湯 偉

冷戰(zhàn)結(jié)束的20多年來，國際體系出現(xiàn)一種新的演變趨勢，即災害、意外、傳染病、難民等傳統(tǒng)政治經(jīng)濟以外的議題急劇增多，造成資源損失、秩序紊亂、倫理顛覆，對人類的生存、發(fā)展與和平產(chǎn)生了深層次影響。諸多新議題中，自然災害以難以預測、毀壞嚴重、發(fā)生瞬即、社會心理沖擊劇烈而引發(fā)關(guān)注。聯(lián)合國減災署2013年報告指出，2000-2012年災害死亡人數(shù)超120萬，影響人口29億，經(jīng)濟損失1.7萬億美元。①UNISDR，“2013 Disaster Impacts，2000-2012-Graphic”，http://www.preventionweb.net/files/31737_20130312disaster20002012 copy.pdf.(上網(wǎng)時間:2013 年6 月9 日)瑞士再保險公司對1971-2012年全球重大災害的統(tǒng)計結(jié)果顯示，自然災害烈度和頻度持續(xù)上升，已對國家、地區(qū)和全球的和平發(fā)展構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。②Swiss Re，“Natural catastrophes and man-made disasters in 2012”，Sigma，No.2，2013，http://media.swissre.com/documents/sigma2_2013_EN.pdf.(上網(wǎng)時間:2013 年6月9 日)慕尼黑再保險公司最新數(shù)據(jù)顯示，2012年自然災害共造成全世界1700億美元損失和9600人喪生，其中全部損失的69%和保險損失的92%與美國有關(guān)。③Munich Re，“Annual Statistics”，March 2013，https://www.munichre.com/touch/naturalhazards/en/natcatservice/annual_statistics.aspx.(上網(wǎng)時間:2013年6月9日)這一數(shù)據(jù)與過去10年平均值相比有所降低，但2008年汶川地震、2011年福島地震、2012年桑迪颶風已清楚顯示，“地球憤怒”引致的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設施失效，會對國際體系造成何種影響。一些科學家預測，未來更為嚴酷的自然災害還將持續(xù)出現(xiàn)，因此國際自然災害治理愈加迫切。

一、共識

人類一直在與自然災害的抗爭中成長，并傾向?qū)⒌卣?、暴雨、洪水、泥石流等破壞性自然事件等同于災害。其實災害很少是純自然力量作用的結(jié)果，無人居住遠洋小島上火山爆發(fā)就不是災害，自然力量只有與人相結(jié)合并對人造成顯著負面后果時才成為災害。一般認為，應對災害主要依賴技術(shù)，如高標準的建筑結(jié)構(gòu)、巧妙的工程設計、先進的監(jiān)測儀器和精確的地質(zhì)測量等。然而，大量研究發(fā)現(xiàn)，復雜化、精細化的現(xiàn)代社會，災害治理體制構(gòu)建比技術(shù)更要緊，而體制構(gòu)建的核心是主體間關(guān)系。由此，災害治理開始從“工程技術(shù)”向“社會構(gòu)建”范式變遷。

災害治理的“社會構(gòu)建”范式主要有以下幾層含義。第一，災害烈度越來越通過傷亡和損失結(jié)果顯示出來，而評估傷亡和損失可能性的脆弱性指標體系異常重要。國際非盈利組織、世界衛(wèi)生組織合作伙伴災害流行病學研究中心2012年7月發(fā)布的《災害數(shù)據(jù)年度評估(2011)》認為，自然事件演變?yōu)闉暮χ辽僖邢铝兴膫€條件中的一個:10或者10個以上人口的死亡、100以上的人群受到影響、權(quán)威機構(gòu)宣布緊急狀態(tài)、請求國際援助。①Debby Guha-Sapir，F(xiàn)emke Vos，Regina Below，“Annual Disaster Statistical Review 2011:The Number and Trends”，p.7，http://cred.be/sites/default/files/2012.07.05.ADSR_2011.pdf.(上網(wǎng)時間:2012年11月6日)慕尼黑再保險公司對“重大自然災害”采取和聯(lián)合國一致的定義，即至少以下一種或多種情況發(fā)生:需要跨區(qū)域或國際援助;數(shù)千人死亡;數(shù)十萬人無家可歸;大量的全面損失;相當大的保險損失。與此同時，受災地區(qū)難以依靠自身能力應對。美國國家情報委員會最新發(fā)布的《全球趨勢2030》將自然災害劃分為滅絕性事件、周期性有致命前景的災害及比較頻繁的普通災害三個層次。2010年海地和智利先后遭受同等烈度地震襲擊，海地死亡數(shù)十萬人、百萬人無家可歸，而智利僅近千人傷亡，這顯示出政府對建筑質(zhì)量的不同要求和監(jiān)管體制差異，也說明破壞性自然力量造成的潛在傷亡和損失很大程度取決于發(fā)生地的經(jīng)濟社會系統(tǒng)和相應的制度安排。②Francisco G.Delfin ，JR.Jean-Christophe Gaillard，“Extreme Versus Quotidian:Addressing Temporal Dichotomies in Philippine Disaster Management”，Public Administration and Development，Vol.28，Issue.3，2008，pp.190-199.既然災害嵌入到經(jīng)濟社會系統(tǒng)，那么經(jīng)濟社會系統(tǒng)對災害抵抗力的評估便成為學術(shù)界和各類團體研究的熱點。目前主要有災害風險指標計劃(DRI)、多發(fā)區(qū)指標體系(Hotspots)、美洲計劃(American Programme)三大衡量指標。發(fā)展工作聯(lián)盟、聯(lián)合國大學環(huán)境和人類安全研究所發(fā)布的《世界風險報告2012》對173個國家的自然災害風險系數(shù)進行排列，其中太平洋島國瓦努阿圖災害指數(shù)最高，為36.31個百分點;馬耳他和卡塔爾最低，分別為0.61和0.10個百分點，大洋洲、東南亞、中美洲和加勒比海、南薩赫勒地區(qū)亦為災害熱點。③Alliance for development works，United Nations University，“2012 World Risk Report”，p.23，http://www.nature.org/ourinitiatives/habitats/oceanscoasts/howwework/world-risk-report-2012-pdf.pdf.(上網(wǎng)時間:2012年11月16日)此外，一些組織和研究人員還開發(fā)出地區(qū)性和城市災害風險指標體系。

第二，災害成因的“人為”特性越來越明顯。一是經(jīng)濟活動造成的環(huán)境惡化越來越成為災害發(fā)生和擴大的顯著原因。環(huán)境惡化按照經(jīng)濟成因可分為貧困型、生產(chǎn)型、消費型等。貧困型，譬如巴基斯坦為生計所迫的濫砍濫伐、植被破壞致使土壤流失、洪水肆虐、山體滑坡;生產(chǎn)型，譬如中國礦藏挖掘?qū)е律襟w塌陷、大壩構(gòu)造引發(fā)地質(zhì)災害以及水資源過度汲取產(chǎn)生干旱和地面塌陷等;消費型，譬如印度尼西亞海洋旅游開發(fā)破壞珊瑚礁、濱海紅樹林，削弱對洪水和風暴潮的防護能力。二是全球尤其是發(fā)展中大國政策驅(qū)動的城市化。無序城市化使城市不斷擴張、改建、新建，大量土石移動、地下工程開挖造成一系列地質(zhì)災害。城市化還改變局部氣候，使降雨量和強度大增、洪澇災害頻率和幾率成倍增加。聯(lián)合國亞太經(jīng)社理事會發(fā)布的《2012年亞太地區(qū)災害報告》指出，城市化使人類活動范圍延伸到脆弱或危險區(qū)域，貧困和其他弱勢群體遭受災害風險概率趨于增大。④ESCAP，UNISDR，The Asia-Pacific Disaster Report 2012，“Reducing Vulnerability and Exposure to Disasters”，Ⅷ，http://www.unisdr.org/files/29288_apdr2012finallowres.pdf.(上網(wǎng)時間:2013 年 1 月11日)城市化還消耗大量石油、天然氣、煤炭、木材、鐵礦石等能源資源，使城市內(nèi)部濕地和外部森林、草地等生態(tài)系統(tǒng)服務功能退化，增大自然災害爆發(fā)幾率和影響。三是工業(yè)革命釋放的超量溫室氣體引致的氣候變化。政府間氣候變化委員會(IPCC)編寫的《管理極端事件和災害風險推進氣候變化適應特別報告》指出，不斷變化的氣候?qū)е聵O端天氣和氣候事件在頻率、強度、空間范圍、持續(xù)和發(fā)生時間上的變化，使經(jīng)濟損失持續(xù)攀升，其中發(fā)達國家災害經(jīng)濟損失更嚴重，而發(fā)展中國家損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重更大。2012年12月多哈談判期間世界銀行發(fā)布的《阿拉伯國家適應氣候變化》報告指出，1981-2010年暴風雨、洪水、干旱等氣候相關(guān)災害的強度和頻率迅猛上升，共導致約140萬人死亡，受影響人口超過55億。此外，沙塵暴、山崩、泥石流等次生災害也更為頻繁。①World Bank，“Adaptation to a Changing Climate in the Arab Countries”，MENA Development Report，November 2012，p.100，http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/11/06/000386194_20121106031824/Rendered/PDF/734820 PUB0P12400in0Building0Climate.pdf.(上網(wǎng)時間:2012 年 12 月 12日)如果說龍卷風、干旱等短期極端事件沖擊人們正常生產(chǎn)、生活，那么長期氣候變遷則很可能改變局部甚至整個區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，對社會生產(chǎn)基礎(chǔ)造成摧毀性影響。

第三，“多重災害”(Multiple Hazard)成為常態(tài)。多重災害并非指不同類型自然災害短時間內(nèi)對同一地區(qū)的反復襲擊，而是指災害在經(jīng)濟社會系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)造出的鏈發(fā)和群發(fā)效應。②畢軍等:《區(qū)域環(huán)境分析和管理》，中國環(huán)境科學出版社，2006年，第63-65頁。鏈發(fā)效應即自然災害沖擊一定地理區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟社會秩序，誘發(fā)、衍生一系列經(jīng)濟社會功能的紊亂，譬如人員大量傷亡、能源供應突然停頓、糧食和水的匱乏、大規(guī)模流徙甚至暴亂等，日本福島地震、印度洋海嘯、美國新奧爾良颶風、汶川地震都是典型案例。群發(fā)效應指具體時空條件下災害襲擊的延續(xù)和擴散效應，這種效應由點及面擴散至全球，如卡特里娜(Katrina)和麗塔(Rita)颶風對世界石油價格產(chǎn)生影響，福島地震導致全球核電產(chǎn)業(yè)的暫時停滯。災害多重性說明國際體系復雜化、精密化引致的議題交疊性和“蝴蝶效應”彰顯，地方性災害越來越具有全球影響力。以前頗為有效的單個災害治理框架逐漸失效，如何搭建相互銜接的多重政策框架考驗著國際社會的智慧。

第四，對政治穩(wěn)定造成沖擊。公元前5世紀伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭期間地震引發(fā)斯巴達內(nèi)部叛亂;2007年聯(lián)合國環(huán)境署《蘇丹:沖突后環(huán)境評估》認為，氣候干旱導致的糧食減產(chǎn)對達爾富爾危機推波助瀾，對于巴基斯坦宗教極端主義、經(jīng)濟潰敗和局勢動蕩等負有直接責任。這些案例都說明災害與政治存在內(nèi)在聯(lián)系。查爾斯·凱格利認為，自然災害加劇南方國家的不穩(wěn)定，窮國被迫將大量優(yōu)質(zhì)資源投向防災減災，造成發(fā)展資源匱乏、績效低下。③［美］查爾斯·凱格利著，夏維勇、阮淑俊譯:《世界政治:走向新秩序》，世界圖書出版公司，2010年，第118頁。一些研究人員對1950-2000年的187個政治單位分析發(fā)現(xiàn)，自然災害短期和中期顯著提升內(nèi)部暴力幾率，特別是那些存在高度不平等、混合政治機制、經(jīng)濟增長緩慢的國家;也有研究人員對1950-2006年地震、洪水、暴風雨、海嘯與國家間沖突的關(guān)系進行梳理，發(fā)現(xiàn)災害顯著提升了沖突的可能性。雖然沒有任何一個國家在敵對國家災后主動挑起沖突，但有著內(nèi)部混亂歷史的國家卻可能在災害后主動挑起沖突。④Travis Nelson，“When disaster strikes:On the relationship between natural disaster and interstate conflict”，Global Change，Peace ＆Security，Vol.2，2010，pp.155-174.一些學者利用動機、激勵和機會三個概念對此進行解釋:動機通常由貧困、不平等、社會排斥塑造;而激勵表示稀缺資源競爭加劇、政府面對災害無力應對，邊緣群體便產(chǎn)生從“天災”到“人禍”的心理暗示進而衍生出反對現(xiàn)行政治經(jīng)濟架構(gòu)的動機;國家遭受災害襲擊時政治和行政能力下降則帶來了機會。自然災害由此與廣泛的經(jīng)濟和政治變革要求掛起鉤來。然而，巨災如果發(fā)生于失敗國家，國際社會該如何作為，發(fā)達國家是否應該承擔“保護的責任”?⑤Charles Cohen and Eric D.Werker，“The Political Economy of Natural Disasters”，Journal of Conflict Resolution，Vol.52，2008，pp.814-815.

自然災害中斷正常經(jīng)濟社會秩序也造成某種程度的政治動蕩。然而，同樣技術(shù)級別災害卻產(chǎn)生迥異的損失后果說明災害對經(jīng)濟社會體制的嵌入性，正是這種嵌入性使災害治理成為可持續(xù)發(fā)展議程的重要組成部分?；谶@種理解，國外學者設計了一個風險評估框架，以測算環(huán)境惡化與自然災害的因果機制。該機制超越對損失和后果的靜態(tài)理解，將可能性損失、脆弱點、問題解決路徑動態(tài)化地納入可持續(xù)發(fā)展三根支柱:社會、經(jīng)濟和環(huán)境，進而提出災害預防和管理措施。⑥J?rn Birkmann，“Assessing Vulnerability Before，During and After a Natural Disaster in Fragile Regions”，United Nations University UNU-Wider World Institute for Development Economic Research，Research Paper No.2008/50，Helsinki，F(xiàn)inland.中共十八大報告也將加強防災減災體系建設，提高氣象、地質(zhì)、地震災害防御能力作為生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。可見，可持續(xù)發(fā)展已成為災害治理的基礎(chǔ)性規(guī)范。

二、進展

自然災害對國際體系的強大沖擊使防災減災成為全球治理重要議程，也使可持續(xù)發(fā)展成為災害治理的核心規(guī)范。在此規(guī)范指引下，國際災害治理取得顯著進展。首先，多邊主義機制框架成績顯著。一般認為，防災減災的國際合作主要通過政府間雙邊協(xié)議或者臨時性安排，多邊主義作用極為有限。其實早在1971年，聯(lián)合國為協(xié)調(diào)全球救災行動就創(chuàng)立了救災協(xié)調(diào)辦公室，此后許多災害科技專家又在聯(lián)合國框架內(nèi)竭力推進救災治理的機制化。1989年聯(lián)合國大會宣布1990-1999國際減災十年規(guī)劃，要求所有國家將防災減災列為重要議程，并要求工業(yè)化國家對脆弱的發(fā)展中國家進行財政、技術(shù)和知識援助。1994年世界減災大會通過里程碑意義的橫濱戰(zhàn)略，要求加強區(qū)域和國際間合作，并明確指出國家在保護公民免受自然災害后果方面負有主權(quán)責任。1999年聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會發(fā)起國際減災戰(zhàn)略，建立聯(lián)合國減災署。2000年，“加緊合作以減少自然災害和人為災害的次數(shù)和影響”納入聯(lián)合國《千年宣言》目標。2005年日本兵庫世界減災大會召開，通過了《2005-2015年兵庫行動框架:提高國家和社區(qū)的抗災力》(HFA)并被聯(lián)合國大會批準，用于指導減少由自然致災因子和人為活動導致的脆弱性和風險，此后災害治理跨國合作迅速發(fā)展。為將《兵庫行動框架》諸多計劃和目標更好地付諸實踐，2007年聯(lián)合國大會又搭建了兩年一次的行動平臺，允許政府代表、非政府組織、科學家、私營部門、聯(lián)合國內(nèi)部機構(gòu)共享防災減災經(jīng)驗和戰(zhàn)略建議。①UN International Strategy for Disaster Reduction，“Strategic framework 2025”，October 2011，http://www.unisdr.org/files/23291_1101657inteng.pdf.(上網(wǎng)時間:2012 年12 月6 日)此外，聯(lián)合國還構(gòu)建緊急救援通報機制、人道主義募捐“聯(lián)合呼吁程序”(The Consolidated Appeals Process，CAP)以及“中央應急基金”等。這些重要多邊機制使聯(lián)合國在重大災害發(fā)生時能及時匯集人力物力，對無力自救國家尤其是發(fā)展中國家采取有效救援措施。

其次，水平和垂直兩個維度的協(xié)同性大大增強。水平表示不同議題領(lǐng)域的制度安排對災害治理的影響，由此制度間協(xié)同異常關(guān)鍵?！?1世紀議程》、《伊斯坦布爾宣言》、千年發(fā)展目標、約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃(JPOI)、里約+20峰會等也都含有防災減災內(nèi)容，它們均以可持續(xù)發(fā)展為災害治理目標，相互兼容，其與《兵庫行動框架》的協(xié)同性因而得以保證。②Kenneth W.Abbot，t“Engaging the public and the private in global sustainability governance”，International Affairs，Vol.88，Issue.3，2012，p.543.災害治理需大量資金、技術(shù)、信息和數(shù)據(jù)積累，如定位搜救、綜合遙感、地理信息和數(shù)據(jù)網(wǎng)絡等等，這些治理工具多為發(fā)達國家掌握，南北固有政治鴻溝、知識產(chǎn)權(quán)技術(shù)轉(zhuǎn)讓機制的加強與災害治理需求形成沖突，所幸的是幾乎所有國際協(xié)議都呼吁發(fā)達國家對發(fā)展中國家提供免費技術(shù)轉(zhuǎn)讓、資金援助和信息數(shù)據(jù)共享。垂直指災害治理的不同空間層次。災害治理落腳點雖在地方，但無論救災、減災還是防災都不可能脫離全球、地區(qū)和國家的制度化背景，由此垂直層次協(xié)同也非常重要。聯(lián)合國國際減災戰(zhàn)略(UNISDR)是全球性平臺，它包含“主題平臺、地區(qū)平臺、國家平臺”。③Yuki Matsuoka，Anshu Sharma，Rajib Shaw，“Hyogo framework for action and urban risk reduction in Asia”，Community，Environment and Disaster Risk Management，Vol.1，2009，p.80.其中主題平臺進行風險評估、早期預警和恢復等;地區(qū)平臺聚焦地區(qū)性議題;而國家平臺協(xié)調(diào)多元的利益相關(guān)者。目前，國家平臺數(shù)目已從2007年的38個增加到2012年10月的81個。全球性平臺要求2015年前盡可能多地建立國家平臺，這三類平臺極大增強了各類減災活動的協(xié)同性、促進了數(shù)據(jù)信息共享和政策協(xié)調(diào)。此外，國際減災戰(zhàn)略還鼓勵其他正式、非正式的協(xié)調(diào)行動，譬如與其他國際組織的合作、地區(qū)和次地區(qū)論壇、利益相關(guān)方特別磋商等。以災害相對集中的東南亞為例，東南亞國家聯(lián)盟(ASEAN)、亞太經(jīng)合組織(APEC)、南亞區(qū)域合作聯(lián)盟(SAARC)及東盟合作論壇(AFR)等都內(nèi)嵌災害治理的專門性架設、委員會和行動小組，雖然這些工具、架設和機制重疊交叉、協(xié)調(diào)性不足，但相互作用也內(nèi)生出災害治理合作動力。實際上，海嘯、颶風、洪水災害治理的區(qū)域協(xié)調(diào)已成為東南亞地區(qū)主義發(fā)展的一大重要推動力。

再次，對市場機制的利用不斷擴大。災害治理不可能完全依賴公共資源，公共資源不足既需要更多的資源供給者，也要求資源使用方式的創(chuàng)新。更多資源供給者主要為各類次國家行為主體和非國家行為主體，而資源使用方式創(chuàng)新主要表現(xiàn)為對市場機制的利用，①陶鵬、童星:“我國自然災害管理中的‘應急失靈’及其矯正——從2010年西南五省(市、區(qū))旱災談起”，《江蘇社會科學》，2011年，第2期，第21-28頁。兩者融合便是企業(yè)行為。一般認為，企業(yè)參與災害治理出于公民社會責任以及企業(yè)文化、品牌名聲等考慮，多數(shù)屬應景式反應。企業(yè)微觀動機卻無法解釋宏觀層面參與規(guī)模的急劇增長和形式的多樣化，有的企業(yè)還與國家搭建出了制度化的公私伙伴關(guān)系。其實，自然災害足以影響全球市場進而改變企業(yè)運營環(huán)境。聯(lián)合國減災署2013年減災全球評估報告認為，日本福島地震、泰國湄南河洪水都顯示了災害對私營部門負面影響急劇增長的態(tài)勢，而供應鏈全球化更使關(guān)鍵節(jié)點中斷，將在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡產(chǎn)生漣漪效應。災害還可能破壞交通、能源和水等公共基礎(chǔ)設施，企業(yè)尤其是中小企業(yè)應對災害風險管理的必要性大為增強。②UNISDR，“2013 Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction，F(xiàn)rom Shared Risk to Shared Value:The Business Case for Disaster Risk Reduction”，2013，http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/2013/en/gar-pdf/GAR13_Pocket_EN.pdf.(上網(wǎng)時間:2013年6月9日)災害頻率和烈度大幅提升使得政府財政、社會捐贈、企業(yè)贊助模式不可持續(xù)，構(gòu)建可持續(xù)資金吸納機制日益重要，金融保險創(chuàng)新為之提供了可能。目前，發(fā)達國家紛紛建立起適合本國國情、形式多樣的災害風險保護機制，其中以荷蘭最有特色。荷蘭將災害分成三類:最常見的小型災害，如小型冰雹導致的農(nóng)作物、廠房受損等，損失由受災者自行承擔;一般情形下的洪災、氣候突變，受災者盡可能通過商業(yè)保險公司利用市場分攤機制承擔;很少發(fā)生但正日趨增多的巨災，保險公司也無法承擔，政府按照災害補償法律進行處理。③許閑、陳卓苗:“荷蘭應對自然災害的風險分攤機制”，《中國保險報》，2012年3月19日。瑞士再保險公司指出，保險業(yè)已成為國家災后資金籌措的一個關(guān)鍵支柱，而重建資本流入也大大有利于受災地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。④瑞士再保險公司經(jīng)濟研究及咨詢部:“2011年自然災害和人為災難:地震和水災前所未有，損失創(chuàng)歷史新高”，Sigma，2012年，第2 期，第 36-37 頁，http://www.swissre.com/sigma/.(上網(wǎng)時間:2012年11月6日)聯(lián)合國和世界銀行2012年8月發(fā)表的《自然災害、非自然災害:有效預防的經(jīng)濟學》報告對孟買、土耳其、海地、埃塞俄比亞、斯里蘭卡災害等案例的分析表明，援助大量涌入往往產(chǎn)生相反效果，而著眼于災后重建的市場機制可能更有利于實現(xiàn)救災目的。⑤UN，World Bank，“Natural Hazards，Unnatural Disasters:the Economics of Effective Prevention”，http://www.gfdrr.org/gfdrr/sites/gfdrr.org/files/nhud/files/NHUD-Overview.pdf.(上網(wǎng)時間:2012 年11月6日)

另外，城市逐漸成為災害治理重心。2012年聯(lián)合國經(jīng)社事務部《世界城市展望》報告首次列出人口75萬以上城市的地理坐標，并結(jié)合哥倫比亞大學國際地球科學信息網(wǎng)絡數(shù)據(jù)，指出未來城市將面臨颶風、干旱、地震、洪水、泥石流、火山六種自然災害威脅。報告認為，隨著全球尤其是發(fā)展中國家城市化進程以及人口遷移加快，人口超百萬的城市中接近60%位于上述六種災害的至少一種高風險區(qū)域，其中洪水威脅頻率最高也最為嚴重，其次為干旱和地震。⑥D(zhuǎn)epartment of Economic and Social Affairs Population Division，“World Urbanization Prospects the 2011 Revision”，August 2012，pp.17-21，http://esa.un.org/unpd/wup/pdf/FINAL-FINAL_REPORT%20WUP2011_Annextables_01Aug2012_Final.pdf.(上網(wǎng)時間:2012 年12月6日)《自然災害、非自然災害:有效預防的經(jīng)濟學》報告認為，位于熱帶氣旋和地震風險城市的人口將從2000年的6.8億上升至2050年的15億。2012年北京“7.21”暴雨受災面積達1.6萬平方公里，受災人口約190萬人，損失超百億元人民幣;美國颶風“桑迪”突襲紐約致800萬人斷電，公交、地鐵全部關(guān)閉，近萬航班取消，損失近千億美元。這兩個案例表明，大城市一旦遭受災害襲擊，損失就特別巨大。⑦屠啟宇:《國際城市發(fā)展報告2013》，社會科學文獻出版社，2013年，第215頁。目前新興發(fā)展中大國正實施擴張性城市政策，而這種政策往往缺乏科學規(guī)劃，充斥著偷工減料、對生態(tài)系統(tǒng)的肆意侵蝕和對各種風險的體制性忽視，使城市面對災害時的脆弱性和暴露性進一步上升?！侗鴰煨袆涌蚣堋穼Τ鞘蟹罏臏p災提出了要求，實現(xiàn)城市間防災減災經(jīng)驗共享，以及建立更為制度化的災害治理聯(lián)盟和安全互助網(wǎng)絡比以往任何時刻都更為緊迫。

三、不足

災害治理以可持續(xù)發(fā)展為規(guī)范搭建機制框架，呼吁發(fā)達國家?guī)椭l(fā)展中國家進行能力建設，并積極擴大利用市場機制，最終在全球、國家甚至城市層次取得重大進展。然而，與顯著加劇的災害相比，國際災害治理仍有明顯不足。

迄今為止，災害治理并未成為國際體系核心議程。一項議題能否成為核心議程，關(guān)鍵在于它對人類生存和發(fā)展的重要性?！度蜈厔?030》報告指出，自然災害將對美國和其他主要大國安全構(gòu)成嚴重威脅。既然自然災害和國家安全存在關(guān)聯(lián)，那么災害治理能否成為安全治理呢，這顯然得從安全治理內(nèi)涵的擴展說起。1983年，理查德·烏爾曼的經(jīng)典論文《重新定義安全》將國家安全威脅界定為這樣一種行為或事件的結(jié)果:在一段相對短暫的時間內(nèi)可能會極大地威脅到國民生活的質(zhì)量，或者嚴重威脅到某國政府或國家內(nèi)部私有的、非政府組織(個人、團體、公司)的實體可資利用的政策選擇范圍。①Richard H.Ulman，“Redefining National Security”，International Security，Vol.8，No.1，Summer 1983，pp.129-153.1994年聯(lián)合國《人類發(fā)展報告》提出人類安全概念包括兩個方面:免于饑荒、疾病、壓迫等慢性威脅;免于家庭、工作和社區(qū)等日常生活場所中的危害性和突發(fā)性干擾。自然災害尤其是巨災顯然極大威脅到國民生活的質(zhì)量，對日常生活場所造成危害性和突發(fā)性干擾，由此災害治理可視為安全治理組成部分。遺憾的是，國際社會并沒有將災害視為安全事件，與氣候變化等議題相比投入明顯不足。何以如此?根據(jù)巴里·布贊的安全化理論，議題安全化可顯著提升自身在議程設置中的位置，災害雖具備成為安全議題的條件，卻缺乏啟動安全化機制的強大行為主體。雖然聯(lián)合國對自然災害給予了很多關(guān)注，但國際體系內(nèi)部掌握話語-行動權(quán)的國家或力量集團如美國和歐盟等并未將之視為迫在眉睫的威脅，其后果是大多數(shù)成員國并沒有將日益增長的自然災害作為經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定的系統(tǒng)性風險整合進發(fā)展進程，甚至中國、巴基斯坦、印度等高災害風險國家也不例外。②Asia Development，“ADB's Response to Natural Disasters and Disaster Risks”，Special Evaluation Study，October 2012，p.63.

同時，災害治理制度建設明顯滯后于治理需求?！侗鴰煨袆涌蚣堋?、兩年一次的行動平臺和諸多緊急程序，推進了國際減災合作并使防災減災滲透到許多發(fā)展規(guī)劃和行動中。然而它們都只是“軟法”，對主權(quán)國家尤其是發(fā)達國家并無法律約束力。聯(lián)合國大會指出，缺乏有效剛性制度安排已成地震治理的致命缺陷，發(fā)達國家缺乏技術(shù)轉(zhuǎn)讓和共享信息數(shù)據(jù)的政治意愿使發(fā)展中國家諸多行動難以取得滿意績效。尤其是近20年來，快速城市化、氣候環(huán)境惡化和生態(tài)系統(tǒng)破壞等新議題和經(jīng)濟危機、大規(guī)模貧困、政治混亂等舊議題相互交叉，使災害治理績效不再局限于災害救援和重建，對多重政策框架需求急劇提升。這一方面顯示出國際體系復雜性增多背景下知識創(chuàng)新的必要性，另一方面凸顯共識基礎(chǔ)上跨機構(gòu)合作的重要性。盡管《兵庫行動框架》優(yōu)先行動計劃明確了減災是發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境政策不可分割的組成部分，聯(lián)合國國際減災戰(zhàn)略也有跨機構(gòu)合作小組、成員國信息溝通渠道，但遺憾的是千年發(fā)展目標、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《兵庫行動框架》仍缺乏制度化溝通渠道和協(xié)調(diào)機制。③Chennat Gopalakrishnan，“Designing new institutions for implementing integrated disaster risk management:Key elements and future directions”，Disasters，Vol.31，Issue 4，2007，pp.353、372.《阿拉伯國家適應氣候變化》報告指出，災害管理以減少損失為目標，而適應主要著眼于變化后的氣候生態(tài)系統(tǒng)，大多數(shù)國家和地方政府無論目標指向還是政策執(zhí)行都缺乏內(nèi)在有機聯(lián)系。④World Bank，“Adaptation to a Changing Climate in the Arab Countries”，MENA Development Report，November 2012，p.100，http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/11/06/000386194_20121106031824/Rendered/PDF/734820 PUB0P12400in0Building0Climate.pdf.(上網(wǎng)時間:2012 年 12 月 12日)此外，雖然國際減災戰(zhàn)略的國家平臺數(shù)目不斷增加，但與地區(qū)平臺、主題平臺的銜接無預期績效，區(qū)域治理相當有限。這表明，災害治理仍主要基于主權(quán)國家行為而非國際機制框架形塑的產(chǎn)物。

值得注意的是，災害救援援助存在淪為國際政治工具的傾向。災害突發(fā)時各類行為主體通常會基于人道主義積極參與，但據(jù)此認為災害救援非政治或政治中性則是不準確的。⑤Werker，Eric D.，“Disaster Politics:International Politics and Relief Efforts”，Harvard International Review(2010)，http://hir.harvard.edu/disaster-politics.(上網(wǎng)時間:2012年11 月16日)相關(guān)機構(gòu)對全球風險分布分析表明，災害熱點地理分布符合斯皮克曼提出的邊緣地帶理論，即分布于亞歐大陸邊緣地帶。根據(jù)聯(lián)合國亞太經(jīng)社理事會和聯(lián)合國國際減災戰(zhàn)略共同發(fā)布的《2012年亞太地區(qū)災害報告》，2011年全球災害經(jīng)濟損失80%來自于亞太地區(qū)，《亞行對自然災害和風險的應對》報告也稱，亞洲遭受自然災害的可能性是非洲的4倍、歐洲和北美的25倍。然而亞洲也是地緣政治和地緣經(jīng)濟利益最密集和最集中的區(qū)域，近年來又成為全球經(jīng)濟增長引擎，由此，災害治理、地緣政治、投資貿(mào)易相互交織，災害救援極易淪為國際政治博弈和獲取其他利益的工具。對美國相關(guān)災害援助數(shù)據(jù)的分析表明，美外交政策和國內(nèi)政治對其災害援助施加了很大影響。日本福島危機發(fā)生后美國直接派出反潛直升機、海軍陸戰(zhàn)隊甚至里根號航母，迅速改善了美國在日本的國家形象，也舒緩了日本民眾要求美軍基地撤出的呼聲。①Chris Ames，Yuiko Koguchi-Ames，“Friends in need”，Jeff Kingston，eds.，NaturalDisaster and Nuclear Crisis in Japan，London＆New York，Routledge，2012，p.208.比較美國在印度洋海嘯、克什米爾地震、汶川地震、海地地震和福島危機中的政府援助，不難發(fā)現(xiàn)災害外交背后一貫的國家戰(zhàn)略和國家利益。將災害救援作為獲取國家利益手段的做法并不限于超級大國。2004年印度洋海嘯，美國、日本、中國和印度等主要大國為改善國際形象、增強軟實力、最大限度獲取災后重建利益，紛紛承諾巨額援助，表現(xiàn)出了強烈的“競爭性情緒”。②Christopher Jasparro，Janathan Taylor，“Transnational Geopolitical Competition and Natural Disaster”，Pradyumna P.Karan，Shanmugam P.Subbiah eds.，The Indian Ocean Tsunami，Lexington，The University Press of Kentucky，2011，p.283.當然，災害救援也可以成為國家形象投射、雙邊關(guān)系改善的杠桿，印巴圍繞克什米爾地震、海嘯救援的合作以及中日圍繞汶川地震、福島海嘯的互助等案例均表明，災害救援可以創(chuàng)造國家間關(guān)系改善和公眾情感接近的契機。自然災害使世界各國感到相互之間不能成為被族裔、宗教而分割的孤島，由此人類共同體在命運一致性作用下啟動人道主義，驅(qū)動國際體系內(nèi)部社會性因素的增長。然而，這能否推動國家摒棄均勢和權(quán)力政治范式，從人類脆弱生命和共同人性出發(fā)創(chuàng)造雙邊、多邊機會，促使國際體系由霍布斯主義向洛克主義并最終向康德主義演進，戰(zhàn)勝舊式國家間政治和權(quán)力爭斗，尚難做出定論。其實，災害“毀壞性”啟動人道主義的同時，也的確使國家間產(chǎn)生矛盾、沖突和不協(xié)調(diào)，譬如現(xiàn)行國際法框架規(guī)定任何人道主義救援都必須獲取受災國主權(quán)認可，而這一認可常常導致最佳救援時機的喪失。

四、趨勢

盡管災害治理并未成為國際政治核心議程，但隨著災害數(shù)量、烈度的增加，尤其是汶川地震、福島海嘯等巨災的出現(xiàn)，災害治理將獲得更多的關(guān)注和資源投入。災害治理最關(guān)鍵的是復原力，而這種能力不僅表現(xiàn)在災害初期快速有效的緊急救援，還包括避免災害發(fā)生和災害發(fā)生后減輕損失所采取的各種機制框架、措施和行動，由此，成功的災害治理必須實現(xiàn)從一時的情景治理向長期體制治理的轉(zhuǎn)變。從這一點出發(fā)，未來災害治理將呈現(xiàn)以下幾方面發(fā)展趨勢。第一，技術(shù)治理的體制化。技術(shù)治理主要包括早期預警體系、脆弱性指標構(gòu)建、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、災害發(fā)生學的跨學科跨部門研究等等。技術(shù)治理體現(xiàn)為擁有和應用兩個方面。其中擁有也有兩個層面:一是尚未掌握，主要源自科學認知不足，譬如地震和氣候災害預報;二是已經(jīng)掌握但一些國家基于利益和知識產(chǎn)權(quán)制度缺乏轉(zhuǎn)讓和普及的意愿。前一種情況需要知識共同體(Epistemic Communities)共同努力，為此國際科學理事會(ICSU)、聯(lián)合國國家減災戰(zhàn)略(UNISDR)與國際社會科學理事會(ISSC)共同發(fā)起為期十年的災害風險綜合研究科學計劃(簡稱“IRDR”)，它是否足以媲美聯(lián)合國政府間氣候變化委員會(IPCC)有待觀察。而后一種情況需要國際機制的精心設計以對技術(shù)擁有者做出選擇性激勵，鼓勵開展免費技術(shù)轉(zhuǎn)讓和人道主義行動。技術(shù)應用最重要的是成本，任何國家和地區(qū)都需積極地防災減災，其中最重要的是脆弱性評估，而這需大量數(shù)據(jù)、信息和知識搜集。由此，建設全球性災害損失數(shù)據(jù)庫、加強長期變化跟蹤研究，進而評估各地區(qū)、國家、地方的災害損失和風險概率，發(fā)展早期預警系統(tǒng)和監(jiān)測設施成為未來技術(shù)治理重點。

第二，行動框架將進一步完善。災害治理復合型、議題交疊性決定了災害治理應是多重政策框架相互銜接而成，而相互銜接核心是主體間協(xié)同和制度銜接?！侗鴰煨袆涌蚣堋泛蛢赡暌淮蔚男袆悠脚_作為頂層政策框架，聚合科學家團體、經(jīng)濟社會議題專家、公司企業(yè)、受災地民眾等利益攸關(guān)方，也大致使全球、地區(qū)、國家和地方多個空間層次自由而充分地交換信息，從多維度加強防災減災響應能力建設。然而，《兵庫行動框架》2015年將要到期，面臨再次設計、延續(xù)和強化的問題。首先是整體架構(gòu)和形式。整體架構(gòu)是否應包括指導性原則、目標制度和具體細節(jié)，形式是否內(nèi)嵌強制性法律約束力工具，譬如約束性預算條款、發(fā)達國家財政技術(shù)義務，又或者發(fā)展規(guī)劃必須考慮防災減災。其次是架構(gòu)必須明確的核心領(lǐng)域和任務。如潛在災害風險評估、地方和國家圍繞目標展開的實施機制、利益相關(guān)方參與程序和大型工程是否引入災害評估標準程序等。再次，“后《兵庫行動框架》”還應對環(huán)境和災害多個層次協(xié)調(diào)予以關(guān)注，盡管兩者相互聯(lián)系，但無論聯(lián)合國、國家還是地方都明顯斷裂，如何協(xié)調(diào)應予以明確。①Phong Tran，Rajib Shaw，“Environment Disaster Linkages:An Overview”，Community，Environment and Disaster Risk Management，Vol.9，2012，pp.3-14.最后，主要大國將圍繞“后《兵庫行動框架》”展開激烈博弈。如掌握先進防災減災經(jīng)驗的日本就試圖構(gòu)建以亞洲為中心的防災網(wǎng)絡，主導整體框架的制定和實施?？傮w說來，2015年“后《兵庫災害框架》”作為未來災害治理主體架構(gòu)應是對《兵庫行動框架》的進一步具體化、細化甚至法律化。

第三，災害治理資源將更多向地方和城市傾斜?！侗鴰煨袆涌蚣堋凡粌H適用于國家層面，還適用于地方和城市。地方尤其是城市承擔著災害治理體制化的首要責任，并體現(xiàn)在組織、預算和態(tài)度三方面。組織指專門性的災害協(xié)調(diào)機構(gòu);預算指專門性的財政預算，經(jīng)驗研究證明財政分權(quán)體制應對災害更為有效;態(tài)度則指政府或公眾都有著良好的防災減災意識和文化。②Bevaola Kusumasari，Quamrul Alam，Kamal Siddiqu，i“Resource capability for local government in managing disaster”，Disaster Prevention and Management，Vol.19，Iss:4，2010，p.444.將減災防災整合進地區(qū)或城市規(guī)劃對城市而言意味著以下幾方面工作:首先確保關(guān)鍵性基礎(chǔ)設施建設的正常運轉(zhuǎn)，這樣即使出現(xiàn)最糟糕情形也能獲取對生命維持至關(guān)重要的公共物品。其次要盡可能地構(gòu)建本地區(qū)或城市災害風險的知識和數(shù)據(jù)信息庫，對本地區(qū)不同種類災害風險系數(shù)有足夠了解，繼而在此基礎(chǔ)上構(gòu)建風險防范機制如技術(shù)準備、金融保險創(chuàng)新和防災減災文化建設等。其實，任何地區(qū)或城市都不具備防災減災的完備性，此時應向國際災害治理框架尋求支持，這一方面需要國家的介入，另一方面應自主開展次國家和城市外交。實際上，截至2012年底已有1289個城市加入聯(lián)合國減災署2010年發(fā)起的“使城市更具韌性”運動，該運動為地方政府提供的減災手冊和自我評估工具已應用到了至少30個城市。③UNISDR，“Anuual Report 2012”，2013，http://www.unisdr.org/files/33363_unisdrannualreport2012.pdf.(上網(wǎng)時間:2013 年 2 月9日)聯(lián)合國減災國際戰(zhàn)略和人居署2012年10月發(fā)布的《使城市更具韌性》的報告指出，城市應對災害風險有六項條件:政治意愿、地方層次的可持續(xù)性、及時參與高影響力活動、城市間相互學習和國際合作、將削減災害風險作為跨部門和多部門議題、彌補現(xiàn)存的基礎(chǔ)設施赤字等。④UNISDR UN HABITAT，Making CitiesResilientReport 2012——My City Is Getting Ready，October 2012，p.77，http://www.unisdr.org/files/28240_rcreport.pdf.(上網(wǎng)時間:2012 年11 月16 日)聯(lián)合國國際減災戰(zhàn)略還根據(jù)非洲10個先鋒城市減災管理提煉出增強城市災害韌性若干原則:制度化行政框架;資金資源;風險評估;基礎(chǔ)設施保護;關(guān)鍵設施保護(糧食和水);建筑管理和土地規(guī)劃;教育、訓練和公共意識;環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護;有效準備和早期預警;恢復和社區(qū)重建。⑤UNISDR，“City Resilience in Africa:A Ten Essentials Pilot”，http://www.unisdr.org/files/29935_cityresilienceinafricasansdate.pdf.(上網(wǎng)時間:2013年2月3日)由此看來，地方尤其是城市的主動性和創(chuàng)造性在未來災害治理中的作用將日益提升。

最后，災害治理的人道主義和主權(quán)保護仍存在張力，國際社會需要更加謹慎。大多數(shù)災害都發(fā)生于發(fā)展中國家，而災害多發(fā)的發(fā)展中國家又大都政治架構(gòu)脆弱、政府能力不足，有的甚至還是失敗國家。災害尤其是重大災害襲擊時，國際治理架構(gòu)如何既尊重國家主權(quán)又積極開展人道主義行動，承擔起“保護的責任”，值得深入思考。目前看來，聯(lián)合國緊急程序、應急基金和災害地區(qū)快速有效行動可能是最適宜的選擇?！?/p>