課題組

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成和基礎保障。黨的十八大明確提出“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的戰(zhàn)略，吹響了推進生態(tài)文明建設新的進軍號角。

作為水利部確定的首個國家級水生態(tài)文明試點城市，濟南如何在新的歷史條件下，運用法治思維和法治方式切實有效地加快推進濟南水生態(tài)文明建設，發(fā)揮示范帶動作用，已經(jīng)歷史性地成為濟南城市發(fā)展的重要使命。為進一步了解濟南市水生態(tài)文明法治發(fā)展的狀況，拓展思路，提出具有針對性、實效性的對策建議，濟南市委黨校水生態(tài)文明法治建設項目組（以下簡稱項目組）在2013年3月到10月，圍繞濟南市水生態(tài)文明法治保障相關問題進行了調(diào)研活動，現(xiàn)就濟南市水生態(tài)文明法治建設的基本概況提出如下報告。

一、濟南市水生態(tài)文明法治建設取得明顯成效

要實現(xiàn)濟南水生態(tài)的可持續(xù)性發(fā)展，法治無疑是科學的建設路徑。把濟南的水生態(tài)文明建設納入法治的軌道，使水生態(tài)文明建設民主化、科學化、制度化，用法律規(guī)范人們的行為，對破壞生態(tài)文明建設的行為予以法律制裁，強化生態(tài)文明建設的法律保護，這樣才能確保生態(tài)文明建設工作能夠得以有力推進，確保建設“美麗泉城”取得成功。制度建設是首當其沖的規(guī)則與標準建設。項目組通過與濟南市水利局的相關部門座談，并實地考察了濟南市邢家渡灌區(qū)、濟南市臥虎山水庫等地，了解當前濟南市水生態(tài)法治建設的基本情況。

（一）積極推動制度規(guī)范的出臺來規(guī)范水生態(tài)城市的發(fā)展

濟南自古以來就是與水共生的城市，這是濟南獨特的自然優(yōu)勢，而“泉水”更是濟南的靈魂。一直以來，為保護濟南的水環(huán)境，濟南市積極建立健全涉及生態(tài)水利的相關法律法規(guī)以及工作標準，在嚴格執(zhí)行國家法律和山東省出臺的地方法規(guī)的基礎上，積極出臺了《濟南市水資源管理條例》《濟南市水土保持管理辦法》《濟南市水污染防治及水環(huán)境保護辦法》《濟南市名泉管理條例》等地方性法規(guī)，《濟南市邢家渡引黃灌區(qū)管理辦法》《濟南市小清河管理辦法》等政府規(guī)章，《濟南市市級水利項目建設管理辦法（試行）》《濟南市用水問題控制管理辦法（暫行）》《濟南市農(nóng)村公共供水管理暫行規(guī)定》《濟南市水利局關于水土保持設施補償費收費標準的通知》等規(guī)范性文件。這些法律規(guī)范制定與完善對指導濟南開展水生態(tài)城市創(chuàng)建活動、發(fā)揮全國性的示范帶動作用具有重要的指導和保障意義。

（二）加強監(jiān)管，有效地落實法律制度

為推動濟南市的水生態(tài)建設，濟南市水利局于2011年8月和2012年年初先后編制出臺《濟南水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《濟南水網(wǎng)規(guī)劃》，規(guī)劃確立了濟南市生態(tài)水系建設架構及生態(tài)水利工程的主要內(nèi)容，為濟南的生態(tài)水利建設確定了目標和行動指南。十八大后，水利部明確提出各地要把落實最嚴格水資源管理制度作為水生態(tài)文明建設工作的核心。濟南市作為首個國家級水生態(tài)試點城市，積極制定了《濟南市水生態(tài)文明建設試點工作實施方案》，全面落實最嚴格的水資源管理制度。以此為核心，濟南市水利部門積極通過細化制度，出臺操作流程，切合濟南市實際抓緊確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污的“三條紅線”，落實用水問題控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污紅線制度、地下水動態(tài)預警管理制度和水資源管理責任和考核制度等“五項制度”，并在調(diào)查研究的基礎上不斷建立和完善本行政區(qū)域的水資源管理控制指標。在調(diào)研中還了解到，為適應濟南市水生態(tài)發(fā)展的需要，濟南市水利部門還深入積極探索如何將水生態(tài)指標考核納入各區(qū)縣及相關部門的考核評價體系中，推動將生態(tài)指標考核與獎懲制度相結合的相關制度的制定。

（三）規(guī)范行為，嚴格執(zhí)法

通過調(diào)研以及實地考察發(fā)現(xiàn)，濟南的水利執(zhí)法在維護與保障濟南的水生態(tài)文明建設中取得良好的成效。濟南市水政執(zhí)法相關部門通過嚴格執(zhí)行各項制度規(guī)范，細化執(zhí)法操作流程，并將相關執(zhí)法規(guī)定明示于公開的辦公場所，有效地規(guī)范了水政執(zhí)法行為。為有效的維護濟南市的水生態(tài)環(huán)境，及時杜絕違法行為，濟南市水政監(jiān)察支隊通過日常監(jiān)管（2013年8月和9月日常執(zhí)法簡況如下表）與專項聯(lián)合執(zhí)法相結合，有效的發(fā)揮水利綜合執(zhí)法的良好作用。在一些專項執(zhí)法中，如：通過封井保泉行動，到2011年底封閉了自備井350眼，2013年2月到4月，又對7家自備井單位的8眼深層自備井實施了封閉，執(zhí)法工作取得了明顯的成效；2013年10月，濟南市環(huán)保局和濟南市水利局開展飲用水水源地保護專項聯(lián)合執(zhí)法行動，嚴查污染水源地和侵占、破壞水利工程設施等各類違法行為，切實有效地維護了濟南市飲用水水源地保護區(qū)的良好生態(tài)環(huán)境。

二、濟南市水生態(tài)文明法治建設的問卷調(diào)研結果分析

濟南的水生態(tài)文明建設不僅是政府的事，也與每個濟南人息息相關。為了解濟南市民對濟南市水生態(tài)文明城市建設的認識，以便有關部門掌握第一手材料，完善相關制度，加快推進發(fā)展，項目組通過發(fā)放調(diào)查問卷以及街頭訪談的形式對濟南市民進行了調(diào)研。其中，發(fā)放調(diào)查問卷620份，回收有效問卷587份；向市民詢問相關問題700次以上，得到實際有效回答569個。

（一）對濟南市水生態(tài)文明城市建設的基本認識

為了解市民對濟南市建設水生態(tài)文明城市的認知度，我們首先調(diào)查了大家對于濟南是國家級水生態(tài)文明試點城市是否了解，調(diào)查問卷顯示有60%的人選擇了知道，而街頭訪問中則有90%的人不知道。對于這個問題的了解，從整體來看，公眾還是并不了解，而且在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多人在問后的第一反應是將濟南“泉水節(jié)”活動看做就是水生態(tài)文明城市的建設。

其次，對于當前濟南市水生態(tài)文明建設存在哪些問題，調(diào)查顯示，有95%的人都認為當前存在的問題是多方面的。在不提供選項的情況下，街頭訪問中，43%認為是政府管理力度不夠，57%認為是法治不健全，73%認為是懲處力度不夠，79%認為是公眾環(huán)保意識不強；而調(diào)查問卷中，54%選擇政府采取措施力度不夠，70%選擇相關職能部門工作效率低，54%選擇法治不健全，40%選擇媒體宣傳不到位，80%選擇公眾環(huán)保意識不夠強。從兩種形式的調(diào)查都可以看出，大家有一個基本共識，水生態(tài)城市建設是需要發(fā)揮政府與公眾的共同作用。但是，政府的責任更重，需要為城市的發(fā)展健全法治，加強執(zhí)法，積極的進行宣傳引導。

第三，主要通過問卷形式調(diào)查了市民認為的當前濟南市水生態(tài)文明建設的薄弱環(huán)節(jié)主要是什么。問卷顯示有54%的人是多選，46%的人是單選。

表1 當前濟南市水生態(tài)文明建設的薄弱環(huán)節(jié)（多選）

表2 當前濟南市水生態(tài)文明建設的薄弱環(huán)節(jié)（單選）

無論是單選還是多選，問卷調(diào)查都顯示了公眾希望理順管理體系，提供水生態(tài)文明建設的良好環(huán)境。另外基于自身的健康與安全考量，公眾希望政府能夠通過強有力的措施，可以給市民提供安全的生活用水。

（二）當前濟南市的水生態(tài)文明法治建設的狀況

法治是治國理政的基本方式。通過對濟南水生態(tài)文明法治建設狀況的調(diào)查，希望能了解市民對此問題的態(tài)度和對水生態(tài)法治發(fā)展的期望。于是，調(diào)研組主要就以下幾個相關問題進行了調(diào)研：

第一是影響濟南市水生態(tài)文明法治建設的主要問題。對于這個問題，調(diào)查問卷中有81%的人都是多選，訪談中有85%的人是多選。

表3 影響濟南市水生態(tài)文明法治建設的主要問題（多選）

表4 影響濟南市水生態(tài)文明法治建設的主要問題（單選）

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越來越多的人有了很強的法治意識，認為政府對于法治保障的認識不夠，沒有發(fā)揮法治的足夠作用。

第二是當前的水管理體制能否適應濟南市水生態(tài)城市建設的法治需要，問卷中有1%選擇“能”，63%選擇“不能”，26%選擇“一般”；而訪談中有84%的人認為“不能”，16%的人認為“能”。

第三是水執(zhí)法機制能否適應濟南市水生態(tài)文明建設的需要。問卷中，有23%的人選擇“能”，39%的人選擇“不能”，38%的人選擇“一般”。在街頭訪談中，當問到對目前的相關水執(zhí)法是否能適應濟南發(fā)展需要時，有8%的人認為“能”，有64%的人認為“不能”，有28%的人認為“一般”。調(diào)查顯示，很多人期待執(zhí)法的效果，特別強調(diào)了應當進一步加大執(zhí)法力度，保護好泉水，治理好污水。

（三）公眾對濟南市水生態(tài)文明法治建設的建議狀況

在發(fā)放的調(diào)查問卷中，有275份認真填寫了進一步增強濟南市水生態(tài)文明建設的法治保障的建議，提出的相關建議有15項之多，歸結起來看，主要集中在以下幾個方面：第一，進一步加強立法，完善相關制度；第二，認真落實中央和省的相關規(guī)范制度；第三，加大破壞水環(huán)境的懲處力度；第四，加強宣傳，讓更多的人加入到濟南的水生態(tài)城市建設中；第五，將水生態(tài)保護情況納入對相關區(qū)縣、部門的工作考核中。

三、濟南市水生態(tài)文明城市法治建設亟待解決的問題

從前期調(diào)研的整體情況來看，濟南的水生態(tài)文明城市建設雖然有一定的良好基礎，但是仍然存在一些不足，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）對于法治對水生態(tài)文明城市的建設的保障作用認識不足

十八大明確提出，法治是治國理政的基本方式。但在水生態(tài)文明城市建設中，更多的力量放在水環(huán)境的開發(fā)和建設上，而相應的對水環(huán)境的法治保護規(guī)劃卻并未跟上。一旦出現(xiàn)水環(huán)境的新破壞，因為沒有制度的授權，相關職能部門無法進行管理處置。對于法治在水生態(tài)文明城市建設中的地位與作用認識不足，使得濟南的水生態(tài)城市建設中缺少了法治的整體規(guī)劃，法律難以有效地發(fā)揮事前審核、事中規(guī)范、事后監(jiān)督的作用，致使生態(tài)脆弱區(qū)的有效治理和生態(tài)良好區(qū)的有效保護都明顯滯后于城市發(fā)展的需要。

（二）環(huán)境法治體系不能適應水生態(tài)法治的需要

目前的水環(huán)境保護的立法雖多，但是有很多實際效果甚微。一些法律條文還停留在理想層面，加上當今環(huán)境的快速發(fā)展變化，還存在一些立法空白，這影響了法律的保障作用發(fā)揮。除了國家法律層面，地方立法也存在很大不足。濟南的相關地方立法并不多，更多的是以政府的規(guī)章和其他規(guī)范性文件來規(guī)范水行政行為。缺少地方立法對水生態(tài)文明城市發(fā)展的整體規(guī)劃與保障，應確立水生態(tài)管理的目標、原則、體制和運行機制，以及對“水”管理機構進行授權。此外，現(xiàn)有地方法規(guī)中濟南“泉城”特色不明顯，缺少“人泉共生”的專門地方法規(guī)。

（三）管理體制不能適應水生態(tài)文明建設的法治需要

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然《環(huán)保法》《國務院環(huán)境保護若干問題的決定》和《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》都明確指出，地方各級人民政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責，實行環(huán)境質(zhì)量行政領導負責制。但法律法規(guī)沒有明確對地方政府環(huán)境失職的責任追究辦法。對地方領導和企業(yè)法人的環(huán)境責任追究存在著經(jīng)濟化和抽象化現(xiàn)象的問題。而且在現(xiàn)有的地方領導以及地方各部門的主要領導的政績考核指標體系中，環(huán)境指標根本無足輕重。這必然導致了濟南市水生態(tài)城市建設的巨大壓力。

（四）水生態(tài)環(huán)境建設與保護的監(jiān)督執(zhí)法力度不夠

從當前濟南水行政執(zhí)法現(xiàn)狀來看，執(zhí)法能力和水平不能適應濟南水生態(tài)文明城市建設的需要，有待進一步提高。生態(tài)環(huán)境保護是全社會的共同職責，泉城濟南的水保護涉及多個行政部門，但水環(huán)境保護齊抓共管的局面尚未真正形成，往往是各個水執(zhí)法部門各唱各的“獨角戲”，使得各執(zhí)法部門執(zhí)法力量不足，如執(zhí)法人員少、執(zhí)法經(jīng)費少、執(zhí)法手段相對薄弱等等，難以保證從源頭上遏制水環(huán)境污染和其他水違法行為。此外，從整體來看，相關行政執(zhí)法隊伍仍然存在執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，存在著一定程度的執(zhí)法不嚴和執(zhí)法不力等現(xiàn)象，這些都影響著執(zhí)法的質(zhì)量。

（五）水生態(tài)文明法治保障宣傳不足

水生態(tài)相關法規(guī)宣傳的根本目的在于不斷增強民眾的水法治意識和水憂患意識，大力營造有利于水利發(fā)展、促進人水和諧的社會法治環(huán)境。實踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多年來全國各地各級水利部門主要以“3·22”世界水日、中國水周為主要宣傳載體，開展了積極的水保護宣傳活動。但是，并沒有形成長效的法治宣傳機制，濟南與其他城市一樣存在著水生態(tài)文明法治保障宣傳明顯不足的問題。

四、加強濟南市水生態(tài)文明法治建設的基本對策

從全國來看，濟南市是水資源嚴重匱乏的城市之一，水資源人均占有量不足全國人均水資源量的1/7，地表水嚴重不足，地下水限量開采，用水矛盾長期存在。希望濟南能以這一次國家級水生態(tài)文明示范城市建設為契機，突破“瓶頸”，完善保障機制，加快推進“泉城”濟南的水生態(tài)建設。為此，在前期調(diào)研的基礎上，先就濟南市水生態(tài)的整體法治規(guī)劃提出如下初步建議：

（一）樹立法治思維嚴格規(guī)劃水生態(tài)城市發(fā)展的整體法治框架

濟南市的水生態(tài)文明建設是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要運用政治、經(jīng)濟、法律等諸多手段，而法律調(diào)整是水生態(tài)文明建設的基礎手段。健全的水生態(tài)法律制度，既是生態(tài)文明的標志，也是生態(tài)保護的屏障，用剛性的制度約束人類的不文明行為，懲罰破壞文明的行為。它不僅為水環(huán)境管理和監(jiān)督提供法律依據(jù)，也為人民享受環(huán)境權利、履行環(huán)境義務提供法律準則。濟南在水生態(tài)文明城市建設中應把生態(tài)文明法治建設放在更加突出的位置，積極通過地方法規(guī)和政府規(guī)章的方式從整體上規(guī)劃城市發(fā)展的路徑，確立水生態(tài)管理的目標、原則，以正確處理長遠利益與短期利益的關系；建立良好的體制，避免權力過度交叉，進一步處理好保護、建設與利用的關系，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的有機統(tǒng)一；調(diào)整水管理權的運行機制，以制度規(guī)范和保障相關部門的行政行為，從根本上克服“守法成本高、違法成本低”的社會現(xiàn)象；規(guī)劃市民親水工程及相關制度完善，真正實現(xiàn)人水共生。

（二）運用法治思維加快完善地方性水保護法規(guī)和規(guī)章

加快濟南市水生態(tài)保護地方性法規(guī)、政府規(guī)章立法和健全各項配套制度的制定步伐，是環(huán)境法治的迫切要求。一是要按照構建水生態(tài)文明城市的要求，完善對綜合決策方面的立法，使相關決策更科學、民主、合法。以落實最嚴格水管理制度為核心，將水生態(tài)的保護優(yōu)先貫穿于決策的各個方面，落實到濟南發(fā)展的全過程。二是要完善濟南“水”保護相關法規(guī)、規(guī)章，對于原有地方性法規(guī)和規(guī)章對生態(tài)水利方面未明確規(guī)定的需重新立法或做出新的有利于實踐操作的界定。及時修改《名泉保護條例》和《濟南市水土保持管理辦法》等。三是要進一步規(guī)范城市建設、區(qū)域開發(fā)、工程建設、園區(qū)建設等重大計劃和引進建設項目時實施環(huán)境影響評價的實施辦法，進一步規(guī)范、強制實施土地開發(fā)項目中的水環(huán)境評價制度。對于已建的園區(qū)要依法開展回顧性環(huán)評，以確保濟南的水域安全。四是要規(guī)范“水”管理機構，在國家法律法規(guī)的范圍內(nèi)對“水管理權”進行調(diào)整，同時結合新形勢的發(fā)展以及濟南水管理的特點進行適度授權，以避免水管理的缺位。五是針對水管理的特點，加強對重點水域的保護制度。六是要完善對水環(huán)境破壞的懲戒制度，密織法網(wǎng)，保護好水生態(tài)環(huán)境。

（三）增強法治能力調(diào)整水生態(tài)管理體制

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多個水管理部門的職權交叉以及水管理部門在政府治理中的“弱勢化”，加大了水管理和水生態(tài)文明城市建設的難度。濟南的水生態(tài)文明城市建設應當在國家法治下，理順管理體制，建立水管理的統(tǒng)管部門和分管部門的協(xié)調(diào)機制，明確濟南市水管理的主管部門，以避免管理責任不清晰，執(zhí)法主體的多元化。

（四）善用法治方式加快完善公眾參與機制

“泉城”是濟南人的泉城，城市的發(fā)展關乎每一個市民的生存、發(fā)展。要明確每一位市民的環(huán)境法律屬性，公眾參與城市的建設與發(fā)展不僅是一項權利，也是一項義務。政府與相關部門應積極探索公眾對環(huán)境保護法律實施監(jiān)督的新途徑，有效的保障公民的環(huán)境監(jiān)督管理權和環(huán)境監(jiān)督管理參與權。同時，在《政府信息公開條例》下，建立健全濟南市的水環(huán)境信息報告制度，對關乎公眾權益的水發(fā)展規(guī)劃、建設項目和重大決策，通過聽證會、論證會、網(wǎng)上征集等形式，廣泛聽取意見，依法保障群眾的環(huán)境信息知情權、監(jiān)督權和參與權。

（五）提升法治素養(yǎng)加快完善相關水行政執(zhí)法能力

要依法保障水行政主管部門和環(huán)境行政主管部門的職權，以及提供必要的行使權力的保障條件。加強水行政和環(huán)境執(zhí)法隊伍的環(huán)境法治教育，加深他們對環(huán)境法治深刻內(nèi)涵的全面理解，使其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主開展執(zhí)法活動，提高環(huán)境執(zhí)法隊伍的法治理解能力，以及運用相關法律法規(guī)的熟練程度。加快推進水執(zhí)法的現(xiàn)代化，運用現(xiàn)代化的監(jiān)控手段，對水域、污染源實施全方位的監(jiān)控，提高水執(zhí)法的執(zhí)行力；建立快速高效的應急指揮系統(tǒng)，對“突發(fā)”水事件或水狀況及時反應，提高相關執(zhí)法的反應力。進一步健全水行政與環(huán)境執(zhí)法責任制，規(guī)范執(zhí)法行為，按法定權限和法定程序嚴格執(zhí)法。

（六）發(fā)揮法治影響加快完善水生態(tài)法治宣傳教育體系

建設和諧的水生態(tài)文明城市需要每一個市民身體力行。只有全社會形成保護環(huán)境的良好氛圍，人人自覺遵守各項環(huán)境保護法律法規(guī)，人人為之盡責盡力，環(huán)境保護才能取得實效。加強環(huán)境法治宣傳教育，首先是要加強對領導干部的環(huán)境培訓，提高他們的環(huán)境法治意識和綜合決策能力。其次是要加強企業(yè)負責人的培訓，增強他們環(huán)境法治意識，不斷提高自覺自愿的守法經(jīng)營能力。第三是要通過社會媒體平臺與政府公開平臺的互動，設立專門的“水生態(tài)法治宣傳欄”，實現(xiàn)泉城水生態(tài)宣傳的常態(tài)化、專業(yè)化，培養(yǎng)全民的環(huán)境倫理道德觀念，以增強全社會的水生態(tài)憂患意識。第四是要通過不同的水生態(tài)活動，加強市民與水的親和度，引導市民形成環(huán)境友好型社會的基本要求和行為準則，培養(yǎng)環(huán)境資源保護的社會責任感。