文/杜柏仁

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”與地方人大作為

文/杜柏仁

1月22日,習(xí)近平總書記在中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上講話時(shí)指出，要加強(qiáng)對權(quán)利運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。講話一經(jīng)刊載，即成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，國內(nèi)外輿論都給予高度評價(jià)。習(xí)總書記的講話，在一定程度上，彰顯了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體加強(qiáng)黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)化對權(quán)力約束的政治自信和執(zhí)政理念。

對國家或公共權(quán)力進(jìn)行約束的思想和實(shí)踐，西方在古希臘和羅馬時(shí)期就已出現(xiàn)，而我國早在秦、漢時(shí)期也開始萌芽。幾千年來，先賢們從未中斷過對國家權(quán)力約束機(jī)制的探索。不過這道擺在治國者面前的難題，自現(xiàn)代意義上的法治發(fā)軔之時(shí)，已經(jīng)有了解答。

一、解題之道：三種限制權(quán)力的實(shí)現(xiàn)路徑

從人類憲政文明的歷史實(shí)踐來看，要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”，最重要的設(shè)計(jì)便是以法律來直接規(guī)定權(quán)力運(yùn)行的空間。與之相輔，還要賦予公民監(jiān)督政府的權(quán)利；各權(quán)力分支間也要分工，以權(quán)力制約權(quán)力。迄今為止，以法律限制權(quán)力，以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，以權(quán)力制約權(quán)力是實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”三種最有效的路徑。

法律限制權(quán)力就是將權(quán)力運(yùn)行放置于法律的框架內(nèi)進(jìn)行。英國先哲阿克頓勛爵曾告誡人們：“絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”。法國思想家孟德斯鳩提出了解決之道：“任何有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才停止?！币虼?，以法律構(gòu)筑權(quán)力運(yùn)行的邊界至關(guān)重要，通過法律來規(guī)定權(quán)力的依據(jù)、范圍、運(yùn)行程序、以及違法行使所應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果，從而使權(quán)力受到約束。

與“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”相對應(yīng)，“把權(quán)利放出籠子”也是制約權(quán)力的重要途徑。讓公民通過知情權(quán)、參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)和獲取救濟(jì)權(quán)等諸多權(quán)利來抵御公共權(quán)力的侵害，同時(shí)監(jiān)督公共權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行。從人類文明發(fā)展史來看，“權(quán)力”和“權(quán)利”始終存在著利益博弈關(guān)系，公民權(quán)利的伸張勢必會(huì)壓縮公共權(quán)力的運(yùn)行空間。

權(quán)力制約權(quán)力。以權(quán)力制約權(quán)力從來都是約束權(quán)力的“利器”?，F(xiàn)代民主法治國家，通常將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)和軍事權(quán)等，由各個(gè)權(quán)力主體分別行使，通過各個(gè)權(quán)力分支之間的相互制約、相互監(jiān)督來確保權(quán)力的行使不逾越界限。

三種實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的方式在各個(gè)國家因其歷史發(fā)展和政治制度選擇不同而有差異。在大多數(shù)國家，三種限權(quán)方式往往同時(shí)運(yùn)用于國家制度設(shè)計(jì)中，從而確保權(quán)力得到嚴(yán)密、有效的控制。監(jiān)督主體、監(jiān)督對象以及它們之間的關(guān)系也因國家制度、政治基礎(chǔ)的不同而不同。一般而言，要依據(jù)各權(quán)力主體在權(quán)力體系中所處的性質(zhì)、地位和職能而定。

二、憲法之托：多重身份使命的地方人大

我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，具有不可比擬的優(yōu)越性。根據(jù)憲法及地方組織法的規(guī)定，地方人大是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)、代議機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和監(jiān)督其它權(quán)力分支的機(jī)關(guān)，其它國家機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。因此，在理論層面，地方人大是監(jiān)督地方其它權(quán)力的主體，而不是被監(jiān)督的對象。在現(xiàn)實(shí)層面，地方人大也具備了制約其它權(quán)力的各項(xiàng)條件。根據(jù)憲法及地方組織法規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)總體上擁有立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定和人事任免四項(xiàng)職權(quán)，并且依據(jù)立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，人大可以采用多種形式進(jìn)行監(jiān)督。

三種約束權(quán)力的途徑都與地方人大及其常委會(huì)行使職權(quán)密切相關(guān)。首先是以法律限制權(quán)力。地方人大及其常委會(huì)享有地方性法規(guī)的制定權(quán)，其在位階上要高于地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件。因此，地方立法權(quán)力的專屬性決定了人大在約束權(quán)力方面應(yīng)有所作為。科學(xué)立法，制定良法，特別是強(qiáng)化對“一府兩院”的監(jiān)督，加大反腐倡廉方面的立法，是地方人大的職責(zé)所在。

以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，最重要的是保障公民依法行使選舉、被選舉、批評、建議、申訴、控告和檢舉等各項(xiàng)憲法規(guī)定的基本權(quán)利，以此監(jiān)督政府和司法機(jī)關(guān)。人大代表作為人大的基本單元，是構(gòu)建在公民和政府之間的監(jiān)督平臺。通過人大代表，將民情民意、良言善策匯集、意見建議等以人大履職的各種形式體現(xiàn)，傳送至具體執(zhí)法和釋法部門，從而起到以權(quán)利監(jiān)督國家權(quán)力的作用。

以權(quán)力制約權(quán)力，更是體現(xiàn)了人大的優(yōu)勢。和同樣被賦予監(jiān)督職責(zé)的審判權(quán)、檢察權(quán)比較，地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督手段具有多樣性，“硬性”的詢問、質(zhì)詢、調(diào)查、審議和“軟性”的調(diào)研、視察、座談都可以使用；不受階段限制，事前、事中和事后均可進(jìn)行；對于各項(xiàng)監(jiān)督方式，也沒有嚴(yán)格的時(shí)效和期限制度，從而有利于確保權(quán)力運(yùn)行得到全方位的監(jiān)督。

三、限權(quán)之思：拓展地方人大的作為空間

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”為反腐而講，但遠(yuǎn)不止于此。用制度來約束權(quán)力，僅靠黨和政府的反腐部門，也還不夠。地方人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地位超脫，憲法更是賦予了多項(xiàng)重要職權(quán)。圍繞限制公共權(quán)力的目標(biāo)，地方人大及其常委會(huì)理應(yīng)不斷拓展作為空間，“增量”構(gòu)建各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力的制度。

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠黨委支持進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督。在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，憲法規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。地方人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，更要自覺接受和不斷加強(qiáng)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。在很多重大事項(xiàng)決策和執(zhí)行過程中，地方黨委與政府、司法機(jī)關(guān)的運(yùn)作也有比較緊密的聯(lián)系。因此，在一些重大的立法、決策和監(jiān)督事項(xiàng)方面，及時(shí)向地方黨委進(jìn)行通報(bào)，并爭取獲得支持，從而更順利地開展各項(xiàng)監(jiān)督工作。

(二)借助造法之職，強(qiáng)化約束權(quán)力方面的立法。制定地方性法規(guī)是地方人大最核心的職權(quán)，可以借助此項(xiàng)職能，強(qiáng)化對權(quán)力的約束。在立法重點(diǎn)的選擇方面，圍繞國家和地方的中心任務(wù)，以及黨中央和地方黨委對人大工作的意見，重點(diǎn)選擇有利于規(guī)范政府執(zhí)法、培育社會(huì)權(quán)體系的強(qiáng)大、促進(jìn)公開透明、增強(qiáng)社會(huì)競爭的地方性法規(guī)，列入立法規(guī)劃。借助立法職能，科學(xué)劃定政府權(quán)力運(yùn)行的范圍。在立法程序方面，逐步擴(kuò)大公民對立法工作的參與，注意發(fā)揮人大代表、專家學(xué)者和社會(huì)各方人士的作用，同時(shí)進(jìn)一步完善立法聽證制度，確保每一部法規(guī)的制定都能廣泛聽取社會(huì)的意見。還要加強(qiáng)人大在地方立法中的主導(dǎo)地位，提高由委員和代表提出議案、參與起草、協(xié)調(diào)座談等立法類型的比重。此外，政府部門主導(dǎo)起草法規(guī)草案，要讓更多有代表性的社會(huì)組織和專家參與其中，避免法規(guī)起草的部門化傾向和“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。在地方授權(quán)立法和政府規(guī)章的監(jiān)督方面，有必要強(qiáng)化對這兩種行政立法行為的監(jiān)督。對于地方授權(quán)立法，一方面加強(qiáng)對授權(quán)立法的監(jiān)督和備案，另一方面在完成使命后后及時(shí)進(jìn)行清理，或條件成熟的情況下及時(shí)轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)；對于規(guī)章備案審查，進(jìn)一步明確審查的主體、時(shí)限、程序以及問題處理機(jī)制，同時(shí)建立主動(dòng)審查和被動(dòng)審查相結(jié)合，分部門審查和集中反饋相結(jié)合的備案審查模式。

（三）強(qiáng)化代表主體地位，發(fā)揮權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的作用。人大代表提出議案和書面意見建議是目前最有效的民意表達(dá)形式，對于監(jiān)督權(quán)力成效也最為顯著。應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化議案和意見建議質(zhì)量、完善議案和意見建議辦理程序，加大代表議案辦理與地方立法工作的結(jié)合，強(qiáng)化意見建議辦理協(xié)調(diào)、反饋、評價(jià)機(jī)制建設(shè)。代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)也是代表收集各方利益訴求，監(jiān)督并改進(jìn)政府和司法機(jī)關(guān)工作的重要平臺。黨的十八大報(bào)告首次明確提出了“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)”，這是對這一形式的充分肯定。不過，仍需要進(jìn)一步改進(jìn)工作模式，變目前的管理、通知、邀請代表轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、協(xié)助和引導(dǎo)代表，更注重為代表進(jìn)行集體服務(wù)，以代表為主體開展工作。同時(shí)，推進(jìn)基層代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)，從而更好地使代表了解民情民意，發(fā)揮監(jiān)督作用。

（四）改進(jìn)監(jiān)督方式方法，提高監(jiān)督工作實(shí)效。監(jiān)督法規(guī)定了地方人大常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”的八種監(jiān)督形式，但這些監(jiān)督方式使用情況和監(jiān)督效果并不一樣。像聽取、審議專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查往往是被經(jīng)常使用的兩種手段，一方面需要予以強(qiáng)化，同時(shí)要綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式甚至可以和立法、重大事項(xiàng)決定等結(jié)合起來，充分釋放人大的監(jiān)督能效。對于尚未啟動(dòng)的其他監(jiān)督方式，也適時(shí)進(jìn)行探索性的運(yùn)用。像專題詢問形式的啟動(dòng)就是一個(gè)很好的范例。2010年6月，全國人大開展了首次專題詢問，9月，上海人大首開地方專題詢問先河，隨后，各地人大常委會(huì)紛紛嘗試。僅2012年度就有24個(gè)省級人大常委會(huì)針對30項(xiàng)議題開展了專題詢問。議會(huì)一般都有兩項(xiàng)最原始最重要的職權(quán)：“錢袋權(quán)”和人事權(quán)。但目前，地方人大的這兩項(xiàng)職權(quán)相對較弱。在實(shí)踐中需要強(qiáng)化這兩項(xiàng)職權(quán)的運(yùn)用，加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)管和控制。一方面按照對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，將其它三本預(yù)算逐步納入；另一方面，將黨管干部和人大任免干部有機(jī)統(tǒng)一起來，在確保黨委建議權(quán)、推薦權(quán)的前提下，強(qiáng)化對人大選任干部的任免和監(jiān)督。

結(jié)語

在中國，地方人大的立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免權(quán)和代表工作被形象地稱為“四菜一湯”，這些工作，都是憲法賦予的重要職責(zé)，每項(xiàng)工作也都與約束權(quán)力密切相關(guān)。不過，實(shí)際工作中，很多職權(quán)還沒有被充分行使和運(yùn)用。究其原因，與運(yùn)作機(jī)制有關(guān)，也與法制環(huán)境有關(guān)，更與地方人大自身的努力有關(guān)。對地方人大自身而言，觀念的轉(zhuǎn)變其實(shí)更為重要。地方人大及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，依法監(jiān)督“一府兩院”，不是相互掣肘，也不是“唱對臺戲”，而是在履行憲法賦予的職責(zé)。如果不去監(jiān)督，則是瀆職行為。唯有了此種理念，才能進(jìn)一步增強(qiáng)人大履職的自覺性、積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而構(gòu)筑起監(jiān)督權(quán)力的制度“籠子”。

（作者系上海人大工作研究會(huì)辦公室干部）