劉遠風

（湖南農業(yè)大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙410128）

中國城鄉(xiāng)之間在收入水平、公共服務等方面都有巨大的差異，這一現(xiàn)象已引起了廣泛的關注。在國家政策層面，我們已作出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新農村建設、公共服務均等化為目標的一系列部署安排，力圖縮小城鄉(xiāng)差距。造成城鄉(xiāng)差距的原因是多方面的，既有資源稟賦差異的自然原因，也有二元結構的體制原因，既有工業(yè)化路徑選擇的歷史原因，也有財稅體系的現(xiàn)實原因。已有文獻大都從農業(yè)的產業(yè)屬性的角度分析城鄉(xiāng)差距的自然原因；從農業(yè)為工業(yè)化提供資本積累角度分析城鄉(xiāng)差距的歷史原因；從不平等的公共物品（包括公共服務）供給機制的角度分析城鄉(xiāng)差距的體制原因；從基層政府財力不足的角度尋找城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實原因。針對這些具體原因，論者一般認同在構建城鄉(xiāng)平等的制度框架下使國家財政向農村傾斜，以便縮小城鄉(xiāng)差距。然而，城鄉(xiāng)差距產生和擴大的內在機制卻鮮有探討，因此也無法討論縮小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內在動力和扶持農村政策的可持續(xù)性。本文擬從公共物品內在屬性入手，探討城鄉(xiāng)差距擴大的內生機制，尋找縮小城鄉(xiāng)差距的邏輯起點和持久動力。

一、公共物品資本化：現(xiàn)象與本質

生活中我們不難發(fā)現(xiàn)：同樣的公共物品供給，在不同區(qū)域有不同的經濟社會效果。例如，某些地區(qū)交通便利后，人財物開始聚集，投資開始增加、商業(yè)開始繁榮，而某些地區(qū)交通便利后，人財物開始流出，原有的商業(yè)網點逐漸凋敝。滿足同樣公共需求，在不同情形下所付出的經濟代價各不相同，例如，在同等人口規(guī)模下，組織農村老人體檢就比組織城市老人體檢花費更多。此外，一些個人或私營企業(yè)為了自身的方便愿意提供公共物品，在自己享用的同時允許其他人分享；還有很多所謂的私人物品，雖然具有排他性，但在特定的場合，其消費具有非競爭性，私人消費者可能允許其他人“搭便車”，例如私家車主在下班途中讓人搭順風車等。要理解這類現(xiàn)象，就需要詳細分析公共物品和私人物品消費的過程及其特點，已有理論把“非競爭性”與“非排他性”作為判定公共物品的標準，但“非競爭性”與“非排他性”都是與具體場景及具體問題相聯(lián)系的，若不充分揭示非競爭性與非排他性的具體實現(xiàn)形式，就無法準確把握公共物品的社會經濟效應。

公共物品提供造成的周邊資產溢價，并不能用外部效應加以解釋。第一，公共物品的供給和需求都具有公共性，并不存在交易的第三方，因而也不存在第三方受益或受損的外部效應。第二，這種資產溢價是以一定的市場狀況為條件的，公共物品對其外部的影響是不確定的。第三，外部效應側重于考察個體成本與社會成本、個體收益與社會收益的差別，而公共物品的提供則只考慮社會成本和社會收益。那么這類資產溢價是如何產生的呢？公共物品雖然具有非排他性，但對不同的人卻具有不同的可及性，公共物品周邊的人具有較高的可及性，能充分利用公共物品，而離公共物品稍遠的人，其公共物品的可及性稍差，利用公共物品需要付出一定的代價，這種公共物品可及性的差異通過擁有住房等一定的場地而固定下來，場地的私人擁有便削弱了公共物品的非排他性，場地的私人所有者利用公共物品的可及性優(yōu)勢，通過以較高價格出租出售房屋等轉讓場地獲得額外收益，這種額外收益由公共物品供給帶來，即由公共物品資本化帶來。

公共物品既可以是最終消費品也可以是中間投入品，甚至可能兼具消費品和投入品兩種特征，因此，公共物品的提供可能會改變人們的生產生活方式。公共物品的提供不僅僅是一個融資問題，它同私人物品一樣涉及到生產與消費問題，公共物品的實際價值對政府等提供者來說是一個利用率的問題，而對于享用者而言則是個可及性問題。公共物品的有效供給并不僅僅是一個配置效率問題，還涉及到公共物品的質量，其質量與公共服務體系密切關聯(lián)。例如，同樣的公共衛(wèi)生服務，由于醫(yī)療衛(wèi)生網點的分布不同，從而實際產生的社會成本不同，一些農村地區(qū)人口稀少，過于密集的醫(yī)療衛(wèi)生網點必然造成資源閑置浪費，過于稀松的醫(yī)療衛(wèi)生網點又會導致農民享用公共衛(wèi)生服務的成本增加。公共物品融資實質上是個社會成本的分擔問題，在公共物品資本化過程中，這種社會成本分擔的差異會轉化成資本收益上的差異。

公共物品的私人提供不同于志愿機構從事公益事業(yè)，許多情況下公共物品的私人提供者也是純粹從經濟利益的角度考慮問題。公共物品的公共提供與私人提供也并不能嚴格地區(qū)分，而是有許多從公共提供到私人提供的過渡形式。公共物品私人供給的程度取決于公共物品融資與公共物品受益的對應程度。既然公共物品可由效用最大化者私人提供，那么非排他性也并不必然妨礙公共物品的市場提供，公共物品的非競爭性表明分享者的增加導致的邊際成本為零，但公共物品一旦提供，其分享過程就不再由提供者控制。由于空間位置的差別，一些公共物品的分享仍然要付出一定的經濟代價，公共物品的消費因而又具有了一定的競爭性，一些分享公共物品有成本優(yōu)勢的個體除了獲得分享公共物品的效用外，還能獲得市場利益，這就是公共物品的資本化收益。

公共物品資本化就是由以上公共物品供給與需求的一系列微觀特征所決定的，同時公共物品資本化的具體分析又可以加深對公共物品供給與需求微觀特征的理解。資本化是分析公共財政收支影響的重要方法，Wallace E.Oates（1969）依據(jù)美國的經驗數(shù)據(jù)，討論了公共支出資本化與稅收資本化分別從兩個不同方向影響財產特別是不動產價值的方式，前者使資產增值，后者使資產貶值，檢驗了稅收資本化和蒂伯特（Tiebout）假設，經驗數(shù)據(jù)表明，財產稅并不隨著公共支出的增加而增加，公共支出對財產價值的影響并不能通過稅收資本化來沖抵，但理性的消費者將在公共支出受益和稅收負擔之間權衡［1］。Anwar M Chaudry－Shah（1989）運用資本化方法分析了在地區(qū)層次上的財政影響力，根據(jù)加拿大的某地區(qū)的經驗數(shù)據(jù)，測算結果顯示稅收負擔與家庭收入水平正相關，但隨收入水平的增加其相關性下降，財政支出方面窮人得到更多收益，從整個地方公共部門的收入分配影響來看，存在從中產階級到窮人和富人的收入再分配，地方公共部門惡化了收入不平等，但其影響力有限［2］。雖然國外已經廣泛討論了公共物品資本化的方式和途徑，但資本化方法的實際應用都是在城市化過程已經完成的發(fā)達經濟背景下，往往建立在“蒂伯特模型”的基礎上，公共物品資本化是以移居者競買房屋，在不同的一攬子公共服務——稅收負擔之間作出選擇為前提，從而分析公共物品融資和提供對居民財產價值的影響。在城市化過程沒有完成的發(fā)展中國家，移居城市是農村的推力和城市的吸力所致，競買房屋與選擇公共服務——稅收組合的關系不大，原有居民等場地所有者并不需要通過城市之間公共服務——稅收組合的優(yōu)化獲得資本化收益，而一旦房屋成為投資品，戶籍等城市居住準入制度客觀存在，公共物品資本化與稅收資本化就不再是方向相反的同時存在的過程。

總之，公共物品資本化是公共物品供給與需求的特性決定的，是公共物品受益的連續(xù)性、差別化在市場條件下進入資產價格的表現(xiàn)，是公共物品受益的可轉讓性和可定價性的表現(xiàn)。

二、公共物品資本化：城鄉(xiāng)差距的內生機制

公共物品的供給產生了三種分配效應，首先，由于收入水平和消費模式不同，人們對公共物品的效用評價不同，當個人從公共物品獲得的效用大于個人的公共物品融資貢獻時，相當于獲得消費補貼，而當個人從公共物品獲得的效用小于個人貢獻時，相當于支付了額外的稅收。這種分配效應來源于人們對公共物品的效用評價不同，不僅因為評估公共物品的分配效應存在著信息障礙，而且由于人們會隨稅收結構和公共物品供給而調整消費模式。因此，即使實行公共物品的“林達爾定價”也無法實現(xiàn)公共物品有效供給的收入中性，這種分配效應是一種個體間的微觀分配效應［3］。其次，公共物品往往具有區(qū)域性。公共物品提供的區(qū)域差異會產生相應的分配效應，獲得較多公共物品的地區(qū)相當于得到了公共物品融資負擔的減免，上級財政向某下級財政區(qū)域提供公共物品相當于通過實物進行轉移支付。最后，由于公共物品資本化，不同的場地所有者擁有不同的資本化收益，這種場地的差異不僅與場地大小即人口容量有關，而且與場地位置即公共物品可及性有關。

公共物品供給的三種分配效應均對城鄉(xiāng)差距產生了影響。第一，城鄉(xiāng)之間由于收入水平和消費模式存在差異，對同一公共物品的效用評價存在差異，不考慮農村公共物品需求的特殊性，按城市的模式提供公共物品，則相當于農村支付了額外的稅收。第二，我國長期存在偏向城市的公共物品提供政策，農村公共物品短缺，過去相當長的一段時間內，農村防汛、農田水利基本建設甚至鄉(xiāng)村公路等都是由農民通過義務工的形式自行提供的，而城市環(huán)衛(wèi)、交通等都納入財政支出，從而實際上國家財政在向城市進行實物轉移支付。第三，城市相對于農村有區(qū)位優(yōu)勢。在城市化背景下，城市的場地所有者能夠獲得公共物品資本化收益，而農村基本處于人口凈流出狀態(tài)，無公共物品資本化收益，從而使公共物品的供給客觀上擴大了城鄉(xiāng)差距。就城鄉(xiāng)差距而言，前兩種公共物品分配效應是外生，只要改變公共物品供給模式和偏向城市的公共物品供給政策就能消除此二類擴大城鄉(xiāng)差距的分配效應。但是，由于城市的產生本身就是人口聚集和要素聚集的結果，城市的區(qū)位優(yōu)勢客觀存在，公共物品資本化產生的城鄉(xiāng)之間的分配效應是經濟過程內生的，在城市化背景下無法通過政策措施消除。

公共物品一旦提供就給分享者帶來效用，此處我們不考慮偏好差異所產生的效用差異，設個人充分分享公共物品所獲得的效用相當于v個單位貨幣所購買到的私人物品獲得的效用，個人的公共物品分享程度即公共物品的可及性為ε，每個分享者所擁有的場地的人口容量為d，初始狀態(tài)下有n個個人亦表示有n個場地，i表示具體的個人和場地，則每個人實際獲得的效用為εivi（0＜εi≤1），在既有的人口狀態(tài)下公共物品提供所產生的社會效用為但在人口遷入過程中，公共物品提供所產生的社會效用為其中1≤di≤mi，mi為具體場地上產生擁擠時的臨界人口數(shù)，大于mi則意味著vi開始下降。長期以來，學界把作為一個整體看待，用公共物品與私人物品的邊際替代率來描述公共物品的效用價值，在此基礎上討論公共物品的最優(yōu)供給問題，然而，這種理論沒有認識到在人口流動的條件下是一項可以轉讓資產，實際上，一項公共物品的供給相當于給現(xiàn)有居民即各場地擁有者劃撥了的資產使用權，場地占有上的不平等會導致分配效應。在城市化背景下，城市從動態(tài)上看隨著人口的遷入di逐漸大于1，人口持續(xù)遷入所產生的收益為這些收益通過房屋出租出售、房地產開發(fā)、稅收等途徑在城市居民、企業(yè)和政府之間進行分配。相反，農村從動態(tài)上看隨著人口的遷出di逐漸小于1，人口的持續(xù)遷出導致公共物品的總效用下降，其資產損失為最終導致農村公共物品融資能力下降和農民公共物品負擔的上升。因此，不考慮經濟發(fā)展因素，作為人口流入地的城市公共物品的融資能力逐漸提高、公共物品負擔逐漸降低，而作為人口流出地的農村公共物品的融資能力逐漸降低、公共物品負擔逐漸增加。與此同時，以較小的代價分享公共物品成為吸引人們買房置業(yè)的重要因素，這樣就產生了人口流動與公共物品供給的循環(huán)累積效應（見圖1），城鄉(xiāng)差距因此擴大。

圖1 人口流動、公共物品供給與城鄉(xiāng)差距

公共物品具有一定的區(qū)域性，公共物品的供給是多層次的，中央、省市、縣、鄉(xiāng)甚至村組都是不同類型公共物品的供給主體，較高層次的平等化供給并不能補償較低層次的供給能力的差異，即使每一級供給主體都實行均等化供給，也會由于各級供給主體的供給能力存在差異的累積，最終導致人們在公共物品供給和公共物品享用方面的巨大差異，這種城鄉(xiāng)差異擴大在城市化背景下并不因體制的改變而改變，城鄉(xiāng)差距是社會經濟運行內生的。

公共物品的可及性是由多種社會經濟因素決定，人口因素是其中重要因素之一。從公共物品供給者的角度來看，人口稀松，某一特定區(qū)域內公共物品利用效率就較低；而從公共物品分享者的角度來看，人口稀松意味著分享公共物品的平均交通成本和時間成本等較高，公共物品的可及性總體較低。城市化背景下的人口流動，加劇了城鄉(xiāng)之間公共物品可及性的差異，由于農村人口日益稀松甚至農村空心化，一方面農村公共物品的利用效率較低，地方政府向農村提供公共物品的動力不足；另一方面農村公共物品的可及性較低，農民為分享公共物品付出較多的代價，公共物品與私人物品的替代率相對較低，農民更傾向于消費私人物品。因此，在財政支農過程中農民更注重現(xiàn)金轉移支付。總之，城市化背景下的城鄉(xiāng)人口流動也導致了公共物品可及性城鄉(xiāng)差異的擴大，使農民效用水平提高更多的仰賴私人消費。因而，隨著人們生活水平的提高，農村的生活成本優(yōu)勢不斷喪失，城鄉(xiāng)收入差距產生的城市吸力更為強烈，這又進一步推動了城鄉(xiāng)差距擴大的循環(huán)累積。

三、城鄉(xiāng)融合：起點與步驟

城鄉(xiāng)差距是由戰(zhàn)略、體制等外部原因和經濟社會運行的內部原因共同造成的，縮小城鄉(xiāng)差距不僅要消除造成城鄉(xiāng)差距的外部原因，而且要承認造成城鄉(xiāng)差距的內部原因。城鄉(xiāng)差距的關鍵不在于差距的程度而在于發(fā)展的趨勢，只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，才能從根本上消除城鄉(xiāng)差距。

縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，首先應消除城鄉(xiāng)差距的戰(zhàn)略和體制原因。過去相當長的一段時間內，我們實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略，著力建立完善的工業(yè)化體系，向農業(yè)與農村過度汲取工業(yè)發(fā)展資本，農村發(fā)展受到制約，客觀上擴大了城鄉(xiāng)差距。2006年，我國全面取消農業(yè)稅，徹底放棄了向農村汲取發(fā)展資本的戰(zhàn)略，與此同時，我們開始把農村發(fā)展作為政策重點，財政稅收政策向農村傾斜，連年出臺惠農措施，在發(fā)展戰(zhàn)略上我們不僅消除了擴大城鄉(xiāng)差距的趕超戰(zhàn)略，而且已基本確立了力圖縮小城鄉(xiāng)差距的新的發(fā)展戰(zhàn)略。2008年10月，我國從戰(zhàn)略上提出要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，使廣大農民共享改革發(fā)展成果，縮小城鄉(xiāng)差距的戰(zhàn)略目標日益清晰。

確立新的發(fā)展戰(zhàn)略只是縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的起點，我們應進一步消除阻礙城鄉(xiāng)融合的體制原因，最重要的是通過體制改革盤活農村勞動力、資本和土地等基本生產要素。改革和完善戶籍制度，消除戶籍歧視，構建覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，從而構建統(tǒng)一的勞動力市場，使城鄉(xiāng)勞動就業(yè)面臨同樣的市場機會和市場風險；改革金融體制，發(fā)展農村金融，通過農村資金的運動促進農村資源的流動和優(yōu)化配置；完善農村土地制度，特別是農地交易制度，促進土地流轉與合理利用。

然而，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合最為根本的是認清城鄉(xiāng)經濟社會運行的內在機制，為城鄉(xiāng)一體化培育基礎性條件，在城鄉(xiāng)逐步融合中逐步縮小城鄉(xiāng)差距。城市因為人口和生產要素的聚集而產生經濟發(fā)展優(yōu)勢，若仍把經濟發(fā)展放在最為優(yōu)先的位置，則城市在經濟發(fā)展中的天然優(yōu)勢會吸引更多的政策關注和經濟資源，城鄉(xiāng)差距將會不斷擴大。因此，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就應有新的發(fā)展理念，把政策重點從短期經濟目標轉到長期發(fā)展前景，優(yōu)先考慮城鄉(xiāng)之間的物質交流和信息溝通，加強城鄉(xiāng)之間的交通連接和信息傳播，從而壓縮城鄉(xiāng)之間的空間距離，逐步在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范圍內實現(xiàn)專業(yè)分工、要素匹配、知識分享等空間聚集效應。

在城市化背景下，城市經濟的發(fā)展、租金的上升及區(qū)位優(yōu)勢的強化都受益于農村人口向城市轉移，應統(tǒng)籌考慮城市和農村的發(fā)展機會與存在的問題。城市人口過于密集的確會產生一系列問題，即所謂的“城市病”，但若城市對農村具有絕對的宜居性優(yōu)勢，人口又怎么會向農村倒流，若沒有令人厭惡的“城市病”，農村就只能是人才的凈流失，無法吸引優(yōu)秀人才?，F(xiàn)階段，我國許多城市通過戶籍制度等準入門檻控制城市人口規(guī)模，防治“城市病”。一方面，暫住人口、流動人口的客觀存在使“控制城市人口”只滿足于統(tǒng)計上的美感，過于諱疾忌醫(yī)；另一方面，即使采取更為嚴厲的“人口控制”措施控制住了城市人口總規(guī)模，那么也是以農村為代價的一種顧此失彼的措施，無論怎樣，也不能以“農村病”（主要是人才流失）為代價來防治“城市病”。從動態(tài)和長期來看，“城市病”因為間接地提高了農村的相對宜居性從而客觀上有利于治愈“農村病”，而“農村病”的消除因為消除了人口向城市單向度的聚集從而能徹底地消除“城市病”，在“農村病”沒有治愈之前，盲目防止“城市病”，只會延續(xù)城市病到來的時間，阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展應特別注意城市與農村在宜居性、生活品質上的逐步接近，即使由于產業(yè)分工、經濟發(fā)展條件等的差異導致城鄉(xiāng)收入水平上的客觀差異長期存在，也要考慮使農村能夠滿足各收入階層的生活要求，只有讓農村成為現(xiàn)代公民理想的生活地，才能使農村成為人們的理想追逐地，才能使農村發(fā)展具有人才保障。

由于公共物品資本化，公共物品提供上的差異不僅直接影響當?shù)鼐用竦男в盟?，而且會產生一種區(qū)域間的資產分配效應，公共物品提供越多，資產收益越大。我國為了促進產業(yè)結構調整和區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，中央政府對地方經濟發(fā)展有一定的規(guī)范和指導，因此地方政府在公共物品的提供上受國民經濟規(guī)劃和中央政策的約束，中央政府為地方公共物品提供資金有許多體制上的便利，為農村提供更多的公共物品也是調節(jié)收入分配，縮小城鄉(xiāng)差距的重要手段，某種程度上，通過提供公共物品縮小收入差距沒有直接的轉移支付所產生的污名化和“養(yǎng)懶漢”等副作用，我們應利用我們的體制優(yōu)勢，更多地采用提供公共物品的方式來縮小城鄉(xiāng)收入差距。

在既有的城鄉(xiāng)差距下，地區(qū)間的轉移支付仍是縮小城鄉(xiāng)差距的可行措施之一。然而，由于公共物品的規(guī)模報酬遞增，人口稀少地區(qū)必須為獲得基本的公共物品付出更高的代價，因此，基于地區(qū)收入平等的轉移支付并不符合公平原則［5］，在財政轉移支付過程中應更多具體地考慮各地區(qū)的人口、經濟狀況，既然農村人口密度遠遠低于城市，那么，即使農民純收入已經基本接近或達到城市居民平均工資水平，財政向農村的轉移支付仍是必要的。

最后，農村和農業(yè)發(fā)展過程中，糧食安全所產生的社會穩(wěn)定效應、農業(yè)發(fā)展產生的生態(tài)價值等應尋找合適的經濟實現(xiàn)形式。另外，農業(yè)作為基礎產業(yè)，其市場風險不應由農民獨自承擔。

［1］Wallace E.Oate，1969，“The Effects of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values：An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis”，The Journal of Political Economy，77，957－971.

［2］Anwar M Chaudry－Shah，1989，“A Capitalization Approach to Fiscal Incidence at the Local Level”，Land E－conomics，65，359－375.

［3］Geoffrey Brennan，1967，“The Distributional Implications of Public Goods”，Econometrica，44，391－399.