于 水， 姜凱帆， 孫永福

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院, 江蘇 南京 210095)

一、問題的提出

改革開放以后，隨著我國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動力開始持續(xù)的大規(guī)模涌入城市，給我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了很多積極的影響。大量農(nóng)村勞動力特別是高素質(zhì)青壯年勞動力的外流，帶走了資金、技術(shù)、知識、人才和需求等資源，鄉(xiāng)村發(fā)展出現(xiàn)“空心化”[1]，也給農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展帶來很多問題，導(dǎo)致耕地的拋荒、棄耕，使村民自治失去依托等現(xiàn)實(shí)矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年中國農(nóng)民工總量已達(dá)到2.6億人，比上年增長3.9%，其中，外出農(nóng)民工1.63億人，比上年增長3.0%。而據(jù)其他數(shù)據(jù)顯示，我國近十年來外出農(nóng)村人口呈現(xiàn)連續(xù)增長態(tài)勢，平均增長率超過3%。2013年中央一號文件中明確指出，農(nóng)村勞動力大量流動，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯，農(nóng)民利益訴求多元，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理勢在必行[2]。目前，全國各地都出現(xiàn)了不同程度的“空心村”，由于它嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會的發(fā)展，在最近幾年，人口“空心化”的整治越來越受到政府的重視，引起社會各界的廣泛關(guān)注。

學(xué)界對“空心化”的研究始于1996年，主要從地理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行研究。從地理學(xué)角度主要強(qiáng)調(diào)在城市化滯后于非農(nóng)化的條件下，由迅速發(fā)展的村莊建設(shè)與落后的規(guī)劃管理體制的矛盾所引起的村莊外圍粗放發(fā)展而內(nèi)部衰敗的空間形態(tài)的分異現(xiàn)象[3]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度是指農(nóng)村人才大量流失，不僅使農(nóng)業(yè)，而且還使整個農(nóng)村地區(qū)的工副業(yè)、文教科研和衛(wèi)生部門的人才出現(xiàn)嚴(yán)重空缺的現(xiàn)象[4]。農(nóng)村人口的“空心化”伴隨著農(nóng)村人口的高度老齡化，由于農(nóng)村人口向城市遷移的行為具有明顯的年齡選擇性，因此這個過程實(shí)際上是農(nóng)村年輕人離開老人進(jìn)入城市的過程[5]。但是研究大多都是從宏觀角度進(jìn)行，諸多問題未尋求到有效的解決路徑，研究結(jié)果缺乏可操作性。

國外理論上對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的研究主要從宏觀和微觀兩個視角進(jìn)行研究。劉易斯、托達(dá)羅等經(jīng)濟(jì)學(xué)家從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度探討了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移流動的動因，認(rèn)為地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的持續(xù)擴(kuò)大是人口遷移的主要動因[6]。劉易斯經(jīng)典模型揭示了城鄉(xiāng)居民收入水平的絕對差距是造成人口在城鄉(xiāng)間流動的原因[7]。托達(dá)羅修正了劉易斯模型,認(rèn)為造成人口城鄉(xiāng)遷移的原因不是現(xiàn)實(shí)的城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距,而是“預(yù)期收入”差距[8]。費(fèi)景漢和拉尼斯指出了工農(nóng)業(yè)平衡增長在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)階段的重要性,提出農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移取決于農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、人口增長和工業(yè)資本存量的增長等[9]。貝克爾和斯塔克等從微觀角度認(rèn)為勞動力轉(zhuǎn)移與家庭效用密切相關(guān)。斯塔克的“新遷移經(jīng)濟(jì)學(xué)理論” 認(rèn)為，個人遷移決策往往與家庭有著很大的關(guān)系，遷移決策是由家庭成員共同做出的，遷移的動機(jī)不僅來自城鄉(xiāng)兩地收入差距，也來自個人或家庭因素，因而將遷移視為一個有內(nèi)在聯(lián)系的群體(家庭或家族)的決策。國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的研究在借鑒國外理論的基礎(chǔ)上結(jié)合國情創(chuàng)新。較多采用的理論是“推—拉”理論，城市的高工資和較好的生活水平等使農(nóng)民生活條件改善的因素就成為拉力,而農(nóng)村較低的收入、發(fā)展機(jī)會較少等不利的社會經(jīng)濟(jì)條件就成為推力，農(nóng)村人口外流是推力和拉力共同作用的結(jié)果。巨大的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力是促使農(nóng)民工大規(guī)模外出的主要動力，城鄉(xiāng)之間巨大的經(jīng)濟(jì)差異和收入差異是人口向城市流動的最主要原因[10]。另一些學(xué)者也從不同角度對影響我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的因素進(jìn)行了分析,這些因素主要包括經(jīng)濟(jì)因素、教育因素、年齡因素、政策體制因素、工業(yè)化水平、城鄉(xiāng)差距[11-16]等。

國外在城市化進(jìn)程中也曾發(fā)生大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)移，目前很多國家已經(jīng)完成。英國是世界上農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動開始的最早、流動規(guī)模最大、農(nóng)村人口比例下降最快的國家，但是過快的城市化出現(xiàn)了很多弊端，為此，英國全國上下便達(dá)成了在全國范圍進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的共識，進(jìn)行“田園城市運(yùn)動”[17]。美國大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)移開始于西進(jìn)運(yùn)動，到19世紀(jì)末工業(yè)革命完成時(shí)達(dá)到高峰，而美國的應(yīng)對策略是走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，實(shí)行集約經(jīng)營，建立都市化村莊[18]。

我們國家的勞動力轉(zhuǎn)移出現(xiàn)在我國的現(xiàn)代化發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，既有特殊的歷史背景，也有復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)條件。而隨著我國城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移也帶來很多問題，產(chǎn)生大量的空心村，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村社會的發(fā)展。必須全面地對其原因進(jìn)行深入剖析，找出主要影響因素，治理農(nóng)村人口“空心化”，以更好地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。文章基于學(xué)界對農(nóng)村人口空心化影響因素的概括[18]，結(jié)合實(shí)地調(diào)查，將我國農(nóng)民外流的影響因素分為制度因素、經(jīng)濟(jì)因素、家庭因素、社會因素四大方面。具體分析如表1：

表1

二、影響因素調(diào)查與計(jì)量分析結(jié)果

本次研究采用的是文獻(xiàn)法、問卷法和訪談法的調(diào)查方法，選取蘇北的宿遷、淮安地區(qū)的6縣13村進(jìn)行調(diào)查。本次調(diào)查的主要內(nèi)容有：1．農(nóng)村現(xiàn)狀調(diào)查。通過問卷、實(shí)地調(diào)研、訪談，包括人口外流現(xiàn)狀、農(nóng)民收入狀況、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等方面，了解農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村存在的各種問題。2．農(nóng)民對人口外流的看法態(tài)度。3．農(nóng)民外流的影響因素分析。運(yùn)用logistic回歸模型,深入分析農(nóng)村人口外流的影響因素,并在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)對農(nóng)村人口外流的建議。

本研究樣本數(shù)據(jù)來源于2012年7—9月“農(nóng)村人口‘空心化’研究”課題組對江蘇省蘇北地區(qū)農(nóng)村人口外流問題的實(shí)地調(diào)研。選取蘇北的宿遷、淮安兩個地級市的6縣13村進(jìn)行問卷調(diào)查。共發(fā)放問卷390份，回收362份，有效問卷347份，有效率為95.86%。將調(diào)查結(jié)果運(yùn)用SPSS 16.0軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，主要采用頻次分析(Frequencies)、交叉分析(Crosstabs)的方法,同時(shí)運(yùn)用logistic模型對農(nóng)村人口外流的影響因素進(jìn)行回歸分析，找出主要影響因素。樣本基本情況見表2。

表2 樣本基本信息

(一)農(nóng)村人口外流現(xiàn)狀的統(tǒng)計(jì)描述

調(diào)查農(nóng)村人口外流現(xiàn)狀，可以了解農(nóng)村人口“空心化”態(tài)勢，有利于對導(dǎo)致人口“空心化”的影響因素進(jìn)行分析。本文采用國家統(tǒng)計(jì)局2000年之后對農(nóng)村外出勞動力的定義，即離開本鄉(xiāng)，且在外地居住超過1個月以上者。由于采用樣本分析，對整體的估計(jì)可能出現(xiàn)一定偏差，而群眾對人口外流的看法也持不同態(tài)度，在訪談中我們也發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)民認(rèn)為外出務(wù)工是很正常的、天經(jīng)地義的事?；趦煞N角度的偏差，本文從通過數(shù)據(jù)分析角度和農(nóng)民對自己村里人口“空心化”狀態(tài)的感官判斷兩個角度來分析農(nóng)村人口“空心化”現(xiàn)狀。由于目前人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)老齡化，采用的是占勞動力人口(16-60)的比例計(jì)算，通過數(shù)據(jù)分析得到，宿遷的青壯年外出人口/勞動力人口比例為57.83%，淮安為53.75%，而通過表3也可以得出，結(jié)果呈現(xiàn)出一定的一致性，農(nóng)村呈現(xiàn)出較嚴(yán)重的人口“空心化”態(tài)勢。

表3 農(nóng)民認(rèn)為自村人口空心化是否嚴(yán)重

(二)農(nóng)民外出務(wù)工的影響因素調(diào)查

通過讓農(nóng)民從主觀角度分析農(nóng)村人口外流的可能原因進(jìn)行分析，結(jié)合推拉理論以及農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，可較直接地得到影響農(nóng)村人口外流的因素。因此，研究中設(shè)計(jì)了“您認(rèn)為哪些因素影響農(nóng)村人口外出”一題。通過分析可得(表4)，農(nóng)村收入較低是農(nóng)村人口外出務(wù)工的最主要因素，而農(nóng)村缺乏發(fā)展機(jī)會，城鄉(xiāng)收入差異大也是主要原因。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村收入低、農(nóng)村缺乏發(fā)展機(jī)會、城鄉(xiāng)收入差異大共同構(gòu)成了影響人口外出務(wù)工的主要推力，這主要是由城鄉(xiāng)二元制的資源配置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)較單一等決定的。另外，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、城市生活水平較好也較大程度上影響農(nóng)村人口外流，特別是推動新生代農(nóng)民外流。城市比農(nóng)村發(fā)達(dá)的教育、政府政策也在一定程度上成為農(nóng)民外出務(wù)工的推力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為了子女的教育，有的家庭甚至全家外出。

同時(shí),土地流轉(zhuǎn)讓失去土地的農(nóng)民為了生存也不得不外出務(wù)工。城市娛樂交通便利對農(nóng)民的影響較小，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一般只有年輕農(nóng)民會因此選擇外出務(wù)工，農(nóng)民最現(xiàn)實(shí)的想法是提高收入，對城市便利的娛樂交通等不太在意，影響較小。

(三)模型選擇與計(jì)量分析結(jié)果

1.模型選擇與變量定義

對可能影響農(nóng)民外流的因素的調(diào)研結(jié)果進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計(jì)量的手段分析相關(guān)因素對農(nóng)民外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村人口“空心化”的影響。在調(diào)查問卷中,針對“您或您家中是否有人口外出”,設(shè)定了“是”的取值為1,“否”的取值為0。

表4 農(nóng)民對可能影響人口外流因素的判斷

因此,是否外出是二分變量,由于二變量分析不適宜用最小二乘法，而且農(nóng)民外出務(wù)工的原因一般不具有連續(xù)性,屬于非線性關(guān)系，所以適合選用logistic模型,并且logistic模型可轉(zhuǎn)換為線性關(guān)系,便于處理數(shù)據(jù)。logistic模型的形式如下：

(1)

(2)

(3)

其中, 1≤ij≤10,P為農(nóng)民選擇外出務(wù)工的概率，ξij為影響農(nóng)民外出的一系列因素，βi為各影響因素系數(shù)?；趯r(nóng)村外流的影響因素歸納分析和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)民外出務(wù)工的現(xiàn)狀，模型選取其中10個有代表性的因素作為自變量來分析，變量描述如下：

表5 自變量定義、預(yù)期方向及統(tǒng)計(jì)描述

2.農(nóng)民工外出影響因素的計(jì)量分析結(jié)果

以調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),運(yùn)用SPSS 16.0軟件運(yùn)算得到估計(jì)結(jié)果,回歸結(jié)果見表6。

表6 農(nóng)村人口外出影響因素的logistic回歸結(jié)果

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%水平上統(tǒng)計(jì)顯著。

模型的對數(shù)似然值、卡方檢驗(yàn)值以及擬R2，均說明回歸的整體效果良好。從模型估計(jì)可以看出，農(nóng)民性別、受教育程度、當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施狀況對農(nóng)民工外出務(wù)工沒有顯著影響；年齡、家庭收入、家庭有老人與否、是否有學(xué)生、城鄉(xiāng)差異、對當(dāng)?shù)亟逃臐M意度、國家農(nóng)業(yè)政策的影響對農(nóng)村人口外流有顯著影響。具體分析如下：

從個體特征來看，農(nóng)民在一定范圍內(nèi)，隨著年齡的增大，外出打工的可能性越大。隨著年齡的增大，特別是成立家庭以后，所謂“上有老下有小”，讓農(nóng)民感到生活負(fù)擔(dān)的加重，很多選擇去就業(yè)機(jī)會較多的大城市打工。農(nóng)民是否外出與性別呈現(xiàn)出較大的負(fù)相關(guān)，說明農(nóng)村外出務(wù)工的還是男性居多，而女性由于自身的特點(diǎn)以及中國女性持家的傳統(tǒng)，使女性大多留在家中照顧老人和孩子。農(nóng)民受教育程度越高，外流的可能性就越大，教育程度高的人大多對外界的信息了解的更多，擁有一技之長，或者更容易滿足一些用人單位的要求，缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)的一技之長是制約我國農(nóng)村剩余勞動力向農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的深層次障礙。因此，在農(nóng)村缺乏發(fā)展空間的情況下，更樂意選擇外出。而受教育程度低的人要面臨相對高的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，在外工作的穩(wěn)定性較低，因此成為外出的一種阻力。

從家庭因素角度，由于農(nóng)村以農(nóng)業(yè)種植為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有周期長、風(fēng)險(xiǎn)高、效率效能低下等特點(diǎn)，第一產(chǎn)業(yè)給農(nóng)民帶來的收入普遍不高，而現(xiàn)實(shí)中隨著物價(jià)上漲、通貨膨脹等使農(nóng)民的生存壓力變大，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，88.9%的農(nóng)民認(rèn)為自己的收入比較低，2.9%的人認(rèn)為自己收入水平一般，僅有8.2%的人對自己的收入較滿意。因此，農(nóng)村收入低成為農(nóng)民外出務(wù)工的最大推動力之一。而家中的老人和小孩是讓很多農(nóng)民在外出與不外出之間兩難的選擇，一方面，老人和孩子需要照顧，而另一方面，農(nóng)村就業(yè)機(jī)會較少，養(yǎng)老體系、醫(yī)療體系等還不完善，農(nóng)村生活壓力不斷增加。目前農(nóng)村養(yǎng)老多采用居家養(yǎng)老的模式，而且很多老人養(yǎng)老主要靠自己，不強(qiáng)求子女照顧。很多青壯年選擇外出務(wù)工，家庭日常事務(wù)交由老人管理照顧，因此，如果家中有老人，會在一定程度上推動農(nóng)村人口外出務(wù)工。隨著現(xiàn)在社會對教育的不斷重視，農(nóng)民更加堅(jiān)信“知識改變命運(yùn)”，對子女的教育投入也不斷加大。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，71.3%的有學(xué)生的家庭，為孩子教育賺錢是主要目的，而孩子的學(xué)費(fèi)也是家中主要開支之一，因此，家中有學(xué)生的農(nóng)民，由于考慮到孩子需要人照顧外出時(shí)會受到阻礙，但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)如果家中有身體較好的老人或者一方家長在家，農(nóng)民外出的幾率較大。另外有高中以上在讀學(xué)生以及大學(xué)生等子女有獨(dú)立生活能力的家庭，農(nóng)民選擇外出的可能性會較大。

從社會因素角度來看，對城鄉(xiāng)差距的認(rèn)知對農(nóng)民外出的影響最為明顯。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，85.7%的農(nóng)民認(rèn)為城鄉(xiāng)差距較大，主要體現(xiàn)在收入、教育、醫(yī)療、交通、娛樂等方面，而城市這方面的資源的發(fā)達(dá)也成為農(nóng)民外出的一種“城市拉力”，對美好生活的向往，對更高水平生活的追求促使農(nóng)民走進(jìn)城市。當(dāng)農(nóng)村人口向城市流動進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)時(shí)有一個預(yù)期收益差異的問題，在不考慮其他因素的條件下，當(dāng)非農(nóng)就業(yè)的預(yù)期收益大于其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的收益時(shí)，就會選擇流動[19]。對當(dāng)?shù)亟逃臐M意度對農(nóng)民外出務(wù)工有較大影響。隨著農(nóng)民對教育重視程度的增加，農(nóng)民對當(dāng)?shù)亟逃粷M意程度越高，外出務(wù)工的可能性就越大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村教育資源普遍落后于城市，為了子女教育選擇外出務(wù)工已成為較主要的原因。

從制度因素分析，城鄉(xiāng)二元制無疑是農(nóng)村人口外流的歷史原因也是深層次的影響因素。而從現(xiàn)實(shí)角度看，城鄉(xiāng)不同的戶籍制度、社會保障制度、就業(yè)制度等都是影響農(nóng)村人口外流的重要制度因素，而近期國家在農(nóng)村進(jìn)行的一系列政策也成為農(nóng)民外出的一種“潛在”推力。自從免除農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)民不再完全被土地束縛，對作物種植的重視程度有所降低，特別是目前全國正在進(jìn)行的大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)制度，很多農(nóng)民被迫失去土地。在訪談過程中，有村民反映，當(dāng)?shù)卣踔劣蓄A(yù)謀地變相強(qiáng)制他們賣地，2009年開始通知村民有些地方不讓種了，然后兩年后以土地拋荒的名義代替村民將其轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)或工業(yè)用地；還有的地方2010年賣價(jià)是2.8萬每畝，一次性付完，沒有任何補(bǔ)助，到2011年降到2萬元每畝，農(nóng)民看到征地是趨勢，為了自身利益而選擇“迅速轉(zhuǎn)手”。失去土地的農(nóng)民其實(shí)已經(jīng)不是農(nóng)民，他們?yōu)榍笊?，紛紛涌入城市?/p>

三、結(jié)論與建議

目前我國農(nóng)村人口仍存在大規(guī)模的外流，并且每年有增多的趨勢。農(nóng)民選擇外出務(wù)工是為了更好的生存，提高生活質(zhì)量，但是卻引發(fā)一系列的社會問題，產(chǎn)生大量的留守兒童、留守婦女、留守老人；給農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來很大的挑戰(zhàn)；引起社會不公，激化社會矛盾等，近幾年也引發(fā)了政府的高度重視。勞動力外出務(wù)工所進(jìn)行的決策及所采取的方式是在勞動力及家庭對流動所產(chǎn)生的成本和收益進(jìn)行綜合評價(jià)后作出的[20]。由經(jīng)濟(jì)人假設(shè)可知，農(nóng)民外出的目的是追求利益最大化，要想解決這一系列問題，必須從農(nóng)民的利益出發(fā)，才能從根本上找出解決對策。2012年中央經(jīng)濟(jì)會議上，首次提到要建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，以拉動內(nèi)需。新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵之一就是讓農(nóng)民從“候鳥式”遷徙到在家門口就業(yè)致富，強(qiáng)調(diào)就地城鎮(zhèn)化。而建設(shè)新型城鎮(zhèn)化也是治理農(nóng)村人口“空心化”的有效路徑，讓農(nóng)村也能得到均衡的發(fā)展。

基于對導(dǎo)致農(nóng)村人口“空心化”的影響因素的分析，結(jié)合調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的蘇北農(nóng)村由人口“空心化”產(chǎn)生的留守人口、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)危機(jī)、養(yǎng)老危機(jī)、教育等一系列現(xiàn)實(shí)困頓，從促進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展角度提出相關(guān)對策和建議。

(一)加快政策體制改革，盡快消除城鄉(xiāng)二元制。戶籍制度是中國城鄉(xiāng)流動最為突出的制度障礙[21]，也是造成農(nóng)村人口空心化的歷史原因。我國的戶籍制度作為身份和社會地位的象征，在資源配置和福利分配等方面顯示出明顯的不均衡，在某種程度上是對農(nóng)民的一種政策歧視。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民的追求就是“過城里人一樣的生活”，城鄉(xiāng)二元體制造成資源分配的不均衡成為人口外流的推力。進(jìn)入十二五規(guī)劃以后，戶籍制度改革不斷被提起，但成效不明顯。隨著我國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，戶籍制度的改革必須要加快步伐，有序推進(jìn)，逐步改革戶籍福利。同時(shí)與戶籍制度配套的城鄉(xiāng)就業(yè)制度、福利制度等都需要進(jìn)行改革，讓農(nóng)民同等程度上享受政策改革帶來的紅利。加快改革進(jìn)程，通過改革消除城鄉(xiāng)二元制，讓農(nóng)村社會獲得同等的發(fā)展機(jī)會，減少人口外流。

(二)引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村的多元化產(chǎn)業(yè)，縮小城鄉(xiāng)差異。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村收入低下，城鄉(xiāng)之間的巨大差異，成為農(nóng)村人口外出務(wù)工的最主要原因，85.4%的農(nóng)民希望在家鄉(xiāng)周邊就業(yè)，表示愿意接受企業(yè)去當(dāng)?shù)赝顿Y。目前農(nóng)村以第一產(chǎn)業(yè)為主，并且由于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)周期作用，農(nóng)民還必須面臨季節(jié)性失業(yè)問題。要解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡所帶來的矛盾，必須加快發(fā)展農(nóng)村的多元化產(chǎn)業(yè)，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)資源的更加合理配置。目前，國家鼓勵各行各業(yè)的社會資本向農(nóng)村傾斜，鼓勵更多民間資本投向新農(nóng)村建設(shè)，國家在相應(yīng)的稅收、管理等方面會給予一定的優(yōu)惠補(bǔ)助，促進(jìn)農(nóng)村各類事業(yè)的全面發(fā)展。2009年以來已有服裝加工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等在蘇北農(nóng)村投資建廠，為當(dāng)?shù)亟鉀Q了部分就業(yè)。另外，目前蘇北農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施普遍不健全，可以通過引導(dǎo)社會資本投資完善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村多元化產(chǎn)業(yè)更好地發(fā)展，帶動大量就業(yè)機(jī)會，吸引農(nóng)民就近就業(yè)，會在一定程度上緩解人口“空心化”所帶來的留守人口、鄉(xiāng)村治理精英缺失等問題。

(三)發(fā)展農(nóng)村教育，提高農(nóng)村人口整體素質(zhì)。農(nóng)民對當(dāng)?shù)亟逃粷M意是外出的主要影響因素之一，而且由于農(nóng)村社會的落后，受教育程度較高的大多都選擇在城市就業(yè)或定居。隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村對教育的重視程度和投入不斷上升，為了孩子的教育而選擇外出務(wù)工的家庭也越來越多，甚至有的家庭是全家外出務(wù)工。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，宿遷部分農(nóng)村由于學(xué)生少，小學(xué)已經(jīng)合并，當(dāng)?shù)匦W(xué)生上學(xué)極不便利，而小學(xué)教師平均年齡偏大、不重視素質(zhì)教育、教育資源缺乏等問題普遍存在。十八大報(bào)告明確指出，要努力辦好人民滿意的教育，堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展。因此，應(yīng)不斷完善農(nóng)村的教育資源，提高農(nóng)村中小學(xué)教師素質(zhì)，吸引年輕教師投身農(nóng)村教育事業(yè)，實(shí)現(xiàn)教育平衡發(fā)展，也可以吸引社會力量投資農(nóng)村教育的硬件設(shè)施建設(shè)。提高農(nóng)村教育水平，可以緩解農(nóng)村為子女教育外出務(wù)工現(xiàn)象，提高農(nóng)村人口的整體素質(zhì)，為農(nóng)村社會的發(fā)展積蓄后備力量。

(四) 完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，改變老人養(yǎng)老觀念。老人養(yǎng)老壓力和目前老人養(yǎng)老觀念構(gòu)成人口外流的雙重推力，給農(nóng)村的養(yǎng)老帶來一定的挑戰(zhàn)。我國人口老齡化不斷加劇，人口空心化伴隨著人口的老齡化。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2012年我國老年人口數(shù)量達(dá)到1.94億，老齡化水平達(dá)到14.3%，預(yù)計(jì)2013年老年人口數(shù)量突破2億大關(guān)，達(dá)到2.02億，老齡化水平達(dá)到14.8%。目前農(nóng)村的養(yǎng)老方式多為居家養(yǎng)老，農(nóng)村養(yǎng)老體系還不完善，老人養(yǎng)老大多依靠自己，為子女只付出不求回報(bào)。調(diào)查顯示，72.3%的被調(diào)查者認(rèn)為老人養(yǎng)老受到人口外出影響，主要體現(xiàn)在：日常生活無人照料、與子女交流少而孤單寂寞、生病無人照料等方面，但是由于現(xiàn)實(shí)生存，老人選擇照顧家庭，子女外出務(wù)工。農(nóng)村養(yǎng)老體系、醫(yī)療體系等各項(xiàng)保障制度不健全，農(nóng)民養(yǎng)老等壓力大是影響農(nóng)民外出的主要影響因素之一，因此，應(yīng)加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)政策體系，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變老人的觀念，讓家庭和社會共同承擔(dān)起養(yǎng)老的責(zé)任，促進(jìn)農(nóng)村社會更好的發(fā)展。

(五)探索農(nóng)民入股等形式，有序推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，保障農(nóng)民權(quán)利。農(nóng)村土地政策對人口外流起著重要推動作用，特別是農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)制度，讓失地農(nóng)民被迫外出務(wù)工。目前，相當(dāng)一部分農(nóng)戶已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這就為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了可能[22]。我國的土地制度改革處于探索階段，有關(guān)土地征收補(bǔ)償條例尚未出臺，導(dǎo)致各地在土地流轉(zhuǎn)過程中矛盾不斷。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，蘇北部分農(nóng)村存在強(qiáng)制征地現(xiàn)象，并且賠償大多是一次性的，對農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益造成損害。現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度是構(gòu)成農(nóng)村人口空心化的直接推力之一，農(nóng)民失去土地，長遠(yuǎn)生計(jì)缺乏保障，只能選擇外出務(wù)工。貫徹2013年一號文件精神，在土地增值收益的分配中，要保證農(nóng)民受益增加，確保失地農(nóng)民的日常生活和長遠(yuǎn)生計(jì)得到保障。因此，應(yīng)在完善土地承包各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)上，探索采用讓農(nóng)民的土地作為資產(chǎn)入股。通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村龍頭企業(yè)、其他多元化產(chǎn)業(yè)等，讓農(nóng)民分享到土地制度改革的紅利，生活真正有保障。

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