張秀媚

（福建林業(yè)職業(yè)技術學院，福建 南平 3653000）

林業(yè)是國民經(jīng)濟的重要基礎產(chǎn)業(yè)，不僅具有經(jīng)濟效益，而且有重大的生態(tài)、社會效益［1］。同時，林業(yè)生產(chǎn)周期長，又極易遭受氣候、病蟲等自然因素的影響，經(jīng)營風險大。福建省屬于自然災害頻發(fā)的省份，森林在抗災減災中發(fā)揮舉足輕重的作用，但同時也承受巨大的威脅。因此，通過參與森林保險，分散森林經(jīng)營風險，減輕林農(nóng)精神和物質(zhì)損失，顯得十分必要。

福建森林保險試點工作起步較早，1986年開始試點探索，2006年開展政府財政補貼下的森林保險，具有20多年的實踐歷程。本研究于2012年在福建建陽、永安兩市對林農(nóng)進行調(diào)查，運用描述性統(tǒng)計分析方法，以林農(nóng)為視角，對福建省政策性森林保險各個具體環(huán)節(jié)進行評價，研究林農(nóng)對政策性森林保險滿意度，分析存在問題并提出相關的政策建議。

1 數(shù)據(jù)來源

選擇福建建陽和永安兩市作為樣本地區(qū)，在確定市 （縣）、村二層調(diào)查對象和調(diào)查內(nèi)容的前提下，采用問卷調(diào)查、參與式訪談等方式進行了實地調(diào)研。樣本農(nóng)戶的抽選方法是：在建陽和永市二市隨機抽取3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；每鄉(xiāng)鎮(zhèn)中隨機抽3個村，在每個村中隨機抽取20戶，共計180份問卷。經(jīng)過邏輯檢驗與篩選，最終采用的有效樣本為177戶，其中建陽市93戶，永安市84戶。

對林農(nóng)調(diào)查內(nèi)容主要涉及以下幾個方面：林農(nóng)家庭基本情況、林農(nóng)對森林保險了解狀況、林農(nóng)參加森林保險情況、林農(nóng)對開展政策性森林保險的總體滿意程度、林農(nóng)對現(xiàn)有保險條款 （包括保險金額、保障水平和保險責任）的評價及理賠情況的評價等。

2 政策性森林保險開展狀況分析

2.1 政策性森林保險的經(jīng)濟實惠性評價

2012年樣本調(diào)查地區(qū)的森林保險險種是綜合保險。保險標的是全省范圍內(nèi)的商品林、生態(tài)公益林及未成林造林地上的樹木；保險責任涵蓋森林火災、病蟲害、暴雨、暴風、洪水、滑坡、泥石流、冰雹、霜凍、臺風、暴雪、雨凇、干旱。每畝林地的保險金額統(tǒng)一為500元；保險費率為2.5‰；財政補貼政策是：省級以上生態(tài)公益林保費由政府買單，商品林和省級以下生態(tài)公益林采取投保面積在666.7hm2（10000畝）以下 （含666.7hm2）的，中央財政補貼30%，省級財政補貼30%，縣級財政補貼15%，林權所有者承擔25%。對于投保面積在666.7hm2以上的，中央財政補貼30%，省級財政補貼30%，林權所有者承擔40%［2］。商品林實行自愿投保的政策，即每畝林地需繳納的保費為1.25元。扣除中央、省和縣財政補貼之外，林農(nóng)只需交納每畝1.25元的25%～40%，即每畝保費為0.31～0.5元。

對于目前的森林保險保費是否承受的問題，41.5%受訪林農(nóng)的認為完全能承受；52.0%受訪林農(nóng)認為基本能承受；只有6.5%的林農(nóng)認為不能承受目前的保費 （表1）。

表1 林農(nóng)對保費的滿意程度

林農(nóng)普遍反映保費比較合理，仍在大部分林農(nóng)所承受的范圍之內(nèi)。特別是政府的保費補貼政策極大減輕了農(nóng)戶的保費負擔.消除了一部分貧困林農(nóng)無力承擔保費的顧慮，認為政策性森林保險的實施確實是對他們有益，在一定程度上滿足了他們分散林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險的需要。

2.2 政策性森林保險運行機制初步形成

樣本調(diào)查地區(qū)初步形成了 “政府主導、政策支持、協(xié)同推進”的運行機制。一是堅持政府主導，近幾年來各地方人民政府將森林保險列為為民辦實事工程，負責統(tǒng)一領導、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的農(nóng)業(yè)保險工作，各級林業(yè)主管部門進一步發(fā)揮貼近林農(nóng)的優(yōu)勢，為森林保險工作提供強有力的保障；二是政策支持，各級政府對林農(nóng)投保給予一定的財政補貼資金扶持，減輕林農(nóng)保費負擔；三是協(xié)同推進，建立林業(yè)財政和人保部門每年一次的聯(lián)席會議制度，建立協(xié)作工作機制，強化溝通合作，從上而下全力做好森林保險工作。

2.3 政策性森林保險滿意度評價

對樣本調(diào)查地區(qū)政策性森林保險開展狀況的滿意度方面進行了調(diào)查結果 （表2）表明，9.7%的林農(nóng)表示很滿意，28.9%樣本林農(nóng)表示比較滿意，56.95%林農(nóng)表示一般，4.45%林農(nóng)表示不滿意。兩市的林農(nóng)很滿意和比較滿意只有38.6%，不滿意和滿意率一般達61.4%。由此可見，林農(nóng)對保險的開展狀況滿意度評價不到50%，滿意度是不高的。

表2 林農(nóng)對政策性森林保險開展情況滿意程度

3 林農(nóng)對影響政策性森林保險滿意度各個具體環(huán)節(jié)評價及原因分析

3.1 林農(nóng)對保險的了解程度評價

從表3可以看出，在有效樣本林農(nóng)中，有14%未曾聽說過森林保險，其中建陽市的比例為17.8%，永安市的比例為10.2%；聽說過但對森林保險不了解的林農(nóng)占受訪林農(nóng)的比例為47.7%，其中建陽市的比例為46.2%，永安市的比例為49.2%；比較了解森林保險的林農(nóng)占受訪林農(nóng)的37.3%，其中建陽市的比例為36.6%，永安市的比例為38.1% （表3）?？梢钥闯隽洲r(nóng)對森林保險了解程度不高。

可見，基層政府部門和保險機構在推廣宣傳森林保險這項惠民政策的積極性不高，導致半數(shù)以上林農(nóng)不知道或不了解森林保險保費政府有進行部分補貼。其原因在于：（1）福建森林保險經(jīng)營模式屬于協(xié)保模式，其主要特點是政府主導，政府干預多，森林保險開展得較好，但由于政策性森林保險具有公益性，保險費率比較低；（2）森林保險技術薄弱，森林資源價值和賠付率這兩個森林保險的核心內(nèi)容至今還沒有科學的計量、測算模式［3］，加上開展業(yè)務成本高，以追求利潤最大化的保險經(jīng)營機構經(jīng)營積極性不高；（3）林區(qū)縣 （市）多為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，財力有限，在森林保險實施過程中中央和省要求縣級財政提供保費補貼配套，意味推廣力度越大基層縣級財政的壓力越大，從而影響了縣級政府的推廣積極性［4］；（4）基層保險公司在承保、報損、查勘、定損、賠付等具體工作環(huán)節(jié)都必須由基層林業(yè)站工作人員的協(xié)助，但由于地方林業(yè)與人保部門查勘協(xié)作機制不夠順暢，外業(yè)補貼發(fā)放不及時和不規(guī)范，基層林業(yè)站協(xié)助推進森林保險工作的積極性不高。

表3 林農(nóng)對森林保險的了解程度

3.2 林農(nóng)對保險金額的評價及分析

調(diào)查地實行的綜合性森林保險，采用固定保額，保險金額一律為每畝500元。對現(xiàn)有森林保險的保險金額是否能滿足林農(nóng)需要，在樣本林農(nóng)中有6.75%表示不知道，68.15%認為保險金額太低不能滿足林業(yè)經(jīng)營需求。19.7%認為保險金額正好能滿足需要，僅有5.4%的林農(nóng)認為保險金額較高，完全能滿足需要 （表4）

表4 林農(nóng)對保險金額的滿足情況

由此可見，多數(shù)林農(nóng)認為目前森林保險的所得利益不高，保險金額太低，每畝保險金額只有500元，但因為近年來人工費用上升較快，對于林業(yè)再生產(chǎn)估計都不夠，有些山上的林木質(zhì)量高，甚至有些價值數(shù)千元，因而保險對他們的吸引力不大。這可能是造成他們對森林保險滿意度不高的重要原因之一。

3.3 林農(nóng)對賠償標準的評價及分析

調(diào)查地區(qū)實行的政策性森林保險的條款中規(guī)定賠償標準受害面積≤100畝，免賠10%。受害面積＞100畝，免賠10畝。對于條款中的保險賠償標準林農(nóng)是否滿意這個問題，有26.9%的樣本林農(nóng)對賠償標準滿意，62.0%認為不合理不滿意，11.1%基本滿意。在參保林農(nóng)中，只有40.7%的林農(nóng)對目前森林保險條款中的保險標準滿意，50.4%林農(nóng)不滿意；而未參保林農(nóng)中有49.8%對保險標準不滿意 （表5）。

表5 林農(nóng)對賠償標準滿意度

目前調(diào)研地區(qū)近年來自然災害頻繁，特別是2008年初雨雪冰凍災害的影響，林業(yè)損失嚴重，在保險金額太低的情況下，賠償過程中還要免賠10%，這在很大程度上影響了林農(nóng)的投保積極性，這也是導致他們未參保的重要原因之一。

3.4 林農(nóng)對理賠的評價及分析

在獲得賠款的樣本林農(nóng)中，只有15.9%的林農(nóng)認為得到賠款的過程很順利，32.65%認為比較順利，51.45%認為不順利，由得出的數(shù)據(jù)表明，有近半數(shù)的林農(nóng)對災后理賠感到不滿意 （表6）。

表6 林農(nóng)對理賠情況的評價

可見，多數(shù)林農(nóng)認為理賠不順利，導致原因一是森林保險是政策性保險，保費率定得非常低，只有2.5%。而森林保險業(yè)務的技術受限，開展森林保險業(yè)務要跋山涉水，到深山林區(qū)進行查勘、定損、賠付進行理賠等，業(yè)務開展形成了巨大的經(jīng)營費用。因此以追求利潤最大化商業(yè)性保險經(jīng)營機構經(jīng)營積極性不高。二是基層森林保險技術人員匱乏，在承保、報損、查勘、定損、賠付等細節(jié)工作都需要基層林業(yè)工作人員的配合，導致在理賠工作時間較長，影響林農(nóng)的對理賠滿意度。三是近幾年在理賠過程中，出現(xiàn)了多起林農(nóng)騙保、詐保事件，直接影響到保險公司的積極性和理賠進度。

4 政策建議

4.1 堅持政府引導，加大森林保險宣傳力度

目前開展福建森林保險工作重點是大力宣傳森林保險是黨的惠民愛民政策：一要以政府下發(fā)文件的形式，指導福建各縣市地區(qū)開展森林保險工作；二要采用群眾聽得懂、算得來，能理解、好接受的典型案例，向群眾宣傳森林保險政策；三要借助電視、網(wǎng)絡、廣告等媒體向林農(nóng)普及相關知識；四要積極開拓森林保險的銷售渠道，如網(wǎng)上和電話銷售方式；五要針對國有林場、采育場、種植大戶、分散林農(nóng)等的不同群體進行專門宣傳引導。消除一些林農(nóng)存在僥幸心理和疑慮心態(tài)，激發(fā)他們自覺參保積極性。

4.2 實施差別性的森林保險金額、賠償標準和補貼制度

目前福建省實行森林保險統(tǒng)一以畝為投保單位，不分樹齡和品種，保險金額定位每畝500元，但林木的品種和林木蓄積量不同，價值差別很大，這是影響林農(nóng)參保積極性和滿意度重要原因之一，建議對不同的樹齡和品種設立不同的合理的保險金額區(qū)間，以減輕林農(nóng)的經(jīng)濟負擔。

福建集體林權制度改革后，分林到戶，基本形成超小規(guī)模的森林經(jīng)營格局，而林業(yè)是高風險的產(chǎn)業(yè)，往往面臨著是巨災風險，按現(xiàn)行賠償標準，免賠比率較大，這無疑會弱化林農(nóng)參保的積極性。建議全賠或適當降低免賠的比率。由于林區(qū)大多是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，林農(nóng)和地方財政收入較弱，特別是集體林權制度改革后，分林到戶，形成超小規(guī)模的森林經(jīng)營格局，削落了林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的收入，而林業(yè)具有公益性特點，建議適當提高中央與省級財政補貼的份額，減輕林農(nóng)和縣級地方負擔，提高林農(nóng)參保和當?shù)卣麄鞅ｋU的積極性。

4.3 建立森林保險多部門協(xié)作機制

開展森林保險不只是林農(nóng)個人和保險公司的事，需要財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務、民政等有關部門的大力協(xié)作。特別是要發(fā)揮林業(yè)基層部門貼近林農(nóng)的優(yōu)勢，在 “宣傳培訓、協(xié)助承保、勘查定損、溝通理賠、防災減損”等方面，為森林保險工作提供強有力的保障。建議在縣級以上地方人民政府負責統(tǒng)一領導下，建立健全推進森林保險發(fā)展的工作各部門協(xié)作機制，明確到人，責任到位，提升工作實效。

4.4 探索創(chuàng)新森林保險服務方式

集體林權制度改革后，產(chǎn)生林區(qū)林權過于分散、投保和理賠手續(xù)繁瑣問題，為充分調(diào)動林農(nóng)和保險公司的積極性，建議創(chuàng)新森林保險服務方式為切入點，積極探索依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織、村民委員會等單位組織分散農(nóng)戶統(tǒng)一投保，以林業(yè)站牽頭，依靠村級組織和防火協(xié)會，配合人保部門代收保費，集中辦理保險業(yè)務等。人保部門要進一步規(guī)范和簡化投保理賠手續(xù)，提高工作效率。

4.5 完善森林保險配套措施

福建林業(yè)由于各地區(qū)的環(huán)境條件、植被種類的不同，導致的森林災害也不同。因此，建議依據(jù)《農(nóng)業(yè)保險條例》，結合福建各地的實際情況，制定福建當?shù)靥厣纳直ｋU實施條例，規(guī)定具體的實施細則和方案。充分考慮福建各地林農(nóng)的繳費能力和保險公司的風險防范水平。在保險費率上，應依據(jù)福建地區(qū)歷年森林保險經(jīng)營情況等因素，科學地制定。對一些少出險的參保林農(nóng)，適當降低保險費率，并在次年續(xù)保時給予保費優(yōu)惠，促進林農(nóng)參保的熱情。

發(fā)展現(xiàn)代森林保險市場，重要的標志是要建立一支規(guī)范的森林保險中介機構，保險中介可以將保險公司的經(jīng)營范圍延伸到福建各個角落，既節(jié)約的經(jīng)營的成本，又能直接提高林農(nóng)的服務質(zhì)量。積極發(fā)揮各類林業(yè)行業(yè)協(xié)會的力量，通過專業(yè)培訓、改造，促進其成為森林保險的中介創(chuàng)造條件。

建立福建森林資源和森林災害數(shù)據(jù)共享平臺，將全省各地森林資源與生態(tài)狀況監(jiān)測數(shù)據(jù)和森林災害數(shù)據(jù)統(tǒng)一匯總并共享，為各地政府科學制定福建森林防災工作奠定基礎。加快林權證的發(fā)放進度，產(chǎn)權明晰是完善森林保險制度的前提，只有產(chǎn)權和收益明確了，林農(nóng)才會去考慮保險稅費等問題，同時也能避免集體資產(chǎn)的流失。

應加快林權登記發(fā)證，依法明晰和落實森林資源所有權、使用權，做到戶戶持證，讓林農(nóng)能盡早吃下 “定心丸”，促進林農(nóng)提高投保的熱情。

4.6 完善森林保險的運行機制，提高林業(yè)部門和保險公司的管理水平和服務質(zhì)量

重點處理好保險中道德風險和逆向選擇問題，首先要培養(yǎng)林農(nóng)的風險和責任意識；其次，完善森林保險各環(huán)節(jié)的實施制度，尤其在理賠環(huán)節(jié)，以減少道德風險和逆向選擇；再次，加強各級政府監(jiān)管力度，建立獎懲制度，減少繼而消除違法行為。

查勘定損工作，是森林保險業(yè)務中承接投保與理賠的中間環(huán)節(jié)。如果處理不好、不及時，會直接影響理賠效果，挫傷林農(nóng)的參保積極性，甚至會引發(fā)矛盾糾紛［5］。林業(yè)和保險部門要堅持規(guī)范運作，實行 “快查勘、快定損、快賠付”的原則?；鶎恿謽I(yè)部門要積極配合，并實事求是及時供查勘報告和災害證明，保險公司應按政策規(guī)定及時理賠，要采取送款上門或通過 “一折通”等方式將賠款送到林農(nóng)手中，提高林農(nóng)對保險的滿意度。

［1］臧玉環(huán).林業(yè)工程產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相關措施 ［J］.黑龍江科技信息，2012 （8）：235－236.

［2］福建省林業(yè)廳.2012年福建省森林綜合保險方案 ［EB/OL］.［2012－12－24］.http：//www.fjforestry.gov.cn/InfoShow.aspx？InfoID＝58841＆InfoTypeID＝5.

［3］孫雪英.加快發(fā)展我國林業(yè)保險有研究 ［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2009 （13）：100－102.

［4］鄧三龍.關于政策性森林保險的幾點思考 ［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2010 （9）：21－22.

［5］林少霖.在2013年全省森林保險工作部署暨 《農(nóng)業(yè)保險條例》培訓會議上的講話 ［EB/OL］.［2013－03－22］.http：//www.fjforestry.gov.cn/InfoShow.aspx？InfoID＝62174＆InfoTypeID＝5＆LanMuType＝244.