(yōu)勢資源、發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，為民族地區(qū)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，國家重視消除民族地區(qū)貧困問題，努力改善和保障少數(shù)民族群眾生產(chǎn)生活，民族地區(qū)的貧困人口已由1985年的4000多萬人減少到2008年的770多萬人。再次，中央政府不斷加大對民族地區(qū)財(cái)政支持力度，積極組織對口支援民族地區(qū)發(fā)展。統(tǒng)計(jì)顯示，1978年至2008年，中央財(cái)政向民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付累計(jì)達(dá)20889.40億元，年均增長15.6%。［8］此外，國家還積極制定系統(tǒng)化戰(zhàn)略，推動民族地區(qū)發(fā)展。2000年實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，國家把支持少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展作為西部大開發(fā)的首要任務(wù)，所有民族自治地方全部納入西部大開發(fā)范圍或者參照享受西部大開發(fā)的有關(guān)優(yōu)惠政策。近年來，國家相繼制定和出臺《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于近期支持西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)寧夏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》和《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等政策措施，有力地促進(jìn)了少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。［7］

第三，中國政府高度重視對少數(shù)民族文化權(quán)利的保障。中國政府通過各種政策措施，尊重和保障少數(shù)民族文化權(quán)利，支持少數(shù)民族文化的傳承與發(fā)展，鼓勵各民族加強(qiáng)文化交流，積極推動少數(shù)民族文化事業(yè)的繁榮。在國家政治生活中，少數(shù)民族語言文字得到了廣泛應(yīng)用;民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行公務(wù)時，都使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或幾種文字;少數(shù)民族語言文字在教育、新聞出版、廣播影視、網(wǎng)絡(luò)電信等諸多領(lǐng)域，都得到了廣泛的應(yīng)用和發(fā)展;中國人民幣主幣除使用漢字之外，還使用了蒙古、藏、維吾爾、壯四種少數(shù)民族文字。［8］國家高度重視對少數(shù)民族物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，投入大量資金對民族地區(qū)重點(diǎn)文物保護(hù)單位進(jìn)行維修和維護(hù)，將大量的民族文化藝術(shù)列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄加以保護(hù)和傳承。與此同時，國家也投入大量人力物力財(cái)力來繁榮少數(shù)民族文化藝術(shù)事業(yè)。

第四，中國政府高度重視對少數(shù)民族社會權(quán)利的保障。社會權(quán)利與社會成員生活息息相關(guān)，保障少數(shù)民族的社會權(quán)利是維護(hù)其基本人權(quán)的重要方面。中國政府制定了大量的公共政策來滿足少數(shù)民族群眾在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及特殊生產(chǎn)生活等方面的需求，充分保障其基本社會權(quán)利。在教育發(fā)展方面，中央和地方各級政府對與民族地區(qū)和少數(shù)民族相關(guān)的義務(wù)教育、雙語教育、高等教育等予以全面扶持。經(jīng)過60年的努力，民族地方已形成從幼兒教育到高等教育的完整教育體系，少數(shù)民族受教育年限顯著提高，民族地區(qū)適齡兒童入學(xué)率達(dá)到98%。［8］在醫(yī)療衛(wèi)生保障方面，國家注重政策傾斜，給予優(yōu)先安排，促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)衛(wèi)生事業(yè)的快速發(fā)展。中央和地方政府還投入大量財(cái)力，初步構(gòu)建了民族地區(qū)基本社會保障體系。為尊重和滿足少數(shù)民族在生產(chǎn)和生活方面的特殊需求，國家實(shí)行優(yōu)惠的民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)供應(yīng)政策，對少數(shù)民族群眾特殊生產(chǎn)生活必需品提供穩(wěn)定的保障。

二、以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作為中國少數(shù)民族人權(quán)保障的核心內(nèi)容

生存權(quán)顧名思義是一種維持生命存在的權(quán)利，即活著的權(quán)利，指的是人的生命安全和生存條件獲得基本保障的權(quán)利。［9］74而發(fā)展權(quán)作為生存權(quán)的一種延伸，指的是作為個體的人和作為人的集體的國家和民族自由地參與和增進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化和政治的全面發(fā)展并享受發(fā)展利益的一種資格和權(quán)能。［10］生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要的人權(quán)，也是享有其它人權(quán)的基礎(chǔ)，沒有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，其它一切人權(quán)均無從談起。［11］38這是中國人民從自己的歷史和國情出發(fā)所得出的基本結(jié)論，也是中國政府在人權(quán)方面的基本主張。由于歷史遺留原因，中國少數(shù)民族長期以來生存艱難、發(fā)展落后，基本人權(quán)缺乏保障導(dǎo)致了其它人權(quán)的全面缺失。新中國成立后，中國政府積極發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，滿足少數(shù)民族群眾的基本生活需求，并在此基礎(chǔ)上全面推進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)了對少數(shù)民族人權(quán)的全面保障。

通過對部分少數(shù)民族傳統(tǒng)社會制度的改革來保障少數(shù)民族的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。新中國成立初期，中國大部分的少數(shù)民族地區(qū)都處于前資本主義社會形態(tài)，一些民族地區(qū)在政治制度和政權(quán)形式上還保留著農(nóng)奴制度、政教合一、土司制度、部落頭人制和家支制度等。廢除封建土地占有制度和經(jīng)濟(jì)剝削、廢除人身依附的農(nóng)奴制度和奴隸制度，是保障少數(shù)民族生命權(quán)、人身自由和人身安全的最根本措施。［12］以民主改革之前的西藏為例，其社會形態(tài)基本特征是:政教合一的社會統(tǒng)治制度;三大領(lǐng)主及其代理人占有絕大部分生產(chǎn)資料，并占有農(nóng)奴人身;森嚴(yán)的等級制度，對農(nóng)奴實(shí)行殘酷的政治壓迫和刑罰;農(nóng)奴階層承擔(dān)沉重的賦稅和差役，社會停滯不前、經(jīng)濟(jì)崩潰;占西藏人口95%以上的農(nóng)奴和奴隸沒有生產(chǎn)資料和人身自由，遭受著極其殘酷的壓迫和剝削，根本談不上做人的權(quán)利。［13］1959年，中央政府領(lǐng)導(dǎo)西藏人民進(jìn)行民主改革和土地改革運(yùn)動，廢除封建農(nóng)奴制和政教合一制度，解放百萬農(nóng)奴和奴隸，從根本上為藏族人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)提供了堅(jiān)實(shí)保障。

通過大力發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)來保障少數(shù)民族的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。人權(quán)狀況的改善與發(fā)展受諸多社會因素影響，其中經(jīng)濟(jì)因素居于基礎(chǔ)性地位。［14］301經(jīng)濟(jì)發(fā)展是保障生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的首要條件，積極推進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能從根本上解決少數(shù)民族生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的問題。新中國成立前，中國絕大多數(shù)少數(shù)民族社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極端薄弱，普遍存在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、生產(chǎn)力低下、生產(chǎn)方式落后的問題，在云南、西藏、海南等省區(qū)的一些少數(shù)民族地區(qū)甚至還保留著刀耕火種的原始生產(chǎn)方式。［15］少數(shù)民族發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙，有的民族甚至瀕臨滅絕，其生存權(quán)受到了嚴(yán)重的威脅。新中國成立后，針對民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和少數(shù)民族人權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況，國家推行系列民族經(jīng)濟(jì)政策，調(diào)動特殊資源，扶持、幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障少數(shù)民族充分享有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。經(jīng)過全國各族人民的共同努力，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大成就，少數(shù)民族群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)及其它人權(quán)保障獲得了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。一方面，少數(shù)民族生存權(quán)得到基本保障，且質(zhì)量顯著提高。2000年全國人口普查資料顯示，有13個少數(shù)民族的人均預(yù)期壽命高于全國71.40歲的平均水平，7個高于漢族73.34歲的平均水平。另一方面，少數(shù)民族及民族地區(qū)的發(fā)展權(quán)也取得巨大進(jìn)步。2008年，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量由1952年的57.9億元增加到30626.2億元，按可比價格計(jì)算，增長了92.5倍;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由1978年的307元增加到13170元，增長了30多倍;農(nóng)牧民人均純收入由1978年的138元增加到3389元，增長了19倍。［8］

環(huán)境權(quán)泛指個人、集體、國家在其生存的環(huán)境中所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù);民族環(huán)境權(quán)是民族對其地緣內(nèi)環(huán)境的占有、資源的利用和保護(hù)。［16］環(huán)境權(quán)是第三代人權(quán)的重要內(nèi)容，聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》明確指出:“人類環(huán)境的兩個方面，即天然和人為的兩個方面，對于人類的幸福和對于享受基本人權(quán)，甚至生存權(quán)本身，都是必不可少的。”對于少數(shù)民族個體和少數(shù)民族集體而言，環(huán)境既是他們文化與文明的來源，也是他們生存與發(fā)展的保障。由于我國少數(shù)民族分布地區(qū)大多自然環(huán)境和氣候條件較為惡劣，同時在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中存在忽視環(huán)境保護(hù)的行為，目前民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題較為突出，主要表現(xiàn)為:森林覆蓋日趨下降;水土流失嚴(yán)重;草原沙化、堿化、退化嚴(yán)重;植被稀疏，動物生長環(huán)境惡化;土地荒漠化日益突出;環(huán)境污染日趨嚴(yán)重。［17］為了保護(hù)少數(shù)民族生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，國家高度重視民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)。中國政府確定的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》中的四個重點(diǎn)地區(qū)和四項(xiàng)重點(diǎn)工程全部在少數(shù)民族地區(qū)。國家實(shí)施的“天然林保護(hù)工程”和退耕還林、退牧還草項(xiàng)目主要在少數(shù)民族地區(qū)。全國226個國家級自然保護(hù)區(qū)，接近半數(shù)在少數(shù)民族地區(qū)。［18］特別是實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，中央政府出臺一系列政策措施，包括在大江大河上游禁止森林采伐，實(shí)行退耕還林還草、封山綠化以及以糧代賑等。國家妥善解決生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償問題，對退耕還林還草的農(nóng)牧民國家給予糧食補(bǔ)助，對因禁止森林采伐而減少財(cái)政收入的地方國家給予財(cái)政補(bǔ)助。［8］

在多民族國家中，人口規(guī)模較小的少數(shù)民族容易面臨生存與發(fā)展的危機(jī)。在我國55個少數(shù)民族中，有22個少數(shù)民族的人口在10萬人以下，統(tǒng)稱為“人口較少民族”。由于歷史、自然條件等方面的原因，這些民族的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體水平還比較落后，貧困問題仍較突出。為了保障人口較少民族的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，國家從2000年起組織實(shí)施“興邊富民行動”，對人口較少民族采取特殊幫扶措施，重點(diǎn)解決邊境地區(qū)、人口較少民族聚居地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和貧困群眾的溫飽問題。2001年8月，國務(wù)院辦公廳專門制定了扶持人口較少民族發(fā)展問題的政策，國家民委等有關(guān)部門和相關(guān)省區(qū)采取了相應(yīng)措施，取得了良好成效。2003年國家首次將人口較少民族扶貧開發(fā)列入國家扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，對于22個人口少于10萬的少數(shù)民族約63萬人口實(shí)行特殊扶持政策，力爭在三至五年內(nèi)使他們在生產(chǎn)生活、基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、通信交通等方面得到較大改善。［19］2005年，國家多個部門聯(lián)合制定實(shí)施《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃 (2005—2010年)》，重點(diǎn)扶持640個人口較少民族聚居村。2011年，相關(guān)部委又聯(lián)合出臺了《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃 (2011—2015)》，通過二期規(guī)劃進(jìn)一步推進(jìn)人口較少民族的縱深發(fā)展。這些具體政策措施的出臺及實(shí)施，極大地促進(jìn)了人口較少民族及其所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，為保障其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策支持。

三、以民族區(qū)域自治作為中國少數(shù)民族人權(quán)保障的制度基礎(chǔ)

應(yīng)然人權(quán)是人權(quán)的一種理想化狀態(tài)，實(shí)然人權(quán)則是指人在社會現(xiàn)實(shí)生活中真正實(shí)現(xiàn)的人權(quán)。在任何國家和社會中，從應(yīng)然人權(quán)走向?qū)嵢蝗藱?quán)都必須具備制度基礎(chǔ)，沒有制度基礎(chǔ)的應(yīng)然人權(quán)只是無法實(shí)現(xiàn)的虛幻和理想?！皺?quán)利制度化是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的首要環(huán)節(jié)。少數(shù)民族人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，首先應(yīng)在政治上解決好權(quán)利平等問題，其關(guān)鍵在于制度選擇。”［14］177中國少數(shù)民族享有廣泛的人權(quán)，這種人權(quán)的享有是以民族區(qū)域自治作為制度基礎(chǔ)的。不在少數(shù)民族人口高度集中的民族地區(qū)實(shí)行民族自治，其人權(quán)保障就只是一句空話。中國法律關(guān)于各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治即少數(shù)民族享有自治權(quán)的規(guī)定，是國際人權(quán)文件中所沒有的內(nèi)容，體現(xiàn)出中國政府在少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)方面的超前性。［20］實(shí)行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度是民族地區(qū)人權(quán)建設(shè)的可靠政治保障。

所謂民族區(qū)域自治，是指在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。民族區(qū)域自治，是中國解決民族問題的基本政策，也是中國的一項(xiàng)基本政治制度。在歷史上，由于統(tǒng)治者長期執(zhí)行民族歧視和民族壓迫的政策與制度，少數(shù)民族作為一個民族實(shí)體存在都難以得到承認(rèn)，更別說享受平等的人權(quán)保護(hù)了。中國共產(chǎn)黨在革命探索之中就逐步形成了以民族區(qū)域自治來解決中國民族問題的制度設(shè)想，并于1947年建立了第一個省級民族自治地方——內(nèi)蒙古自治區(qū)。中華人民共和國成立后，中央政府在尊重歷史與現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以民族區(qū)域自治作為解決民族問題、保護(hù)聚居少數(shù)民族人權(quán)的基本政策和制度形式。截至2013年，全國共建立了155個民族自治地方，包括5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣 (旗)。第五次全國人口普查資料表明，55個少數(shù)民族中，有44個建立了自治地方，實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族總?cè)丝诘?1%，民族自治地方的面積占全國國土面積的64%。［8］鑒于一些少數(shù)民族聚居區(qū)域較小、人口較少并且分散，不宜建立自治地方，《中華人民共和國憲法》規(guī)定通過設(shè)立民族鄉(xiāng)的辦法，使這些少數(shù)民族也能行使當(dāng)家作主、管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。截至2003年底，中國在相當(dāng)于鄉(xiāng)的少數(shù)民族聚居的地方共建立了1173個民族鄉(xiāng)。11個因人口較少且聚居區(qū)域較小而沒有實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族中，有9個建有民族鄉(xiāng)。［18］民族區(qū)域自治制度為少數(shù)民族人權(quán)的實(shí)現(xiàn)營造了良好的制度保障和穩(wěn)定的社會環(huán)境，改善了少數(shù)民族人權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況，凸顯了民族區(qū)域自治政策與制度在保護(hù)少數(shù)民族人權(quán)實(shí)踐中的優(yōu)越性。

中國的民族區(qū)域自治具有政策、制度和法律三位一體的基本特征，在保障少數(shù)民族人權(quán)的實(shí)踐中，逐步形成了較為系統(tǒng)和完善的少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)政策法規(guī)體系，從內(nèi)容構(gòu)成上來看，主要包括以下5個層次:1.憲法，包括確認(rèn)少數(shù)民族人權(quán)的條款，規(guī)定實(shí)行民族區(qū)域自治的條款，規(guī)定國家和上級國家機(jī)關(guān)在貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治中的職責(zé)的條款;2.民族區(qū)域自治法是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律;3.其他法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)章中，關(guān)于實(shí)施民族區(qū)域自治和保障少數(shù)民族人權(quán)的條款;4.自治區(qū)、自治州和自治縣的自治條例和單行條例;5.有關(guān)機(jī)關(guān)和部門為貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治，保護(hù)少數(shù)民族人權(quán)的具體政策文本。［14］209這樣一套政策與法律相結(jié)合的制度體系，確認(rèn)了少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面應(yīng)當(dāng)享有的人權(quán)，規(guī)定了少數(shù)民族人權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本方式和具體途徑，構(gòu)建了自治機(jī)關(guān)和國家政府部門保障少數(shù)民族人權(quán)的具體行為規(guī)范和行為準(zhǔn)則。民族區(qū)域自治制度的核心在于實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族在民族地方的自治權(quán)利，讓各民族通過自主決定本民族事務(wù)的方式來保障少數(shù)民族的基本人權(quán)。依據(jù)相關(guān)法規(guī)，民族自治地方的自治權(quán)大致包括以下若干方面:1.自主管理本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務(wù);2.享有制定自治條例和單行條例的權(quán)力;3.使用和發(fā)展本民族語言文字;4.尊重和保障少數(shù)民族宗教信仰自由;5.保持或者改革本民族風(fēng)俗習(xí)慣;6.自主安排、管理、發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè);7.自主發(fā)展教科文衛(wèi)等社會事業(yè)。

作為一項(xiàng)基本政治制度，民族區(qū)域自治的實(shí)施效果與中央政府的作為息息相關(guān)。中央政府以實(shí)際行動支持民族區(qū)域自治制度，從而為少數(shù)民族人權(quán)保障提供了堅(jiān)實(shí)的政治保障。其一表現(xiàn)為中央政府對民族區(qū)域自治的尊重?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》規(guī)定:“上級國家機(jī)關(guān)有關(guān)民族自治地方的決議、決定、命令和指示，應(yīng)當(dāng)適合民族自治地方的實(shí)際情況”，“上級國家機(jī)關(guān)在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的時候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的特點(diǎn)和需要”。中央政府對民族地方自治權(quán)的尊重、在國家決策中尊重民族地區(qū)的需要，這本身就是對少數(shù)民族人權(quán)的一種尊重。其二表現(xiàn)為中央政府對民族自治地方的支持與幫助。新中國成立以來，中央政府始終把少數(shù)民族與民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要位置，并將其體現(xiàn)在相關(guān)法規(guī)和政策之中。為貫徹這一國家意志，中國政府采取了一系列舉措，如突出民族自治地方的發(fā)展在國家戰(zhàn)略規(guī)劃中的地位、優(yōu)先安排民族自治地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、加大對民族自治地方財(cái)政支持力度、采取特殊措施幫助民族自治地方發(fā)展教育事業(yè)、加大對少數(shù)民族貧困地區(qū)的扶持力度、增加對民族自治地方社會事業(yè)的投入、扶持民族自治地方擴(kuò)大對外開放、組織發(fā)達(dá)地區(qū)與民族自治地方開展對口支援、重視民族自治地方的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)以及照顧少數(shù)民族特殊的生產(chǎn)生活需要等。

新中國成立60多年的實(shí)踐證明，民族區(qū)域自治對促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的發(fā)展和人權(quán)建設(shè)起到了積極作用。在新的歷史時期，加強(qiáng)民族地區(qū)人權(quán)建設(shè)力度，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善民族平等原則指導(dǎo)下的民族區(qū)域自治制度，這是促進(jìn)民族地區(qū)人權(quán)建設(shè)事業(yè)發(fā)展的根本政治保障和制度保障。

四、平等保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合的中國少數(shù)民族人權(quán)保障路徑

在少數(shù)人權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域，國際上基本達(dá)成了兩項(xiàng)共識:第一，尊重人權(quán)價值理念的核心是少數(shù)民族與多數(shù)民族一樣，平等地享有一切基本權(quán)利和自由;［1］第二，為確保在民族上屬于少數(shù)群體的人能夠在事實(shí)上有效地實(shí)現(xiàn)與其他民族的成員平等地享有某種權(quán)利，還必須采取特殊措施保護(hù)少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)利。［21］從兩者的關(guān)系上來說，權(quán)利的平等保護(hù)是對少數(shù)民族權(quán)利特殊保護(hù)的前提和基礎(chǔ)，而少數(shù)民族權(quán)利的特殊保護(hù)是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上權(quán)利平等保護(hù)的途徑和保障。平等保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合是中國少數(shù)民族人權(quán)保障的實(shí)現(xiàn)路徑，平等保護(hù)上的徹底性與特殊保護(hù)上的超前性是中國少數(shù)民族人權(quán)保障政策的兩大特色。

平等是人權(quán)的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)容，人權(quán)意味著實(shí)質(zhì)意義上的權(quán)利平等?，F(xiàn)代人權(quán)的基本要求就是權(quán)利的平等對待，“平等對待是壓倒一切的原則，即使人們之間存在膚色、種族、宗教、語言等差異，也應(yīng)當(dāng)一視同仁，而不應(yīng)區(qū)別對待?！保?2］224在人權(quán)領(lǐng)域，平等保護(hù)意味著“非歧視”原則。聯(lián)合國的《關(guān)于增進(jìn)和保護(hù)屬于少數(shù)的人的權(quán)利的規(guī)定》中把“歧視”定義為“基于種族、膚色、語言、宗教、民族或社會起源、出身或其他身份的差別而采取的區(qū)分、排除、限制和優(yōu)惠，其目的和效果是為了消滅或削弱所有人在平等基礎(chǔ)上對權(quán)利和自由的享有和行使”。反對歧視是為了“防止任何阻礙個人或群體享有他們所期望得到的平等待遇的行為”。［23］在任何一個多民族社會中，政府或統(tǒng)治者都不應(yīng)阻礙國家非歧視地確保其管轄范圍內(nèi)的每個個體享有人權(quán)，尤其是要確保那些在種族、族群、文化、宗教或語言上處于少數(shù)的個體的各項(xiàng)權(quán)利。 《中華人民共和國憲法》規(guī)定:“中華人民共和國各民族一律平等”。在中國，各民族一律平等包括三層含義:一是各民族不論人口多少，歷史長短，居住地域大小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度如何，語言文字、宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣是否相同，政治地位一律平等;二是各民族不僅在政治、法律上平等，而且在經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活等所有領(lǐng)域平等;三是各民族公民在法律面前一律平等，享有相同的權(quán)利，承擔(dān)相同的義務(wù)。［8］這種平等與非歧視的原則在中國少數(shù)民族人權(quán)保障的政策體系中得到了全方位的體現(xiàn)，民族平等已經(jīng)成為中國民族政策與民族實(shí)踐的基石。經(jīng)過60多年的實(shí)踐和理論探索，中國已經(jīng)基本形成了一個具有中國特色的對少數(shù)民族人權(quán)實(shí)施平等保護(hù)的政策法律體系。少數(shù)民族人權(quán)平等保護(hù)遍及公民權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會權(quán)利和文化權(quán)利等各個領(lǐng)域。

聯(lián)合國在對少數(shù)民族人權(quán)進(jìn)行平等保護(hù)的長期實(shí)踐中逐步認(rèn)識到，“在平等的基礎(chǔ)上享受權(quán)利和自由并不意味著在每一情況下的相同對待，當(dāng)給予不同境遇的人以同等待遇，不但不能實(shí)現(xiàn)平等，反而是一種不公正的對待”［24］。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，與主體民族相比，少數(shù)民族大多處于結(jié)構(gòu)上的弱勢和被邊緣化的境地，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上相對落后。在起點(diǎn)不平等的條件下，基于“非歧視”的平等保護(hù)原則，充其量能夠?qū)崿F(xiàn)的也只是少數(shù)民族人權(quán)保障上的形式平等而非實(shí)質(zhì)平等。作為中國民族政策與民族制度的主要設(shè)計(jì)者，李維漢曾指出，由于歷史上遺留下來的各少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)和文化上的落后狀態(tài)的影響，使其“在享受民族平等權(quán)利時，不能不在事實(shí)上受到很大的限制”［25］256。平等作為現(xiàn)代法治的一種基本價值理念，必然要求某些情況下對權(quán)利進(jìn)行特殊分配，對弱勢群體的實(shí)際利益進(jìn)行必要的補(bǔ)償，做到“不同情況不同對待”，通過對弱勢群體的傾斜性保護(hù)，達(dá)到維護(hù)其實(shí)質(zhì)性利益的目的。［26］這種視角與馬克思主義關(guān)于“從法律上民族平等走向事實(shí)上的民族平等”理論不謀而合，這種認(rèn)識成為了中國少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)的理論依托。

從國際視野來看，對少數(shù)民族權(quán)利的特殊保護(hù)，依照其運(yùn)作的領(lǐng)域和宗旨，可以區(qū)分為優(yōu)惠政策與特殊措施兩種。主體民族與少數(shù)民族成員在平等的基礎(chǔ)上依從共同的規(guī)則進(jìn)行互動的“共同領(lǐng)域”中，為消除少數(shù)民族因歷史和現(xiàn)實(shí)原因所導(dǎo)致的不利局面進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，所采取的特殊照顧稱作“優(yōu)惠政策”;而在社會中那些屬于少數(shù)民族維持其群體特性和自我認(rèn)同的“分立領(lǐng)域”中，出于保護(hù)文化多樣性和群體延續(xù)的目的所采取的政策稱為“特殊措施”。［2］19按照這種理論劃分，中國政府對少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)也是通過優(yōu)惠政策與特殊措施來實(shí)現(xiàn)的。

為了在共同領(lǐng)域中創(chuàng)造和恢復(fù)平等，中國政府針對少數(shù)民族在政治參與、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、教育、就業(yè)、人口生產(chǎn)等領(lǐng)域推行了一系列民族優(yōu)惠政策。在政治參與方面，國家設(shè)立民族自治地方以確保少數(shù)民族自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，由本民族公民擔(dān)任民族自治地方的行政長官，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部和人才，確保人口比例過小的民族擁有全國人大代表的席位等。在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面，國家近年來加大了在民族地區(qū)項(xiàng)目投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，加大了對民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付力度，為民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動提供巨大的稅收優(yōu)惠，優(yōu)先在民族自治地方安排資源開發(fā)和深加工項(xiàng)目，鼓勵民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動的發(fā)展。在教育文化方面，國家加大對少數(shù)民族教育投資，完善教育設(shè)施和教育配置，同時確保少數(shù)民族學(xué)生都能享受到教育優(yōu)惠。在就業(yè)方面，國家規(guī)定應(yīng)給予少數(shù)民族特殊照顧，在政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的考試錄用以及國有企業(yè)的招工考試中，為少數(shù)民族預(yù)留部分名額，同等條件下優(yōu)先錄用少數(shù)民族。作為基本國策的計(jì)劃生育政策，對少數(shù)民族群眾也予以變通執(zhí)行，城鎮(zhèn)居民的少數(shù)民族家庭可以生育兩個孩子，農(nóng)村、牧區(qū)的少數(shù)民族家庭可以生育三個孩子。

除以上民族優(yōu)惠政策之外，中國政府還出臺了若干屬于“特殊措施”的民族政策以確保少數(shù)民族權(quán)利。其一，在民族文化遺產(chǎn)傳承方面，《中華人民共和國憲法》規(guī)定，國家根據(jù)少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助少數(shù)民族加快各項(xiàng)文化事業(yè)的發(fā)展。國家積極組織搶救和維護(hù)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)，成立了全國少數(shù)民族古籍整理出版規(guī)劃小組和辦公室，對少數(shù)民族古籍進(jìn)行挖掘、整理、保護(hù)。其二，在民族宗教信仰方面，國家除了從法律上確認(rèn)少數(shù)民族宗教信仰自由權(quán)利外，還積極幫助宗教團(tuán)體建立宗教院校，培養(yǎng)少數(shù)民族宗教教職人員，并對少數(shù)民族地區(qū)部分宗教活動場所維修給予資助，對生活困難的少數(shù)民族宗教界人士給予補(bǔ)貼。其三，在少數(shù)民族語言文字使用與保護(hù)方面，國家積極保護(hù)和發(fā)展少數(shù)民族文字，推動民族語言文字的教育及應(yīng)用。目前，中國少數(shù)民族約有6000萬人使用本民族語言，占少數(shù)民族總?cè)丝诘?0%以上，約有3000萬人使用本民族文字。［8］國家在民族地區(qū)推行雙語教育，在普通高等學(xué)校招生入學(xué)考試中允許使用少數(shù)民族語言文字答卷。

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