自上世紀(jì)中葉海關(guān)合作理事會成立以來，國際海關(guān)法構(gòu)建的主要陣地一直都在以歐洲國家為主的WCO(World Customs Organization)。[注]世界海關(guān)組織的正式名稱是海關(guān)合作理事會(the Customs Co-operation Council，CCC)，成立于1952年。目前，它是唯一的全球性、政府間、海關(guān)類的國際組織。為了進(jìn)一步反映其全球性國際組織的性質(zhì)，也為了進(jìn)一步協(xié)調(diào)與WTO的關(guān)系，1994年第83/84屆理事會會議上通過了一項(xiàng)議案，即將海關(guān)合作理事會采用“世界海關(guān)組織”(World Customs Organization，WCO)作為其工作名稱(Working Name)。至此，海關(guān)合作理事會具有兩個名稱?！昂ｊP(guān)合作理事會”是該組織的正式名稱，“世界海關(guān)組織”則是該組織的非正式的工作名稱(鑒于當(dāng)前稱謂習(xí)慣，本文中使用“世界海關(guān)組織”或“WCO”作為對該組織的稱謂)。WCO作為全球179個關(guān)境區(qū)海關(guān)當(dāng)局的聯(lián)合體，其成員方海關(guān)管理著全球98%的貿(mào)易量，其所制定的國際海關(guān)法在注重海關(guān)法的協(xié)調(diào)與簡化的同時，也注重海關(guān)執(zhí)法與商界便利的平衡。

進(jìn)入21世紀(jì)后，WTO的貿(mào)易便利化談判過程實(shí)質(zhì)上就是一次規(guī)模宏大的國際海關(guān)法構(gòu)建過程。WTO作為全球自由貿(mào)易的制度體系與組織體，作為國際資本的代言人，其所承載的國際海關(guān)法必然是“貿(mào)易便利化”的，貿(mào)易便利化是WTO國際海關(guān)法的唯一原則與目標(biāo)。

21世紀(jì)伊始，WTO與WCO作為全球性的組織，在國際海關(guān)法領(lǐng)域中，兩者功能發(fā)生了競合，兩者的立法原則出現(xiàn)了矛盾，兩者的立法出現(xiàn)了重合與競爭。

一、WTO所創(chuàng)制國際海關(guān)制度

20世紀(jì)后期，WTO逐漸涉入國際海關(guān)法領(lǐng)域，但畢竟只是在海關(guān)估價(jià)這一有限領(lǐng)域。進(jìn)入21世紀(jì)后，特別是自2004年WTO的貿(mào)易便利化談判進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段后，其中貿(mào)易便利化談判的提案絕大部分都是圍繞著海關(guān)立法與執(zhí)法全面展開。其多哈發(fā)展議程所產(chǎn)生的貿(mào)易便利化談判草案文本中的絕大部分內(nèi)容都是對海關(guān)制度與規(guī)則的國際統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，以最大程度實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化。因此，WTO的貿(mào)易便利化談判草案文本非常類似于一個全球性、綜合性的《海關(guān)法典》或《海關(guān)法通則》的草案。因此，WTO的貿(mào)易便利化談判過程實(shí)質(zhì)上就是一次規(guī)模宏大的國際海關(guān)法構(gòu)建過程。WTO作為全球自由貿(mào)易的制度體系與組織體，其所承載的國際海關(guān)法必然是“貿(mào)易便利化”的，貿(mào)易便利化是WTO國際海關(guān)法的唯一原則與目標(biāo)。

(一)WTO已經(jīng)創(chuàng)制的國際海關(guān)制度

在國際海關(guān)法領(lǐng)域中，WTO通過其體系中現(xiàn)有的三類國際海關(guān)條約與規(guī)則，為國際資本部分打開了各國的海關(guān)之門，在海關(guān)制度全球化路程中邁出了堅(jiān)實(shí)有效的步伐，而且這堅(jiān)實(shí)有效的步伐將通過多哈發(fā)展議程繼續(xù)邁下去。

WTO協(xié)議體系中現(xiàn)有的國際海關(guān)制度分為三類：

一類是國際關(guān)稅制度(即關(guān)稅減讓原則、規(guī)則與減讓表，海關(guān)估價(jià)規(guī)則與原產(chǎn)地規(guī)則)。關(guān)稅減讓包括一般貨物的減讓和信息技術(shù)產(chǎn)品[注]根據(jù)《信息技術(shù)協(xié)議》(Information Technology Agreement，ITA)進(jìn)行的關(guān)稅減讓。ITA是世貿(mào)組織成立后的重要談判成果之一，源于1994年在日本神戶會議上正式啟動的IT產(chǎn)業(yè)全球談判，當(dāng)時參會的美、日、歐、加四方達(dá)成默契，要求四方在2000年前完全取消半導(dǎo)體、電子計(jì)算機(jī)、軟件以及通信器材等方面主要IT產(chǎn)品的關(guān)稅。的關(guān)稅減讓。海關(guān)估價(jià)規(guī)則和原產(chǎn)地規(guī)則是為了關(guān)稅征收所實(shí)施的關(guān)稅管理制度與規(guī)則。

一類是國際通關(guān)制度。主要涉及GATT1994第5條(過境自由)、GATT1994第8條(進(jìn)出口規(guī)費(fèi)和手續(xù))、GATT1994第10條(貿(mào)易法規(guī)的公布和實(shí)施)。

還有一類是國際知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)制度。TRIPS協(xié)議的第三部分知識產(chǎn)權(quán)的實(shí)施，包括了從第41條到第60條共五節(jié)的內(nèi)容，對各成員方的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法作出了規(guī)定。協(xié)議規(guī)定的知識產(chǎn)權(quán)的實(shí)施包括司法和行政的程序，其中的一般義務(wù)，如保證實(shí)施程序的公平公正義務(wù)、防止程序的濫用的義務(wù)、迅速救濟(jì)的義務(wù)等對司法和行政程序同樣適用。因此，這些規(guī)定也構(gòu)成各關(guān)稅區(qū)知識產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)的基本義務(wù)。

這些制度在WTO復(fù)雜的協(xié)議群體系中的位置見圖1。

圖1 WTO現(xiàn)存協(xié)議體系中的國際海關(guān)條約與規(guī)則圖示

(二)WTO擬創(chuàng)制的國際海關(guān)制度

WTO成立后國際海關(guān)制度的發(fā)展主要是在貿(mào)易便利化議題下推進(jìn)的。由于WTO現(xiàn)有的國際海關(guān)法基本原則與具體規(guī)定仍然存在著明顯的缺陷：首先，這些原則與條款非常抽象，沒有執(zhí)行的方法、程序，以及執(zhí)行與評審的標(biāo)準(zhǔn)，因此缺乏可操作性，也沒有很強(qiáng)的約束力。其次，這些條款分散于不同的文件，缺乏協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。因此，貿(mào)易便利化成為新加坡議題的一項(xiàng)。2004年《多哈回合框架協(xié)議》要求貿(mào)易便利化談判應(yīng)澄清和改進(jìn)GATT1994的第5條、第8條和第10條，以進(jìn)一步加速貨物的通關(guān)速度，同時應(yīng)致力于海關(guān)之間或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)之間在貿(mào)易便利化問題上的有效合作，并在該領(lǐng)域增進(jìn)技術(shù)援助和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持。[注]周申：《多哈回合框架協(xié)議的達(dá)成及其對世界經(jīng)濟(jì)的影響》，《南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2005年第4期，第82頁。海關(guān)制度便利化成為貿(mào)易便利化議題中的核心內(nèi)容。

有關(guān)GATT1994第5條“過境自由”規(guī)定，目前談判內(nèi)容包括：第一，給予過境待遇時不得因船籍、原產(chǎn)地、始發(fā)地、入港、出港或目的地，貨物或運(yùn)輸工具的所有權(quán)而區(qū)別對待；第二，不得延誤或限制過境運(yùn)輸，免除其關(guān)稅和過境稅費(fèi)；第三，可以收取運(yùn)輸費(fèi)、過境管理費(fèi)或提供服務(wù)的成本費(fèi)，但必須合理；第四，有關(guān)過境的費(fèi)用、法規(guī)和程序須遵守非歧視原則；等等。具體涉及到海關(guān)制度的內(nèi)容有：海關(guān)手續(xù)和單證的限制、簡化、標(biāo)準(zhǔn)化，審核取消不必要或過于繁復(fù)的手續(xù)，推動采用過境單證；對不同過境運(yùn)輸方式、不同承運(yùn)人和交貨形式的非歧視及國民待遇；區(qū)別轉(zhuǎn)運(yùn)與非轉(zhuǎn)運(yùn)；費(fèi)用與擔(dān)保范圍、形式的澄清和條款的更進(jìn)一步明確定義；各成員方海關(guān)間的合作、過境政策協(xié)調(diào)和信息共享等。[注]海關(guān)總署WTO事務(wù)辦公室：《WTO貿(mào)易便利化議題談判情況綜述(一)》，海關(guān)總署網(wǎng)站，訪問日期：2012年12月19日。

有關(guān)GATT1994第8條“進(jìn)出口規(guī)費(fèi)和手續(xù)”規(guī)定，目前談判內(nèi)容包括：第一，除關(guān)稅和國內(nèi)稅以外，對進(jìn)出口征收的所有規(guī)費(fèi)和費(fèi)用必須以提供服務(wù)的成本為限，不得成為間接保護(hù)本國產(chǎn)品或?yàn)樨?cái)政目的而對進(jìn)出口變相征收的稅種；第二，必須削減規(guī)費(fèi)的數(shù)量和種類；第三，簡化進(jìn)出口手續(xù)和對單證的要求；第四，對輕微違規(guī)不得作實(shí)質(zhì)性處罰，對報(bào)關(guān)單證中失誤的處罰以警告為限；第五，有權(quán)要求一成員自行審議其對本條規(guī)定的執(zhí)法情況；等等。涉及到海關(guān)具體制度的有：進(jìn)一步明確范圍、地理覆蓋界限；對費(fèi)用的具體規(guī)定；對數(shù)據(jù)和單證的要求及程序的具體規(guī)定：簡化、削減、標(biāo)準(zhǔn)化，采用全國統(tǒng)一海關(guān)編碼，接受可提供的商業(yè)資料，向單一部門一次性提供資料；關(guān)于海關(guān)及相關(guān)進(jìn)出口手續(xù)的具體規(guī)定：貿(mào)易和通關(guān)手續(xù)的簡化、標(biāo)準(zhǔn)化、透明度的提高，國際標(biāo)準(zhǔn)的采用，對有權(quán)企業(yè)的特殊手續(xù)，風(fēng)險(xiǎn)管理(配合采用后續(xù)稽查和預(yù)確定等)及先進(jìn)的、自動化監(jiān)管技術(shù)；關(guān)于間接或貨幣擔(dān)保的具體規(guī)定；關(guān)于不同邊境機(jī)構(gòu)間的協(xié)作、與商界的溝通，集中監(jiān)管(查驗(yàn)、審單)，通關(guān)程序用戶與管理機(jī)構(gòu)間的溝通；等等。

有關(guān)GATT1994第10條“貿(mào)易法規(guī)的公布和實(shí)施”規(guī)定，目前談判內(nèi)容包括：海關(guān)歸類或海關(guān)估價(jià)，關(guān)稅稅率、國內(nèi)稅稅率和其他費(fèi)用，外匯管制、對進(jìn)出口的各種規(guī)定和禁限等普遍適用的法律、法規(guī)、司法和行政裁定須迅速公布；凡涉及提高進(jìn)口稅率或嚴(yán)格進(jìn)口付匯管理的措施未公布的不得實(shí)施；須設(shè)立獨(dú)立的司法、仲裁或行政程序以即時審查和糾正與海關(guān)事務(wù)有關(guān)的行政行為；等等。涉及到海關(guān)具體措施的有：(1)信息的公布和獲取：公布有關(guān)跨境貿(mào)易，過境法規(guī)、手續(xù)，國際貿(mào)易及海關(guān)機(jī)構(gòu)的一切信息，明確要在法規(guī)中列明的要素，明確公布法規(guī)的方式，制定并公布行政管理指南，設(shè)立統(tǒng)一的國家咨詢點(diǎn)，明確行政活動、決定和裁定的法律基礎(chǔ)，公布核心措施；(2)建立咨詢/反饋機(jī)制并規(guī)定正式生效前的最短期限：在管理規(guī)定和作業(yè)程序正式實(shí)施并生效之前允許并有充分時間供所有企業(yè)及相關(guān)部門進(jìn)行咨詢評論，在法規(guī)通過之后，生效之前留有適當(dāng)間隔時間，公布采取擬議措施的合理動機(jī)，對基礎(chǔ)立法的審議和更新修訂規(guī)定；(3)復(fù)議和申訴程序及相關(guān)手續(xù)：申訴的非歧視和法律權(quán)利，特定情況下貨物放行機(jī)制及其繳稅中止的可能性；等等。

在綜合各方提案的基礎(chǔ)上，貿(mào)易便利化談判組形成并不斷修改、補(bǔ)充草案文本的內(nèi)容。至2012年12月17日，貿(mào)易便利化草案文本中擬定的各項(xiàng)主題見表1。其中，絕大多數(shù)都是海關(guān)制度，僅有兩項(xiàng)屬于非海關(guān)制度，但也與通關(guān)有著密切的聯(lián)系。因此，可以說，WTO在貿(mào)易便利化領(lǐng)域在全球推行的談判，實(shí)際上就是以貿(mào)易便利化為原則，構(gòu)建便利化的國際海關(guān)法的過程。

表1 WTO貿(mào)易便利化談判草案文本所涉各項(xiàng)主題列表[注]本表的內(nèi)容是基于Negotiating Group on Trade Facilitation-Draft consolidated negotiating text-Revision TN/TF/W/165/Rev.14(17/12/2012)文本的內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)的。

(三)WTO國際海關(guān)法的特征——與WCO國際海關(guān)法的比較為視角

1.WTO國際海關(guān)法的親商性(WCO是否也應(yīng)該重視與商界的關(guān)系？《SAFE》框架已有明確的體現(xiàn)。)

WTO的貿(mào)易功能決定了它所創(chuàng)制的國際海關(guān)條約與制度具有親商性的明顯特征。其國國際海關(guān)規(guī)則充分反映了國際商界的意志與利益。其海關(guān)規(guī)則的立場和內(nèi)容與WCO的國際海關(guān)規(guī)則相異。

這是因?yàn)閃TO與WCO兩個組織的功能不同。WCO是全球各國海關(guān)的聯(lián)合體，是具有專業(yè)性海關(guān)職能的政府間組織。參與其運(yùn)行的人員(特別是該組織的高級官員)多數(shù)都來自于各關(guān)境區(qū)的海關(guān)部門。所以，WCO在創(chuàng)制或總結(jié)國際海關(guān)法時，不僅會考慮到貿(mào)易便利化的目標(biāo)，同時還要考慮國家的其他目標(biāo)、海關(guān)的其他職能以及在當(dāng)前執(zhí)法能力下，實(shí)施該制度的可能性。WCO會在實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化總體目標(biāo)的前提下，在諸多輔助性目標(biāo)與執(zhí)法現(xiàn)狀之間進(jìn)行平衡。

但是，WTO在創(chuàng)制國際海關(guān)法時不會有這樣的思維角度。WTO在形成國際海關(guān)法時考慮的是“實(shí)現(xiàn)世界資源的充分利用以及擴(kuò)大貨物的生產(chǎn)和交換為目的”，“實(shí)質(zhì)性地削減關(guān)稅與其他貿(mào)易壁壘，消除國際貿(mào)易中的歧視待遇”，[注]參見《GATT 1994》序言。消除對國際貿(mào)易造成不必要的妨礙和變相扭曲的邊境管理措施。因此，其秉持著“國民待遇”等WTO的基本原則，推行著純粹的親商主義的國際海關(guān)法。其具體表現(xiàn)如下：

第一，WTO通過關(guān)稅減讓，幾乎根本淡化了全球海關(guān)數(shù)千年來的財(cái)政功能，約束了海關(guān)制度的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，在發(fā)達(dá)國家尤其如此。同時，將WCO用于關(guān)稅管理的HS制度與海關(guān)分類目錄轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)稅減讓的工具。[注]WTO：The WTO and World Customs Organization-Schedules of Concessions on Goods，http://www.wto.org/english/thewto_e/coher_e/wto_wco_e.htm，訪問日期：2012年12月20日。邊境上的海關(guān)最主要的屏障性職能被突破。

第二，WTO通過《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》從事實(shí)上廢除了WCO的《海關(guān)商品估價(jià)公約》(Convention on the Valuation of Goods for Customs Purpose)。從將WCO《海關(guān)商品估價(jià)公約》中對貿(mào)易界較為公平，有利于海關(guān)監(jiān)管的“正常價(jià)格法(Normal Price)[注]See CCC Convention on the Valuation of Goods for Customs Purposes，Annex I Definition of value，Article I.”，轉(zhuǎn)變?yōu)閃TO《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》下的“成交價(jià)格法(Transaction Value)”，使得海關(guān)沒有確鑿的懷疑理由的情況下，有義務(wù)接受商界的“成交價(jià)格”作為完稅價(jià)格，而不是當(dāng)時市場的“正常價(jià)格”。

第三，WTO通過《TRIPS協(xié)議》賦予了全球海關(guān)以知識產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)的新職能，要求海關(guān)為國際商界提供“防止侵權(quán)的迅速救濟(jì)措施和制止進(jìn)一步侵權(quán)的救濟(jì)措施”。但是，這些程序還不能妨礙通關(guān)速度，即“這些程序的實(shí)施應(yīng)避免對合法貿(mào)易商造成障礙并為防止這些程序被濫用提供保障?！盵注]參見《TRIPS協(xié)議》第三部分 知識產(chǎn)權(quán)的實(shí)施，第一節(jié)：一般義務(wù)，第41條。

第四，WTO通過透明度原則(尤其是貿(mào)易便利化談判草案文本中的透明度規(guī)則)，賦予了貿(mào)易界“對新的或修改的貿(mào)易規(guī)則的提出意見”的權(quán)利，也賦予了國際商界參與貿(mào)易立法的機(jī)會。

表2 《SAFE標(biāo)準(zhǔn)框架》[注]2005年6月世界海關(guān)組織理事會年會上首次獲得通過WCO《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》(以下簡稱《SAFE標(biāo)準(zhǔn)框架》)。該《標(biāo)準(zhǔn)框架》與2007年再次修訂。2010年6月，WCO發(fā)布了《SAFE標(biāo)準(zhǔn)框架》的一攬子文件，包括支持《SAFE標(biāo)準(zhǔn)框架》的一系列文件和指南。2012年6月《SAFE標(biāo)準(zhǔn)框架》再出修訂版。本文中所稱的《SAFE標(biāo)準(zhǔn)框架》就是指WCO2012年所發(fā)布的文件?！禨AFE標(biāo)準(zhǔn)框架》其本身不是多邊條約，沒有國際法上的約束力。但是，WCO的170多個成員海關(guān)中有161個成員承諾實(shí)施該框架。為了保證各國海關(guān)，特別是發(fā)展中國家的海關(guān)有能力實(shí)施《SAFE標(biāo)準(zhǔn)框架》，從2006年開始在全球推行的海關(guān)能力建設(shè)的“哥倫布計(jì)劃”(Columbus Program)，幾乎絕大多數(shù)的WCO的發(fā)展中成員方的海關(guān)都卷入了不同階段的貿(mào)易便利化能力建設(shè)中。其中，有115個成員方完成了第一階段的診斷。包括中國在內(nèi)的83多個成員方成為第二階段的受益成員。目前第三階段的試點(diǎn)項(xiàng)目正在進(jìn)行中。與WTO貿(mào)易便利化、《京都公約》[注]WCO的《京都公約》(修訂)是現(xiàn)代化的國際海關(guān)制度方面最綜合、最全面的體現(xiàn)。其在1974年《京都公約》20年適用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)匯集了發(fā)達(dá)國家關(guān)境區(qū)的最佳實(shí)踐而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)復(fù)雜的條約群。2006年《京都公約》(修訂)由一項(xiàng)主約(共五章，20條)，一項(xiàng)總附約(共10章)和10個專項(xiàng)附約組成；此外，總附約(第二章“定義”除外)與專項(xiàng)附約及其各章均有指南。這個內(nèi)容全面、機(jī)構(gòu)復(fù)雜的海關(guān)條約群改變了以往國際海關(guān)法領(lǐng)域中針對一項(xiàng)海關(guān)業(yè)務(wù)達(dá)成一項(xiàng)條約的立法方式，其內(nèi)容廣泛地涵蓋了進(jìn)出境稅費(fèi)征收與繳納、一般通關(guān)程序、海關(guān)事務(wù)擔(dān)保、海關(guān)倉庫和自由區(qū)、轉(zhuǎn)運(yùn)、加工、特殊通關(guān)制度與程序、原產(chǎn)地規(guī)則、海關(guān)事務(wù)的申訴等實(shí)體與程序法。因此，這是一部幾乎涵蓋了所有海關(guān)業(yè)務(wù)制度的綜合性國際海關(guān)法典。這部國際海關(guān)法典不僅考慮了貿(mào)易便利化的原則，同時也從執(zhí)法主體——海關(guān)的立場，對嚴(yán)密海關(guān)監(jiān)管和保證邊境安全進(jìn)行了平衡性考慮。對比表[注]張樹杰：《國際組織框架下的貿(mào)易便利化議題與進(jìn)程：發(fā)展與趨勢》，陳暉主編：《海關(guān)法評論》(第一卷)，法律出版社2010年版，第67頁。

第五，WTO協(xié)同著其他有關(guān)國際海關(guān)法建設(shè)的國際組織(如WCO、UNECE、WB)一起，將海關(guān)與商界之間縱向的管理關(guān)系改造為橫向的伙伴關(guān)系(Partnership)和服務(wù)關(guān)系。而且，能夠有資格享有這種伙伴關(guān)系的商界，都必須具備強(qiáng)大的財(cái)務(wù)能力、健全的內(nèi)部管理能力等條件，這就是所謂的AEO制度。AEO制度的實(shí)質(zhì)是為全球跨國企業(yè)與資本集團(tuán)量身定制的一套專享性的通關(guān)便利制度。

2.WTO國際海關(guān)法的高度統(tǒng)一性

WTO通過一套硬性的、綜合性的、標(biāo)準(zhǔn)化的國際海關(guān)法來實(shí)現(xiàn)其高度統(tǒng)一全球海關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)海關(guān)法全球化的目標(biāo)。

關(guān)于WTO國際海關(guān)法的硬效力問題。在國際海關(guān)法的法律淵源與法律效力方面，WTO與WCO、UNECE相較迥然不同。WCO與UNECE在創(chuàng)制國際海關(guān)法的過程中采取了軟法與硬法并重的方式。在國際海關(guān)法晚近的發(fā)展中，從這兩個組織所創(chuàng)制的海關(guān)軟法與硬法的數(shù)量對比上看，它們對軟法的倚重甚于硬法。但是，WTO體系下的協(xié)議都是必須一攬子接受的國際多邊條約(諸邊條約除外)，是資本以硬性方式推行全球化的典型表現(xiàn)。那么該體系內(nèi)的國際海關(guān)協(xié)議，包括未來的貿(mào)易便利化協(xié)議，硬法是其唯一的選擇，也是其成員方的必須接受的唯一結(jié)果。

關(guān)于WTO國際海關(guān)法的綜合性特征。在國際海關(guān)法的內(nèi)容方面，WTO開始采取了與WCO、UNECE不同的綜合立法的方式。WCO與UNECE海關(guān)對業(yè)務(wù)的科學(xué)分類，將國際海關(guān)法按照分為若干領(lǐng)域，在各個海關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，分別形成國際海關(guān)條約與規(guī)則。例如，在關(guān)稅領(lǐng)域制定了《HS制度》與《海關(guān)商品估價(jià)公約》；在通關(guān)手續(xù)方面形成了《京都公約》，在暫準(zhǔn)進(jìn)出口領(lǐng)域形成了《ATA公約》，在臨時過境方面形成了《TIR公約》。WTO早期也是采用了此種立法方式，從而形成了關(guān)稅稅率減讓方面的GATT，關(guān)稅管理制度方面《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》和《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》。但是在其多哈發(fā)展議程中，WTO改變了這種立法思路，采用綜合性、法典化的方式構(gòu)建其貿(mào)易便利化談判文本。在該本文中，既包括海關(guān)法的透明度規(guī)則，也包括貿(mào)易規(guī)則的公布與生效間隔的程序性規(guī)定；既包括貿(mào)易界參與立法的權(quán)利，也包括對商界進(jìn)行海關(guān)處罰的約束性規(guī)定；既包括關(guān)稅管理的預(yù)裁定制度，也包括關(guān)稅支付與放行分離的關(guān)稅支付程序性規(guī)定；既包括一般通關(guān)制度的簡化，也包括暫準(zhǔn)進(jìn)口/進(jìn)出境加工的通關(guān)制度要求；既包括通關(guān)單證與規(guī)費(fèi)的簡化與限制，也包括對通關(guān)具體規(guī)則的設(shè)計(jì)(如海關(guān)擔(dān)保)；既包括過境自由的基本原則，也包括過境自由的具體程序要求；既包括海關(guān)立法的規(guī)定，也包括海關(guān)執(zhí)法的要求(風(fēng)險(xiǎn)管理)；既包括實(shí)體性海關(guān)制度的要求，也包括電子化虛擬海關(guān)的設(shè)立(單一窗口)。該文本內(nèi)容之豐富，涉及海關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域之廣泛，自由化程度之高，是以往任何國際海關(guān)制度難以比擬的。這種路徑是當(dāng)初WTO與GATT的主導(dǎo)者不滿足于全球知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平的發(fā)展，而將知識產(chǎn)權(quán)談判納入框架，最終形成了對多種知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行高水平保護(hù)的《TRIPS協(xié)議》，這種模式現(xiàn)在貿(mào)易便利化領(lǐng)域再一次重演。

關(guān)于WTO國際海關(guān)法的標(biāo)準(zhǔn)化特征。WTO的硬法體系并不排斥屬于軟法性的“國際標(biāo)準(zhǔn)”的存在。這一點(diǎn)在《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》[注]參見WTO《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》第3條 協(xié)調(diào)：1.為在盡可能廣泛的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)衛(wèi)生與植物衛(wèi)生應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的國際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議制定，除非本協(xié)議，特別是第3款中另有規(guī)定。2.符合國際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議的衛(wèi)生或植物衛(wèi)生措施應(yīng)被視為為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施，并被視為與本協(xié)定和GATT1994的有關(guān)規(guī)定相一致?！?.第12條第1款和第4款規(guī)定的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施委員會應(yīng)制定程序，以監(jiān)控國際協(xié)調(diào)進(jìn)程，并在這方面與有關(guān)國際組織協(xié)同努力。與《技術(shù)性壁壘協(xié)議》[注]參見WTO《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》第2條 中央政府機(jī)構(gòu)制定、采用和實(shí)施的技術(shù)法規(guī)；第4條 標(biāo)準(zhǔn)的制定、采用和實(shí)施；以及附件3關(guān)于制定、采用和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的良好實(shí)踐。中已經(jīng)得以體現(xiàn)。這兩個協(xié)議都規(guī)定了成員方所制定的國內(nèi)相關(guān)措施應(yīng)當(dāng)與國際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議相協(xié)調(diào)的義務(wù)。同樣，在國際海關(guān)法領(lǐng)域，WTO在其貿(mào)易便利化談判草案文本中專門規(guī)定了國際標(biāo)準(zhǔn)的使用問題，并且在AEO制度、海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理、進(jìn)出境相關(guān)手續(xù)等問題專門規(guī)定了成員國制定國內(nèi)制度時應(yīng)當(dāng)以相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)(如WCO的風(fēng)險(xiǎn)管理指南、放行時間研究等)。通過這種立法方式，WTO不僅為成員方規(guī)定了直接的條約義務(wù)，同時將由發(fā)達(dá)國家及其背后的資本集團(tuán)來壟斷話語權(quán)的國際標(biāo)準(zhǔn)，特別是WCO、UNECE所管理與發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)納入了WTO的國際海關(guān)法體系中，從而提升了各成員方海關(guān)的貿(mào)易便利化義務(wù)水平。

二、WTO在國際海關(guān)法領(lǐng)域中與其他國際組織的競爭性與合作性

(一)WTO對其他創(chuàng)制國際海關(guān)法的組織的競爭性與合作性

在GATT與WTO關(guān)注國際海關(guān)制度之前，全球性多邊海關(guān)制度的創(chuàng)制功能幾乎是由WCO與UNECE分擔(dān)的。由于WCO與UNECE之間歷史與地域上密切的淵源關(guān)系，在數(shù)十年的國際海關(guān)法創(chuàng)制過程中配合較為默契。WCO全面地在海關(guān)制度的各個領(lǐng)域展開創(chuàng)制基礎(chǔ)性制度與規(guī)則的工作。而UNECE的立法領(lǐng)域更加具體而技術(shù)性，其在條約方面注重運(yùn)輸工具及其所載貨物的便利通關(guān)，在軟法規(guī)則方面注重貿(mào)易便利化的技術(shù)性規(guī)則與電子化工具的制訂。兩個組織之間存在著長期的合作關(guān)系。

自1973年到1979年間的東京回合后，GATT以及此后的WTO開始從海關(guān)估價(jià)為起點(diǎn)，逐步擴(kuò)展其對國際海關(guān)制度的關(guān)注范圍。由于WTO具有廣泛的成員方、有力的約束機(jī)制以及強(qiáng)勁的政府與商界的雙重背景支持，自其進(jìn)入國際海關(guān)制度領(lǐng)域后，成為了WCO強(qiáng)有力的競爭對手，而UNECE由于其立法的形式與內(nèi)容與WTO沒有競合而沒有受到明顯影響。WTO與WCO立法功能競合而立法主旨與內(nèi)容沖突的結(jié)果是：作為全球海關(guān)的政府間組織的WCO為作為全球貿(mào)易性組織的WTO實(shí)施貿(mào)易便利化提供技術(shù)支持，WCO體系中符合貿(mào)易便利化目標(biāo)的海關(guān)制度與規(guī)則被視為“國際標(biāo)準(zhǔn)”[注]See WTO Draft consolidated negotiating text of Negotiating Group on Trade Facilitation (TN/TF/W/165/Rev.14)，ARTICLE 7：Release and Clearance of Goods，5.Establishment and Publication of Average Release Times.ARTICLE 10：Formalities Connected with Importation and Exportation and transit，4.Use of International Standards.納入了WTO的國際海關(guān)法體系中。而WCO也正視現(xiàn)實(shí)，將與WTO的關(guān)系定位于：一致、協(xié)調(diào)和互補(bǔ)的關(guān)系。

在WTO對其他有關(guān)國際海關(guān)法發(fā)展的國際組織的合作性方面，WTO在有關(guān)貿(mào)易的諸多領(lǐng)域推行自由化與全球化，與諸多國際組織的功能有著交叉與聯(lián)結(jié)，也需要這些組織給予其專業(yè)的、技術(shù)的支持。因此，WTO自成立之日起便開始發(fā)展與這些組織的合作關(guān)系，使得組織間的合作能夠更好地服務(wù)于貿(mào)易自由化與全球化的目標(biāo)。WTO的《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第5條[注]參見《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第5條 與其他組織的關(guān)系：1.總理事會應(yīng)就與職責(zé)上同WTO有關(guān)的政府間組織進(jìn)行更有效的合作作出安排。2.總理事會可就涉及WTO有關(guān)事項(xiàng)的非政府組織進(jìn)行磋商和合作作出適當(dāng)安排。為WTO與其他國際組織間的合作奠定了憲法性的基礎(chǔ)。

WTO在包括國際海關(guān)法在內(nèi)諸多領(lǐng)域中，以“一致性”(Coherence)的方式，展開與其他政府間國際組織的合作。一致性的合作方式內(nèi)含是指在避免對各國政府加強(qiáng)交叉條件和額外條件的情況下，相互聯(lián)系的負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)政策每一領(lǐng)域的國際機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循一致和相互支持的政策進(jìn)行合作。一致性的工作方式來源于1993年12月15日貿(mào)易談判委員會通過的部長決定與宣言之一，即《關(guān)于世界貿(mào)易組織對實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)決策更大一致性所作貢獻(xiàn)的宣言》(以下簡稱《宣言》)?！缎浴分幸?guī)定了與IMF與WB的一致性合作。但實(shí)際上，在全球經(jīng)濟(jì)決策中一致性合作方式的適用范圍遠(yuǎn)大于《宣言》中具體列明的組織。WTO與來自貿(mào)易各個領(lǐng)域中的諸多國際組織保持著廣泛的合作關(guān)系，并形成合作機(jī)制。目前共有140多個國際組織在WTO機(jī)構(gòu)中具有觀察員地位。WTO也作為觀察員參與了其他國際組織的工作。在國際海關(guān)法與貿(mào)易便利化領(lǐng)域，WTO與WCO、UNECE、UNCTAD(UN Conference on Trade and Development)、UNIDO(UN Industrial Development Organization)、ITC[注]國際貿(mào)易中心(International Trade Centre，ITC)是聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會和世界貿(mào)易組織共同設(shè)立的技術(shù)合作機(jī)構(gòu)，是聯(lián)合國系統(tǒng)和世界貿(mào)易組織與發(fā)展中國家進(jìn)行技術(shù)合作以促進(jìn)貿(mào)易的重要機(jī)構(gòu)。該中心是關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定于1964年設(shè)立的。(International Trade Centre)、IMF、WB、OECD等組織從各方面展開雙向的合作。

(二)WTO與WCO的合作關(guān)系

1.WCO在WTO國際海關(guān)法領(lǐng)域中的合作關(guān)系定位

鑒于布魯塞爾簽署的WCO《海關(guān)商品估價(jià)公約》在WTO的《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》的競爭下由盛到衰的痛苦過程，[注]1950年，歐洲關(guān)稅聯(lián)盟研究小組對海關(guān)估價(jià)及其存在的問題進(jìn)行研究，提出了一個海關(guān)估價(jià)公約的草案。同年，以歐洲國家為核心的34個國家在布魯塞爾簽署了《海關(guān)商品估價(jià)公約》(Convention on the Valuation of Goods for Customs Purpose)，公約1953年生效，也被稱為《布魯塞爾海關(guān)估價(jià)公約》。此后，加入該公約的國家近百個(美、加兩國并沒有加入)。由于GATT與WTO不愿采用WCO《海關(guān)商品估價(jià)公約》中貿(mào)易界較為公平、有利于海關(guān)監(jiān)管的“正常價(jià)格法(Normal Price)”作為海關(guān)估價(jià)方法，GATT與WTO在海關(guān)估價(jià)方面另起爐灶，形成了東京回合的《海關(guān)估價(jià)守則》，WTO的《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》。WTO體系中的海關(guān)估價(jià)方式是單方面有利于商界的“成交價(jià)格法”。由于WTO成員方必須接受《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》的約束以及其與WCO《海關(guān)商品估價(jià)公約》的矛盾，WCO中同時也是WTO的成員方退出了WCO《海關(guān)商品估價(jià)公約》。目前由于全球各主要關(guān)境區(qū)都是WTO《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》的成員方，所以WCO《海關(guān)商品估價(jià)公約》的締約方僅剩下7個。因此，WTO《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》等于在事實(shí)上廢止并替代了WCO《海關(guān)商品估價(jià)公約》。參見何力：《從國際組織功能看WTO與WCO的關(guān)系》，《政法論叢》2010年第3期，第32頁。也鑒于《京都公約》中原產(chǎn)地規(guī)則作出實(shí)質(zhì)性規(guī)范的“專項(xiàng)附約十”在WTO抽象框架性及工作計(jì)劃性的《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》的遮蓋下默默無聞的現(xiàn)實(shí)。在WTO貿(mào)易便利化議題提起之時，WCO必然擔(dān)心WTO的強(qiáng)勢會削弱在其海關(guān)制度方面的影響，擔(dān)心被“邊緣化”，因此建議貿(mào)易便利化規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)更多放在WCO討論。[注]張樹杰：《國際組織框架些的貿(mào)易便利化議題與進(jìn)程：發(fā)展與趨勢》，陳暉主編：《海關(guān)法評論》(第一卷)2010年版，第75頁。但是，這一“良好”的愿望定然不會得以實(shí)現(xiàn)。因此，WCO正視現(xiàn)實(shí)，轉(zhuǎn)而投身與WTO的密切合作中，以此來保證自身能夠立身與國際貿(mào)易領(lǐng)域的中心地帶。應(yīng)該說，WCO的這次戰(zhàn)略轉(zhuǎn)身是務(wù)實(shí)的，其當(dāng)前結(jié)果也是成功的，WTO對WCO合作貢獻(xiàn)也是滿意的，尤其在貿(mào)易便利化領(lǐng)域。[注]WTO：The WTO and World Customs Organization，http://www.wto.org/english/thewto_e/coher_e/wto_wco_e.htm，訪問日期：2012年12月21日。

對于WCO如何確定與WTO合作關(guān)系問題上，前任中國海關(guān)派駐世界海關(guān)組織亞太地區(qū)能力建設(shè)辦公室技術(shù)專員的張樹杰先生對此已有了準(zhǔn)確的論述。他在《國際組織框架下的貿(mào)易便利化議題與進(jìn)程：發(fā)展與趨勢》認(rèn)為：“WCO正視現(xiàn)實(shí)，將與WTO的關(guān)系定位于：一致、協(xié)調(diào)、互補(bǔ)(consistent，compatible and complementary relationship)，一致主要指二者在貿(mào)易便利化的目標(biāo)是一致的，協(xié)調(diào)和互補(bǔ)主要指二者規(guī)則的之間關(guān)系，認(rèn)為WTO著重于較高原則(higher level)，作為海關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)組織WCO通過制定標(biāo)準(zhǔn)(detailed standards)和工具為WTO規(guī)則的具體實(shí)施提供技術(shù)支持，WCO作為‘技術(shù)性組織’的性質(zhì)，所制定的公約只能由成員自主選擇加入，力度不足，強(qiáng)度欠缺，WTO的議題更高層面地推進(jìn)機(jī)制和特有的爭端解決保障機(jī)制，在力度和有效性方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過WCO，鑒此，“以WCO的專業(yè)性彌補(bǔ)WTO在海關(guān)知識方面的不足，以WTO多邊談判的有效性和完善的保障機(jī)制來彌補(bǔ)WCO的力度欠缺?！?/p>

從上述論述中可以看出，與WTO比較，WCO將自身定位為“技術(shù)性組織”，提供的作用是“技術(shù)性支持”，提供技術(shù)性國際標(biāo)準(zhǔn)、意見與文件。從WTO的貿(mào)易便利化談判草案文本的內(nèi)容、WTO對WCO合作的描述以及WTO設(shè)在WCO的兩個技術(shù)委員會等各方面，也可以看出其對WCO“技術(shù)性”的認(rèn)同。

至此，在國際海關(guān)合作的第一層面上，主次地位與功能分工已經(jīng)十分明確。盡管這種分工和定位與WCO成立之初的組織性質(zhì)、功能定位不符，也與WCO在國際海關(guān)法領(lǐng)域的實(shí)際地位不符。但這是兩大國際組織在實(shí)力競爭比較后，WCO必須接受的現(xiàn)實(shí)選擇。

那么，WCO這個有著近60年歷史，至今產(chǎn)生了18項(xiàng)全球性多邊海關(guān)公約、74項(xiàng)建議書、11項(xiàng)宣言、10項(xiàng)決議以及其他一系列的國際海關(guān)軟法，帶領(lǐng)著世界各國邊境管理機(jī)關(guān)走向21世紀(jì)的政府間國際組織，原來就是個“技術(shù)性組織”？它的功能也就是能夠提供“技術(shù)意見與標(biāo)準(zhǔn)”？[注]按照這一思維邏輯，那么歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(UNECE)在海關(guān)事務(wù)方面也會是“技術(shù)性組織”。這種推論何其困惑？而且也與WCO的根本法——《建立海關(guān)合作理事會的公約》的目標(biāo)以及海關(guān)合作理事會職責(zé)[注]參見《建立海關(guān)合作理事會的公約》第三條。相違。

當(dāng)然，WCO相對于WTO而言是個“技術(shù)性組織”的現(xiàn)實(shí)，也許是在強(qiáng)勢的WTO與全球資本洪流下無奈的選擇，但從兩者的合作關(guān)系中可得出結(jié)論——WCO已經(jīng)成為WTO的技術(shù)工具。實(shí)際上，WCO被工具化后的國際地位并不利于WCO的進(jìn)一步國際發(fā)展。設(shè)想一旦WTO貿(mào)易便利化談判形成成果后，WCO以數(shù)十年打造的《京都公約》等一系列國際海關(guān)公約何去何從？WCO《海關(guān)商品估價(jià)公約》以及《京都公約》“專項(xiàng)附約十 原產(chǎn)地規(guī)則”的結(jié)果是不是就是《京都公約》的前車之鑒？而在WTO貿(mào)易便利化談判成功之后，作為WCO合作貢獻(xiàn)的“對價(jià)”，是不是在WCO再設(shè)立一個“貿(mào)易便利化技術(shù)委員會”，以彰顯WCO在“技術(shù)”領(lǐng)域內(nèi)的卓越貢獻(xiàn)與能力？

2.WTO與WCO合作的主要連接點(diǎn)——貿(mào)易便利化下的國際海關(guān)制度

從WTO的條約締結(jié)的歷史過程來看，其從來沒有采用過WCO已經(jīng)形成的成果，也沒有采納過WCO所制定的國際海關(guān)法中蘊(yùn)含的觀點(diǎn)，而是選擇在海關(guān)估價(jià)與原產(chǎn)地規(guī)則領(lǐng)域另起爐灶，并使得WCO的專業(yè)知識為其所用。在當(dāng)前的貿(mào)易便利化談判中，雖然其中絕大部分內(nèi)容是海關(guān)制度，但WTO并沒有主動參考WCO的國際海關(guān)制度。這種狀況的出現(xiàn)是由于：WTO以貿(mào)易便利化與貿(mào)易自由化為天職，海關(guān)制度是WTO必須掃除的目標(biāo)障礙之一。WCO以往制定得再精良、再中立的國際公約與軟法也不是WTO所需要的制度或思想的來源。

為了使WTO接受WCO的合作，WCO必須向WTO闡明其一系列國際海關(guān)法都是“貿(mào)易便利化”的。

為此，WCO分別于2002年5月、7月和10月向貨物貿(mào)易委員會提交對GATT1994中有關(guān)于“過境自由”、“進(jìn)出口規(guī)費(fèi)和手續(xù)”以及“貿(mào)易法規(guī)的公布與實(shí)施”的評論，并分別派專員到WTO向貨物貿(mào)易委員會進(jìn)行了解釋，旨在論證WCO制定的條約與GATT1994條款的一致性與對應(yīng)性。WCO認(rèn)為，WCO所有旨在促進(jìn)通關(guān)便利化的條約，其在制定時就已經(jīng)考慮到GATT1994的相關(guān)規(guī)定，這些條約的條款和原則不僅與GATT1994有關(guān)條款的基本內(nèi)容相一致，而且對其具有極大的補(bǔ)充作用。這種補(bǔ)充可以具體表現(xiàn)為：GATT1994這三條僅規(guī)定了貨物流通和過境的手續(xù)、程序及貿(mào)易條例公布和實(shí)施的一般原則，過于空泛，難以進(jìn)行具體操作和實(shí)踐，而WCO制定的條約明確、具體，為這些一般原則的實(shí)施提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和實(shí)際指導(dǎo)。以《京都公約》為例，公約的總附約和10個專項(xiàng)附約具體明確了海關(guān)的管理范圍。其中，總附約分為10章，分別對海關(guān)機(jī)構(gòu)、通關(guān)程序、關(guān)稅征收、擔(dān)保、監(jiān)管等原則性規(guī)定；同時10個專項(xiàng)附約還對提供報(bào)關(guān)單之前的海關(guān)手續(xù)、貨物的暫時存儲、通關(guān)、相同狀態(tài)復(fù)進(jìn)口等一系列的海關(guān)通關(guān)制度做出了具體規(guī)定，確立了海關(guān)管理的基本制度。所以這些制度和作業(yè)模式全面、系統(tǒng)并有重點(diǎn)地對海關(guān)實(shí)務(wù)的各個方面做出了協(xié)調(diào)性安排，是對GATT1994的最好闡釋和補(bǔ)充。[注]嚴(yán)波：《世界海關(guān)組織與WTO在貿(mào)易便利化中的角色分析》，《世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究》2007年第11期，第19頁。

此后，在WTO2003年坎昆會議上，WCO專門致信強(qiáng)調(diào)自身在貿(mào)易便利化方面的伙伴作用，能夠?yàn)槎喙l(fā)展議程中的貿(mào)易便利化議題做出貢獻(xiàn)。[注]WCO：Message from the International Customs Community Partnership for Economic Development through Trade Facilitation，F(xiàn)ifth WTO Ministerial Conference，Cancun，10-14 September 2003.

2004年8月2日，亦即WTO決定啟動貿(mào)易便利化談判的次日，WCO迅即發(fā)表聲明，指出：WCO和國際海關(guān)界已做好為WTO貿(mào)易便利談判進(jìn)程努力的準(zhǔn)備，WCO將通過與WTO及相關(guān)國際組織的合作來提高海關(guān)的能力建設(shè)水平，海關(guān)的重要作用將從談判的結(jié)果中反映出來。2004年9月17日，WCO秘書長達(dá)內(nèi)致函WCO各成員海關(guān)署長，通報(bào)WTO決定啟動貿(mào)易便利談判以及WCO做出積極反應(yīng)的情況，再次表達(dá)了WCO的高度重視，指出：WTO貿(mào)易便利化談判的啟動開創(chuàng)了新的工作環(huán)境，WCO秘書處和各成員海關(guān)需要制定新的戰(zhàn)略以積極推進(jìn)實(shí)施有關(guān)貿(mào)易便利和安全的法規(guī)文件和技術(shù)措施，必須盡一切努力確保WCO的法規(guī)措施符合WTO貿(mào)易便利化談判的目標(biāo)要求。[注]海關(guān)總署WTO事務(wù)辦公室：《WTO貿(mào)易便利化議題談判情況綜述(一)》，海關(guān)總署內(nèi)部網(wǎng)，訪問時間：2012年12月21日。

綜上可知，WCO與WTO合作的結(jié)合點(diǎn)不在于海關(guān)制度，而在于貿(mào)易便利化。為了能夠與WTO的主旨契合，而為WTO所用，WCO必須確保制定的國際海關(guān)法是貿(mào)易便利化下的國際海關(guān)制度。可以預(yù)見，WCO以后產(chǎn)生的國際海關(guān)法也將會是“貿(mào)易便利化”的，否則就不會為WTO所需要。

至此，WCO這個全球海關(guān)界的政府間組織，將秉承著親商性的貿(mào)易便利化原則，以“技術(shù)性組織”的面貌，在資本的推動下，接受現(xiàn)實(shí)，積極加入到海關(guān)制度全球化與便利化的國際洪流中。

(三)WCO與WTO的具體技術(shù)合作內(nèi)容

WTO與WCO在數(shù)個領(lǐng)域中都存在著業(yè)務(wù)合作，包括市場準(zhǔn)入(關(guān)稅減讓方面)、信息技術(shù)協(xié)議、海關(guān)估價(jià)、原產(chǎn)地規(guī)則和貿(mào)易便利化。在關(guān)稅減讓方面，WTO在貨物的歸類方面與WCO保持著常規(guī)的合作。WTO市場準(zhǔn)入委員會和擴(kuò)大信息技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易參加方的委員會(以下簡稱“信息技術(shù)委員會”)中的工作人員定期跟蹤WCO協(xié)調(diào)制度分類目錄的工作。海關(guān)估價(jià)協(xié)議與原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議中包含著要求在WCO主持下建立技術(shù)委員會的條款。同時，WTO工作人員與這些技術(shù)委員會在審查這兩個協(xié)議的有關(guān)問題以及相關(guān)技術(shù)援助上保持著合作。在貿(mào)易便利化方面，自2005年起，WCO的官員參與了所有WTO的區(qū)域性技術(shù)援助活動。WCO的官員以觀察員的身份定期參加貿(mào)易便利化談判組的會議。此外，WCO協(xié)助WTO設(shè)計(jì)與發(fā)展特別用于多哈發(fā)展議程的貿(mào)易便利化談判需求評估工具。

1.在關(guān)稅減讓方面的合作

在關(guān)稅減讓方面的合作主要是集中于減讓表方面。雖然GATT1994第二條規(guī)定了“減讓表”(Schedules of Concession)，但并有建立具體的國際貿(mào)易貨物分類表供成員方在承諾關(guān)稅減讓時作為工具使用。以往也雖然有布魯塞爾稅則分類目錄(Brussels Tariff Nomenclature，BTN)和(Customs Cooperation Council Nomenclature，CCCN)等分類，但是WCO1988年生效的HS制度以其科學(xué)性與廣泛地適用性，從而成為了WTO成員方事實(shí)上的減讓表分類標(biāo)準(zhǔn)。HS制度本身具有130多個成員方，還有數(shù)十個WTO的成員方雖然不是HS制度的成員方，但在實(shí)踐中已經(jīng)全部采用了HS制度。HS制度被WTO作為產(chǎn)品分類工具用于多個協(xié)議中。例如在農(nóng)業(yè)協(xié)議的附件1，附件1以1992年版HS制度中的章、目和子目的方式定義了農(nóng)產(chǎn)品的范圍。因此，HS制度的變化對于WTO成員方也會產(chǎn)生重要的法律影響，尤其是對成員方的減讓表方面的法律影響。

WCO的協(xié)調(diào)制度委員會根據(jù)國際貿(mào)易的模式與技術(shù)的變化對HS制度進(jìn)行定期的審查，并對HS的修改提出建議。因此，HS制度除最初的1988年版本外，發(fā)展至今又有四個版本(HS1992、HS1996、HS2002和HS2007)，版本之間都存在著實(shí)質(zhì)性的變化。這就意味著WTO貨物貿(mào)易中的確定不變的，具有條約法效力的協(xié)議、條約與減讓表承諾是建立在數(shù)年一變的技術(shù)規(guī)則的基礎(chǔ)上。條約法上的協(xié)議、條約與減讓表承諾在未經(jīng)合法的修訂程序是不能改變的，可是承諾關(guān)稅減讓的貨物的稅則分類變了。如何處理這個“變”與“不變”之間的關(guān)系，對WTO來說是條約法上的難題。

在1988年HS制度生效后，WTO中的締約方同時也屬于《HS制度公約》成員方的前烏拉圭回合減讓表被要求按照HS制度進(jìn)行轉(zhuǎn)換。這種轉(zhuǎn)換對于確保減讓的透明與可預(yù)見性是必要的，但是其約束力卻難以確定。為此，GATT的關(guān)稅減讓委員會為此專門通過一項(xiàng)程序來引入HS制度，該特別程序被繼續(xù)用于HS繼后的修改。

此外，WCO的HS制度也是WTO《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》的原產(chǎn)地規(guī)則委員會和原產(chǎn)地規(guī)則技術(shù)委員會在協(xié)議生效后履行原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)調(diào)(《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》第四部分[注]《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》第四部分第9條第2款 工作計(jì)劃中規(guī)定“…為保證協(xié)調(diào)工作計(jì)劃及時完成，該項(xiàng)工作應(yīng)在協(xié)調(diào)制度(HS)稅則目錄的不同的章或類所代表的產(chǎn)品部門基礎(chǔ)上進(jìn)行。…”)工作計(jì)劃的基礎(chǔ)。

2.在原產(chǎn)地規(guī)則方面的合作

根據(jù)WTO《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》第4條“機(jī)構(gòu)”第二款規(guī)定：“應(yīng)設(shè)立由海關(guān)合作理事會(CCC)主持的、本協(xié)定附件1所列的原產(chǎn)地規(guī)則技術(shù)委員會(本協(xié)定中稱‘技術(shù)委員會’)。技術(shù)委員會應(yīng)承擔(dān)本協(xié)定第四部分要求的和附件1規(guī)定的技術(shù)工作。在適當(dāng)時，技術(shù)委員會應(yīng)請求委員會就與本協(xié)定有關(guān)的事項(xiàng)提供信息和建議。委員會還可請求技術(shù)委員會提供其對促進(jìn)本協(xié)定上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)適當(dāng)?shù)钠渌ぷ?。CCC秘書處應(yīng)擔(dān)任委員會的秘書處?！?/p>

因此，1995年，WCO根據(jù)WTO的要求成立了原產(chǎn)地規(guī)則技術(shù)委員會。由WCO所主持的技術(shù)委員會為了WTO的目標(biāo)，主要進(jìn)行以下工作：

第一，根據(jù)《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》第四部分，負(fù)責(zé)制定協(xié)調(diào)非優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則的技術(shù)性工作。協(xié)調(diào)非優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則的工作計(jì)劃應(yīng)在《WTO協(xié)定》生效后盡早開始，原定于在開始后3年內(nèi)完成。此后，由于工作的復(fù)雜性，協(xié)調(diào)工作計(jì)劃間期限一再延期。工作計(jì)劃的前期，工作重心在于技術(shù)委員會，從1995年至1999年間WCO主持的技術(shù)委員會共召開了18次會議，并于1999年7月向原產(chǎn)地規(guī)則委員會提出了500多項(xiàng)突出問題，供其討論和決定。此后，工作的重中轉(zhuǎn)至原產(chǎn)地規(guī)則委員會。至2010年3月25日，在原產(chǎn)地規(guī)則委員會主持，在技術(shù)委員會的協(xié)助下，WTO成員方已就55%的貨物的原產(chǎn)地規(guī)則達(dá)成一致。[注]WTO：Outgoing chair says 55% of rules of origin agreed，http://www.wto.org/english/news_e/news10_e/roi_25mar10_e.htm，訪問日期：2012年12月21日。在對貨物的原產(chǎn)地規(guī)則全部達(dá)成一致后，由WTO部長級會議通過“協(xié)調(diào)非優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則”的文本后，即對各成員國具有法律約束力。

第二，根據(jù)《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》的附件1，負(fù)責(zé)以下日常的原產(chǎn)地規(guī)則技術(shù)性工作：(a)在技術(shù)委員會任何成員請求下，審查在各成員對原產(chǎn)地規(guī)則的日常管理中出現(xiàn)的具體技術(shù)性問題，并根據(jù)所提供的事實(shí)提出關(guān)于適當(dāng)解決辦法的咨詢意見；(b)提供任何成員或委員會可能請求獲得的有關(guān)確定貨物原產(chǎn)地的任何事項(xiàng)的信息和建議；(c)就本協(xié)定運(yùn)用和法律地位的技術(shù)方面的問題定期準(zhǔn)備和散發(fā)報(bào)告；及(d)對執(zhí)行和運(yùn)用第二部分和第三部分的技術(shù)問題進(jìn)行年度審議。

3.在海關(guān)估價(jià)方面的合作

根據(jù)東京回合的《海關(guān)估價(jià)守則》，WCO的海關(guān)估價(jià)技術(shù)委員會(The WCO Technical Committee on Customs Valuation，TCCV)成立于1980年。此后，在WTO的《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》第二部分第18條第2款以及附件2，明確規(guī)定了海關(guān)估價(jià)技術(shù)委員會的地位、職責(zé)與議事規(guī)則。

為了實(shí)現(xiàn)WTO《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》的目標(biāo)，WCO主持的海關(guān)估價(jià)技術(shù)委員會在技術(shù)層面上保證統(tǒng)一解釋和適用《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》。其職責(zé)包括：(a)審查各成員方在海關(guān)估價(jià)制度的日常管理中產(chǎn)生的具體技術(shù)問題，并依據(jù)提出的事實(shí)就適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法提供咨詢意見；(b)按請求，研究與《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》有關(guān)的估價(jià)法律、程序和做法，并就此類研究的結(jié)果準(zhǔn)備報(bào)告；(c)就《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》的運(yùn)用和法律地位的技術(shù)方面制定和散發(fā)年度報(bào)告；(d)就任何成員方或委員會可能要求的、就有關(guān)進(jìn)口貨物海關(guān)估價(jià)的任何事項(xiàng)提供信息和建議。此類信息和建議可采取咨詢意見、評論或解釋性說明的形式；(e)按請求，便利對各成員方的技術(shù)援助，以期促進(jìn)《海關(guān)估價(jià)協(xié)議》的國際接受；(f)對專家組根據(jù)《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》向其提交的事項(xiàng)進(jìn)行審查；以及(g)行使委員會可能指定的其他職責(zé)。

根據(jù)其職責(zé)的規(guī)定，海關(guān)估價(jià)技術(shù)委員會做出的WCO海關(guān)估價(jià)綱要(包括咨詢意見、評論、解釋性說明和案例研究)為處理海關(guān)估價(jià)方面的各種技術(shù)問題提供了非常有用的指南。

4.在信息技術(shù)協(xié)議方面的合作

WTO《信息技術(shù)協(xié)議》附件的第5段中規(guī)定了對信息技術(shù)產(chǎn)品采用HS制度分類方法，并考慮WCO對HS制度的解釋與裁定。在存在產(chǎn)品分類分歧的任何情況下，參加方可以考慮向WCO做出更新HS分類的聯(lián)合建議或者以解釋HS分類的方法來解決分歧。

信息技術(shù)委員會與WCO，特別是與其協(xié)調(diào)制度委員會之間保持著良好的合作關(guān)系。在2004年，信息技術(shù)委員會請求WCO的協(xié)調(diào)制度委員會對“機(jī)頂盒”的歸類提供意見。自此，WCO秘書處定期將協(xié)調(diào)制度委員會對“機(jī)頂盒”的研究通知WTO。

HS制度的修改也影響著信息技術(shù)協(xié)議所涉及的產(chǎn)品范圍。在信息技術(shù)協(xié)議附件中，信息技術(shù)產(chǎn)品的分類與編碼是以HS1996為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)[注]WTO Ministerial Declaration on Trade in Information Technology Products(WT/MIN(96)/16)，The first indent of paragraph 5 and its attachments.的。但是隨著HS商品分類的更新與修改，信息技術(shù)協(xié)議附件中的大量產(chǎn)品編碼受到了HS2002的影響，有2/3的產(chǎn)品受到了HS2007的影響。信息技術(shù)委員會已經(jīng)開始考慮如何將產(chǎn)品列表按照新的分類法更新，但市場準(zhǔn)入委員會在關(guān)稅減讓方面所面臨的難題，在信息技術(shù)協(xié)議的領(lǐng)域也同樣存在，而且信息技術(shù)委員會尚無采用更新HS制度的更新程序。

5.在貿(mào)易便利化談判領(lǐng)域

WCO與WTO在貿(mào)易便利化領(lǐng)域中的合作十分緊密而有效。WCO常規(guī)性地參與貿(mào)易便利化的重要會議，對談判做出的實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)以及在技術(shù)援助領(lǐng)域廣泛地協(xié)作證明了它與WTO的互補(bǔ)性。

根據(jù)《多哈工作計(jì)劃》，WTO的談判主要集中在澄清和改進(jìn)GATT1994第5條(過境自由)、第3條(進(jìn)出口規(guī)費(fèi)和手續(xù))和第10條(貿(mào)易法規(guī)的公布和實(shí)施)。之所以需要澄清和改進(jìn)，其原因在于這三條規(guī)定過于原則和抽象，不具有可操作性。在此情形下，作為專門研究海關(guān)技術(shù)事務(wù)的國際組織，WCO便涉入其中。因而，在促進(jìn)通關(guān)便利化的談判方面，WCO從一開始就扮演著不可或缺的角色。WCO擁有海關(guān)領(lǐng)域內(nèi)一系列的關(guān)鍵法律文件，有大量的技術(shù)專家，因此成為了WTO進(jìn)行中的貿(mào)易便利化項(xiàng)目的理想伙伴。

在WTO貿(mào)易便利化談判的準(zhǔn)備階段，WCO就以觀察員的身份參與了WTO的預(yù)備工作。在談判進(jìn)行中，自貿(mào)易便利化談判組開始運(yùn)作起，WCO就是其中的常規(guī)參與者。WCO對在WTO貿(mào)易便利化領(lǐng)域的廣泛貢獻(xiàn)包括：技術(shù)建議、支持性工具的準(zhǔn)備和全球范圍內(nèi)的技術(shù)援助活動的參與。在此基礎(chǔ)上，合作還在進(jìn)一步發(fā)展和深化。WTO、WCO與WB以及其他國際組織正在進(jìn)行貿(mào)易便利化的需求與成本評估項(xiàng)目。該項(xiàng)目是為了向政府提供實(shí)施貿(mào)易便利化談判成果所需條件的信息。一項(xiàng)用以分析的基礎(chǔ)工具已處于其準(zhǔn)備的最后階段。該工具的最終版本將用于一系列的國家與地區(qū)評估。

此外，WCO與WTO還在旨在增加一致與促進(jìn)協(xié)同性的“運(yùn)輸與貿(mào)易全球便利化伙伴”(GFP)項(xiàng)目中合作。

6.其他領(lǐng)域的合作

WCO還在WTO所涉及的各個海關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域參與其技術(shù)援助行為。今后，雙方可能會在自由貿(mào)易區(qū)原產(chǎn)地規(guī)則領(lǐng)域增強(qiáng)雙方的技術(shù)援助合作。

WCO的海關(guān)估價(jià)技術(shù)委員會和協(xié)調(diào)制度委員會的決定、評論對于WTO爭端解決機(jī)構(gòu)所裁決的案件中起到重要作用。在WTO中，如果成員方在海關(guān)估價(jià)、HS制度方面發(fā)生爭議，往往會援引WCO相應(yīng)機(jī)構(gòu)的決定、評論甚至秘書處的信件[注]See Report of the Panel of Thailand-Customs and fiscal measures on cigarettes from the Philippines(WT/DS371/R).作為其證據(jù)之用；而專家組與上訴機(jī)構(gòu)的裁決也會將這些機(jī)構(gòu)的決定、評論、解釋、案例研究列入考慮，作為解釋W(xué)TO協(xié)議或推演結(jié)論的重要依據(jù)。對于WCO有關(guān)機(jī)構(gòu)的文件在DSB中的法律效力，我國有關(guān)人士雖有著不同的認(rèn)識，但都傾向于認(rèn)為這些法律文件對DSB是有拘束力的。如有的學(xué)者認(rèn)為：“上訴機(jī)構(gòu)多年來將世界海關(guān)組織(WCO)對HS標(biāo)準(zhǔn)的解釋及裁決作為VCLT(《維也納條約法公約》)31(3)(b)項(xiàng)下的嗣后慣例來適用。”[注]那力、肖夏：《WTO義務(wù)減讓表的解釋問題》，《當(dāng)代法學(xué)》2008年第1期，第132頁。，也有的學(xué)者認(rèn)為：“在世貿(mào)組織下，規(guī)范此類事項(xiàng)的是原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定和協(xié)定。但是這兩個協(xié)定的解釋和執(zhí)行則賴于世界海關(guān)組織，后者制定的規(guī)則，乃至其轄下的委員會之決議或會議記錄，均對世貿(mào)組織具拘束力。通常情況下，世界海關(guān)組織通過的協(xié)調(diào)系統(tǒng)(HS)為世貿(mào)組織下產(chǎn)品分類依賴者，遇有難以確定的個案，則需參照世界海關(guān)組織的會議記錄。例如，在歐盟電腦部件案，世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)不僅參照了協(xié)調(diào)系統(tǒng)而且還考慮協(xié)調(diào)系統(tǒng)委員會的會議記錄。”[注]王貴國：《經(jīng)濟(jì)全球化和全球法治化》，《中國法學(xué)》2008年第1期，第16頁。

三、結(jié)語

在全球?qū)用?，國際海關(guān)制度最主要的規(guī)則制定主體是WTO與WCO。

WTO不僅主導(dǎo)了以海關(guān)制度為核心的貿(mào)易便利化全球性規(guī)則的制訂，而且在海關(guān)估價(jià)、原產(chǎn)地規(guī)則已經(jīng)形成了國際法并負(fù)責(zé)有關(guān)國際爭端的解決。在WTO貿(mào)易便利化談判中，各國與集團(tuán)的提案以及所形成的貿(mào)易便利化談判文本草案內(nèi)容遠(yuǎn)超過了對上述條款的澄清與改進(jìn)，廣泛地涉及了從關(guān)稅制度到簡化通關(guān)制度的多個方面。

而WCO對于國際海關(guān)制度制定以及對海關(guān)跨國關(guān)系的參與始于上世紀(jì)50年代，雖然其淵源明顯早于WTO對海關(guān)制度的介入，其內(nèi)容也更為專業(yè)，但是在與WTO的合作中，其注重在參與貿(mào)易便利化談判過程中提出自己的提案、建議，并為WTO提供專業(yè)性與技術(shù)性的支持。