盧 超

一、經(jīng)濟(jì)分權(quán)下的科層監(jiān)控需求：行政訴訟的另一種解釋路徑

從行政訴訟立法史的角度而言，早在正式的《行政訴訟法》頒布之前，1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第3 條第2 款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院受理的行政案件，適用本法規(guī)定?！睋?jù)此，諸多法律中開始規(guī)定人民法院可以受理有關(guān)行政訴訟的案件，在當(dāng)時(shí)行政訴訟的審理是由民事審判庭和經(jīng)濟(jì)審判庭分別審理，因此，1982 年可以視為行政訴訟的歷史淵藪。為了滿足行政審判專業(yè)化的需求，從1986 年下半年開始，諸多地方法院相繼設(shè)立專門的行政審判庭，由其專門負(fù)責(zé)審理行政案件。〔1〕有關(guān)行政訴訟早期史，參見何海波：《法治的腳步聲——中國行政法大事記（1978－2004）》，中國政法大學(xué)出版社2005年版；何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2011 年版，頁15－16；馬懷德主編：《行政訴訟制度的發(fā)展歷程》，北京大學(xué)出版社2009 年版，頁1－101；應(yīng)松年、袁曙宏主編：《走向法治政府——依法行政理論研究與實(shí)證調(diào)查》，法律出版社2001年版，頁463－476；皮純協(xié)：“行政訴訟法的誕生及其實(shí)施”，《群言》1995年第4期。在《行政訴訟法》1990年施行前夕，行政審判工作進(jìn)入了新的發(fā)展高潮，最高人民法院和一些高級(jí)人民法院開展了行政審判的試點(diǎn)工作，許多法院結(jié)合行政審判，積極宣傳行政訴訟法和行政法知識(shí)，為行政訴訟法的實(shí)施作了大量準(zhǔn)備工作。〔2〕詳見任建新：《最高人民法院工作報(bào)告》，第七屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議，1990 年3 月29日。在此期間，通過《行政訴訟法》地方試點(diǎn)的方式，積累了大量的地方審判經(jīng)驗(yàn)，〔3〕“在行政訴訟法實(shí)施前，最高人民法院選擇若干人民法院進(jìn)行試點(diǎn)，為1990年10月1日全面貫徹執(zhí)行行政訴訟法創(chuàng)造條件，積累經(jīng)驗(yàn)，這是全國人大法律委員會(huì)，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的要求。各試點(diǎn)法院應(yīng)當(dāng)將試點(diǎn)工作計(jì)劃報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案，以取得權(quán)力機(jī)關(guān)的支持。”詳見《最高人民法院關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法〉實(shí)施前行政審判試點(diǎn)工作中幾個(gè)問題的答復(fù)》，法（行）函（1989）73號(hào)，1989年11月20日。同時(shí)借助群眾宣傳動(dòng)員的傳統(tǒng)模式，通過廣泛的普法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了普通公眾對(duì)《行政訴訟法》的認(rèn)同感。〔4〕群眾宣傳的動(dòng)員實(shí)踐，可見《中宣部、司法部關(guān)于組織干部群眾認(rèn)真學(xué)習(xí)〈中華人民共和國行政訴訟法〉的通知》，1989年4月27日，中宣通［1989］14號(hào)、（89）司發(fā)宣字第097號(hào)（現(xiàn)已失效）；《司法部在宣傳行政訴訟法時(shí)應(yīng)當(dāng)全面宣傳的通知》，1990年11月26日，司發(fā)［1990］220號(hào)（現(xiàn)已失效）。到1990 年10 月1 日《行政訴訟法》正式實(shí)施之后，30個(gè)高級(jí)人民法院全部建立了行政審判庭，90%以上的中級(jí)人民法院和基層人民法院均設(shè)立了行政審判庭。〔5〕統(tǒng)計(jì)數(shù)字可見任建新：《最高人民法院工作報(bào)告》，第七屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議，1991年4月3日。從外觀上來看，從中央到地方基層，行政審判所需的制度因素似乎在上世紀(jì)80 年代中后期歷經(jīng)改革漸次實(shí)現(xiàn)。然而，從制度史的角度觀察，一個(gè)疑問是，行政訴訟為何產(chǎn)生于上世紀(jì)80 年代？何種社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷因素引發(fā)了對(duì)于行政訴訟的制度性需求？行政訴訟的出現(xiàn)與1978 年之后的經(jīng)濟(jì)分權(quán)與市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌存在何種關(guān)聯(lián)？這些問題似乎一直游離于規(guī)范法學(xué)的視野之外。

從立法史的角度而言，十一屆三中全會(huì)后，國家推行了政治經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的政策，在這種客觀形勢(shì)的要求下，《行政訴訟法》應(yīng)運(yùn)而生。作為政治經(jīng)濟(jì)體制改革背景下的產(chǎn)物，〔6〕韋宗、阿江：“行政訴訟立法要論”，《中國法學(xué)》1988 年第6 期；應(yīng)松年、袁曙宏主編：《走向法治政府——依法行政理論研究與實(shí)證調(diào)查》，法律出版社2001年版。通過對(duì)早期立法史材料的簡(jiǎn)單杷梳，不難發(fā)現(xiàn)，行政訴訟制度背后反映了國家－社會(huì)之間的漸次分離對(duì)峙，〔7〕陳端洪：“對(duì)峙——從行政訴訟看中國的憲政出路”，《中外法學(xué)》1995年第4期。體現(xiàn)了社會(huì)主義民主法治精神，〔8〕詳見蔣朝陽整理：“民主和法制建設(shè)的重要步驟——行政訴訟法座談會(huì)記述”，《中外法學(xué)》1989年第3期；雷華鋒：“民主政治建設(shè)和法制建設(shè)的一個(gè)重要步驟——淺析《中華人民共和國行政訴訟法》”，《探索》1989年第5期；王名揚(yáng)：“我國行政訴訟立法的幾個(gè)問題”，《法學(xué)雜志》1989 年第1 期；項(xiàng)淳一：“中國行政訴訟法的特點(diǎn)和重要作用”，《中外法學(xué)》1989年第4期。以及對(duì)公民基本權(quán)利的救濟(jì)保障功能。〔9〕崔卓蘭：“公民本位：我國行政訴訟法的目的”，《法學(xué)》1989年第3期。從立法目的上考察，在立法過程中亦存在權(quán)益救濟(jì)說〔10〕譬如，可詳見蔣朝陽，見前注〔8〕，其中龔祥瑞教授的觀點(diǎn)。與行政法治監(jiān)督說〔11〕“行政訴訟固然也有解決行政糾紛、實(shí)施權(quán)利救濟(jì)的性質(zhì)，但其根本性質(zhì)在于，國家司法機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，通過審理行政案件的形式，對(duì)國家行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的一種司法監(jiān)督和制約?！痹斠娰M(fèi)宗祎、江必新：“建立我國行政訴訟制度的若干問題”，《法學(xué)季刊》1987 年第4 期；以及張尚鷟先生亦認(rèn)為，“建立行政訴訟制度的目的，主要是要求在國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)施行政監(jiān)督的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步運(yùn)用法院審判行政案件，對(duì)各級(jí)政府以及各級(jí)國家公務(wù)員的各種行政管理活動(dòng)從司法的角度來進(jìn)行監(jiān)督，以便有效地保障其在實(shí)施行政管理活動(dòng)過程中，嚴(yán)格依法行政。”可見張尚鷟：“試論我國的行政訴訟制度和行政訴訟法”，《中國法學(xué)》1989年第1期。兩種觀點(diǎn)，盡管兩種價(jià)值目的并不相互排斥，但對(duì)于其兩者間優(yōu)先順序卻存在不同的認(rèn)識(shí)。〔12〕譬如有學(xué)者認(rèn)為，“制定行政訴訟法的指導(dǎo)思想，主要應(yīng)著眼于保護(hù)公民的民主權(quán)利與其他合法權(quán)益，同時(shí)也應(yīng)考慮到支持國家行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)?！痹斠娡醵Y明：“對(duì)行政訴訟法的幾點(diǎn)建議”，《法學(xué)》1986年第12期；另外則有觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政訴訟法只存在唯一目的，便在于維護(hù)公民合法權(quán)益?！笨梢姀垬淞x：“《行政訴訟法（草案）》若干爭(zhēng)論問題再思考”，《法學(xué)》1989年第3期。直到《行政訴訟法》第1 條的規(guī)定，將兩種價(jià)值判斷融涵一起，并賦予其法定規(guī)范效力?！?3〕《行政訴訟法》第一條，“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！标P(guān)于該條款中體現(xiàn)的“權(quán)利救濟(jì)說”、“糾紛解決說”與“行政法治監(jiān)督說”等幾種學(xué)說的評(píng)判，可詳見楊偉東：“行政訴訟目的探討”，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期；楊偉東：《權(quán)力結(jié)構(gòu)中的行政訴訟》，北京大學(xué)出版社2008 年版，頁71－80。

本文并不意圖顛覆或者否定傳統(tǒng)上的關(guān)于行政訴訟立法目的的解讀，不可否認(rèn)的是，從國家－社會(huì)的分離視角與權(quán)利保障的緯度，來考察行政訴訟立法目的，這具有學(xué)術(shù)上的天然正當(dāng)性，并且也獲得了立法史的充分佐證，更何況權(quán)益救濟(jì)說與行政法治監(jiān)督說已然通過《行政訴訟法》第1條的規(guī)定，獲得了法定規(guī)范拘束力。然而，本文僅僅試圖從另外一種社會(huì)科學(xué)的角度切入，從經(jīng)濟(jì)分權(quán)改革與市場(chǎng)變遷的路徑出發(fā)，以一種國家中心主義的視角，來觀察行政訴訟在其中所起到的科層監(jiān)控、拘束地方政府的制度功能。從市場(chǎng)改革、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的角度觀察，始于20世紀(jì)80－90年代、以經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放為特征之一的經(jīng)濟(jì)體制改革，首先體現(xiàn)在地方政府獲得了原本屬于中央政府計(jì)劃控制的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，其次，在財(cái)政分權(quán)改革方面，1980年到1993年底的財(cái)政包干制使得地方政府擁有財(cái)政自治權(quán)，從而將其財(cái)政狀況與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來。隨著經(jīng)濟(jì)分權(quán)與市場(chǎng)因素的增強(qiáng)，地方政府逐步增強(qiáng)為一股重要的政治力量，原本計(jì)劃體制下上令下行的中央－地方一統(tǒng)模式已經(jīng)不復(fù)存在。〔14〕有關(guān)經(jīng)濟(jì)分權(quán)對(duì)中央－地方關(guān)系的重塑，可見Susan Shirk，The Political Logic of Economic Reform in China，University of California Press，1993；Zheng Yongnian，De Facto Federalism in China：Reforms and Dynamics of Central Local Relations，World Scientific Publishing，2007；Dali Yang，Beyond Beijing：Liberalization and the Regions in China，New York：Routledge，1997；Richard Baum，Alexei Shevchenko，“The State of the State”，in Merle Goldman，Roderick MacFarquhar，ed.，The Paradox of China's Post－Mao Reforms，Harvard University Press，1999，pp.333－360.同時(shí)，市場(chǎng)分配因素自1978年之后進(jìn)入到舊有的政治系統(tǒng)后并沒有發(fā)展成為獨(dú)立的制度因素，更沒有改變傳統(tǒng)的政治分配機(jī)制，市場(chǎng)的發(fā)展更多受控于地方政府的斡旋?！?5〕最明顯的便是“地方政府統(tǒng)合主義”的理論闡釋，詳見后文第三章更為詳細(xì)的分析。因此，國家－市場(chǎng)的分野在當(dāng)時(shí)卻更多體現(xiàn)為中央－地方間的科層利益摩擦。上世紀(jì)80年代諸多與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的私法與公法規(guī)范的頒布，〔16〕具體可見Linda Yueh，Enterprising China：Business，Economic and Legal Development Since 1979，Oxford University Press，2011，pp.9－55；Donald Clark，Peter Murrell，Susan Whiting：“法律在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用”，載勞倫·勃蘭特、托馬斯·羅斯基：《偉大的中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》，方穎、趙揚(yáng)等譯，格致出版社、上海人民出版社2009版，頁319－361。均旨在保護(hù)新興市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，減少地方政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)，尤其《行政訴訟法》的頒布在某種程度上也間接體現(xiàn)了這一制度目標(biāo)。時(shí)任國務(wù)院法制局局長(zhǎng)的孫琬鐘在一次官方講話中，也透露了行政訴訟在監(jiān)控拘束地方政府方面所欲實(shí)現(xiàn)的制度功能：“各級(jí)政府承擔(dān)著穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)安定局面的艱巨任務(wù)，需要運(yùn)用各種手段和措施來完成這些任務(wù)，但無論是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段還是行政手段，都要以法律為依據(jù)，都要符合人民的意志?！薄?7〕孫琬鐘：“提高認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)真做好行政訴訟法施行前的準(zhǔn)備工作——在行政訴訟法研討會(huì)上的講話”（1989年12月11日），載《中國法律年鑒（1990）》，中國法律年鑒社1990年版，頁827－830。

相對(duì)于權(quán)利保障說、法治監(jiān)督說〔18〕盡管在某種程度上而言，“科層監(jiān)控理論”類似于“法治監(jiān)督說”，但兩者仍然存在區(qū)別，首先，法治監(jiān)督說（或者稱之為“行政法治維持說”）仍然屬于法教義學(xué)的規(guī)范解釋路徑，那么科層監(jiān)控說更多是一種社科路徑的解釋方法；其次，法治監(jiān)督說強(qiáng)調(diào)的是，國家權(quán)力在橫向?qū)用娴姆指?，通過司法權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的拘束，而科層監(jiān)控說強(qiáng)調(diào)的則是，經(jīng)濟(jì)分權(quán)背景下中央借助行政訴訟制度實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的控制，是國家權(quán)力在縱向?qū)用娴木惺刂疲蛔詈?，相比較法治監(jiān)督說，科層監(jiān)控理論的解釋范圍明顯較窄，較為適用于解釋特定時(shí)期以及特定類型的行政訴訟實(shí)踐。等傳統(tǒng)的理論解釋，從中央－地方關(guān)系的視角切入，以科層治理的需要來解釋行政訴訟法的產(chǎn)生與發(fā)展，這種社會(huì)科學(xué)的解釋路徑一直并未得到多少重視與關(guān)注。轉(zhuǎn)軌體制模式下行政訴訟的一個(gè)重要目的在于實(shí)現(xiàn)科層監(jiān)控的需要，對(duì)此其實(shí)不乏大量的學(xué)說理論，譬如，湯姆·金斯伯格（Tom Ginsburg）便認(rèn)為：“權(quán)威體制下賦予司法以更強(qiáng)權(quán)威與自主性的重要原因，一方面在于增強(qiáng)市場(chǎng)的可預(yù)測(cè)性，以此減少政府的不當(dāng)干預(yù)而促成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另外一方面，更為重要的原因則在于，通過司法機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)地方科層官僚的監(jiān)控，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)地方官僚越軌行為之糾偏?！薄?9〕Tom Ginsburg，“Judicial Independence in East Asia：Lessons for China”，in Randall Peerenboom ed.，Judicial Independence in China：Lessons from Global Rule of Law Promotion，Cambridge University Press，2010，pp.249－250.同樣，在皮文睿（Randall Peerenboom）看來，“基于經(jīng)濟(jì)分權(quán)導(dǎo)致的中央－地方政府的代理關(guān)系，中國行政訴訟體制的制度目標(biāo)便主要在于通過司法機(jī)制來代替中央拘束地方官僚?！薄?0〕Randall Peerenboom，“More Laws，Less Courts，Legalized Governance，Judicialization，and De－judicialization in China”，in Tom Ginsburg and Albert H.Y.Chen ed.，Administrative Law and Governance in Asia：Comparative Perspectives，Routledge，2009，pp.186－189.一個(gè)類似的觀點(diǎn)也可見賀欣，在他看來，當(dāng)代中國行政法的發(fā)展根源自經(jīng)濟(jì)分權(quán)之后，中央監(jiān)控地方政府的制度性需求?！?1〕詳見賀欣：“作為政治控制機(jī)制之一的行政法——當(dāng)代中國行政法的政治學(xué)解讀”，載《法哲學(xué)與法社會(huì)學(xué)論叢》2005年卷（總第8期）。同樣，皮文睿與賀欣都清醒地指出，行政訴訟僅僅是拘束地方官僚的諸多機(jī)制之一，而且甚至并非是很有效的機(jī)制，官僚晉升體制、黨內(nèi)監(jiān)控方式等等手段往往效果更為顯著。有關(guān)經(jīng)濟(jì)分權(quán)背景下，晉升機(jī)制對(duì)地方官僚的拘束機(jī)制，詳細(xì)分析可見Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism in China：The Communist's Party's Control of Local Elites in Post－Mao Era，Cambridge University Press，2008；Barry J.Naughton，Dali Yang，Holding China Together：Diversity and National Integration in The Post－Deng Era，Cambridge University Press，2008，pp.1－148；Huang Yasheng，“Administrative Monitoring in China”，143 The China Quarterly.828－843（1995）.相對(duì)于傳統(tǒng)的權(quán)利保障說，行政訴訟法的科層監(jiān)控理論不拘泥于傳統(tǒng)的國家－社會(huì)的傳統(tǒng)研究范式，而是將傳統(tǒng)權(quán)利保障理論中被虛置化、模糊化了的“國家”概念，重新予以微觀定量，以國家中心主義的視角來微觀考察不同科層政府間，在行政訴訟起點(diǎn)以及制度運(yùn)作中的動(dòng)態(tài)博弈。當(dāng)然，筆者并不認(rèn)為，這種科層監(jiān)控的理論路徑就能取代權(quán)利保障說、國家－社會(huì)研究范式的核心地位，況且從現(xiàn)有的立法史材料來看，科層監(jiān)控作為單獨(dú)的一項(xiàng)立法目的，證據(jù)并不明顯，更多還是起到行政訴訟的一種客觀制度效果。但需要指出的是，科層監(jiān)控理論的相對(duì)優(yōu)勢(shì)卻在于，能夠?qū)遥鐣?huì)范式下相對(duì)模糊化了的“國家”，重新予以厘定，發(fā)現(xiàn)國家內(nèi)部不同科層之間復(fù)雜的利害衡平；另外，對(duì)于那些涉及轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的行政訴訟案件類型，科層監(jiān)控理論相比權(quán)利保障學(xué)說，更能解讀揭示出市場(chǎng)主體從國家中萌生脫嵌，到地方政府統(tǒng)合主義的庇護(hù)，再到獲得完全市場(chǎng)地位的復(fù)雜歷程中，針對(duì)基層地方政府的政策變遷，行政訴訟所起到的拘束功能。

因此，基于特定轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的歷史背景，從科層監(jiān)控理論的視角來看，上世紀(jì)80年代后期《行政訴訟法》的誕生一定程度上部分源自經(jīng)濟(jì)分權(quán)、市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的制度性需求，由于1978年之后市場(chǎng)的發(fā)展一直受控于地方政府的主導(dǎo)，中央政府需要借助特定法律裝置來拘束地方政府對(duì)市場(chǎng)主體過度的侵涉介入，〔22〕譬如，張樹義教授便認(rèn)為“我國當(dāng)前提出建立行政訴訟的任務(wù)，與經(jīng)濟(jì)體制改革的特定背景有著很大關(guān)系，經(jīng)濟(jì)體制改革的成功與否相當(dāng)程度上取決于商品生產(chǎn)者獨(dú)立地位的確定，為了經(jīng)濟(jì)體制改革的成功，通過行政訴訟制度來實(shí)現(xiàn)和保障商品生產(chǎn)者的獨(dú)立地位勢(shì)在必行。”詳見張樹義：“我國行政訴訟制度芻議”，《政治學(xué)研究》1987年第4期；從經(jīng)濟(jì)體制、市場(chǎng)改革的觀察視角，同樣類似的觀點(diǎn)，可見朱維究：“我國應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的行政訴訟制度——兼論民事訴訟與行政訴訟的關(guān)系”，《政法論壇》1987年第3期。防止地方政府的經(jīng)濟(jì)政策逐步偏離中央控制?！缎姓V訟法》的這一制度目標(biāo)直接體現(xiàn)于第11條有關(guān)受案范圍的規(guī)定，〔23〕第11條受案范圍規(guī)定中的（一）、（三）、（四）款直接與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)息息相關(guān)。有關(guān)行政訴訟受案范圍的一個(gè)變遷史研究，可見何海波：“行政訴訟受案范圍：一頁司法權(quán)的實(shí)踐史（1990－2000）”，載《北大法律評(píng)論》第4卷第2輯（2001年）。尤其是其中“侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)”的條款最為明顯的體現(xiàn)出轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的時(shí)代特征，以及國家希冀通過行政訴訟監(jiān)控地方政府、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的制度目標(biāo)?！?4〕楊克佃：“行政訴訟在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用”，《人民司法》1995年第10期。

二、行政訴訟中的經(jīng)營自主權(quán)：法定構(gòu)造與司法實(shí)踐

《行政訴訟法》第11條第3款有關(guān)受案范圍的規(guī)定，以法定的方式將“侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)”的行為納入了該法的調(diào)整視野。然而，何為“經(jīng)營自主權(quán)”卻并非那么清晰可辨。與一般的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利不同的是，經(jīng)營自主權(quán)概念無法用古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的權(quán)利概念來厘定，只有將其置于市場(chǎng)逐步脫嵌出國家的轉(zhuǎn)軌時(shí)代坐標(biāo)下，〔25〕Barry Naughton，Growing Out of The Plan：Chinese Economic Reform，1978－1993，Cambridge University Press，1996.才能明晰經(jīng)營自主權(quán)的真正內(nèi)涵。在當(dāng)時(shí)官方講話中經(jīng)營自主權(quán)被大概界定為“主要包括生產(chǎn)計(jì)劃權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、固定資產(chǎn)依法處分權(quán)、拒絕攤派權(quán)以及工資、獎(jiǎng)金、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的權(quán)利”?！?6〕孫琬鐘，見前注〔17〕，頁827－830。按照1988年4月13日通過的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和1992年國務(wù)院制定的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》的規(guī)定，國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)是指企業(yè)對(duì)國家授予其經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利，具體可劃分為企業(yè)享有經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品和勞務(wù)定價(jià)權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、物資采購權(quán)、進(jìn)出口權(quán)、投資決策權(quán)、留用資金支配權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、聯(lián)營或者兼并權(quán)、勞動(dòng)用工權(quán)、人事管理權(quán)、工資和獎(jiǎng)金分配權(quán)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、拒絕攤派權(quán)。《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第58條規(guī)定：“任何機(jī)關(guān)和單位不得侵犯企業(yè)依法享有的經(jīng)營管理自主權(quán)；不得向企業(yè)攤派人力、物力、財(cái)力；不得要求企業(yè)設(shè)置機(jī)構(gòu)或者規(guī)定機(jī)構(gòu)的編制人數(shù)?！蓖瑯?，《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》、《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》以及《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》中對(duì)于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的界定也與之基本類似。

從企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的繁雜內(nèi)容也不難看出，1980－90年代末的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)與其說是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利構(gòu)造，不如視為一種經(jīng)濟(jì)過渡期的政治宣誓?！?7〕有關(guān)經(jīng)營自主權(quán)法律規(guī)范的一個(gè)詳細(xì)梳理，可見林鴻潮、栗燕杰：“經(jīng)營自主權(quán)在我國的公法確認(rèn)與保障——以改革開放三十年為中心的考察”，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。國家通過經(jīng)營自主權(quán)的創(chuàng)設(shè)旨在表明從計(jì)劃體制向市場(chǎng)分配模式轉(zhuǎn)軌的制度目標(biāo)，在此期間中行政訴訟發(fā)揮主要功能便是服務(wù)于市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌的歷史進(jìn)程，通過企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的司法裁判來拘束地方政府對(duì)市場(chǎng)的侵入干涉。1992年7月23日國務(wù)院發(fā)布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》第22條規(guī)定：“企業(yè)經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，任何部門、單位和個(gè)人不得干預(yù)和侵犯。對(duì)于非法干預(yù)和侵犯企業(yè)經(jīng)營權(quán)的行為，企業(yè)有權(quán)向政府和政府有關(guān)部門申訴、舉報(bào)，或者向人民法院起訴。”不僅如此，最高院也以文件與復(fù)函的形式強(qiáng)調(diào)了行政訴訟在保障國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的重要作用，1993年最高人民法院專門以通知的形式，要求“各級(jí)人民法院要組織審判干部結(jié)合學(xué)習(xí)十四大文件和八屆人大一次會(huì)議有關(guān)文件，認(rèn)真學(xué)習(xí)《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》和中發(fā)〔1992〕12號(hào)文件，解放思想，提高認(rèn)識(shí)，通過審判活動(dòng)，積極保障和促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制；……對(duì)侵犯企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、投資決策權(quán)等案件，要依法受理，切實(shí)保障企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)；對(duì)企業(yè)在改革中發(fā)生的承包經(jīng)營合同糾紛，試行股份制中發(fā)生的糾紛，企業(yè)聯(lián)營、兼并中發(fā)生的糾紛等，起訴到人民法院的，要依法立案，及時(shí)審理?！薄?8〕《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用保障和促進(jìn)全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的通知》，法發(fā)（1993）13號(hào)。1994年最高人民法院所作的一個(gè)復(fù)函中認(rèn)定：“當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)行作出的關(guān)于全民所有制工業(yè)企業(yè)分立的決定不服，依法向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)作為‘侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的’行政案件受理?！薄?9〕《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的全民所有制工業(yè)企業(yè)分離的決定不服提起訴訟，人民法院應(yīng)作為何種行政案件受理問題的復(fù)函》，法函（1994）34號(hào)，1994年6月27日。

對(duì)于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)行政訴訟案件的強(qiáng)調(diào)，也反映在上世紀(jì)90年代歷年的《最高人民法院工作報(bào)告》中，譬如1993年《最高人民法院工作報(bào)告》中便總結(jié)：“人民法院在過去五年期間（1989－1993），通過對(duì)侵犯企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、投資決策權(quán)等案件的審理，制止侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的違法行政行為，促進(jìn)國有企業(yè)特別是大中型企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換?！薄?0〕任建新：《最高人民法院工作報(bào)告》，第八屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，1993年3月22日。1994年的《最高人民法院工作報(bào)告》亦指出：“94年人民法院行政審判工作著重抓了有關(guān)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制和加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行政案件，通過審理企業(yè)在轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制中出現(xiàn)的行政案件，對(duì)向企業(yè)亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)、侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的違法行為，依法予以制止和糾正?！薄?1〕任建新：《最高人民法院工作報(bào)告》，第八屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議，1994年3月15日。1995年《最高人民法院工作報(bào)告》則直接表明：“95 年經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù)，是以深化國有企業(yè)改革為重點(diǎn)，鞏固和完善宏觀管理體制改革的措施，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。人民法院要運(yùn)用司法手段，處理好與深化企業(yè)改革有關(guān)的案件，促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。”〔32〕任建新：《最高人民法院工作報(bào)告》，第八屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議，1995年3月13日。

不僅如此，從1992年開始直到2000年，歷年人民法院審判工作回顧中，行政審判部分均十分刻意強(qiáng)調(diào)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制案件的審理，將其作為行政訴訟審判工作的首要核心事項(xiàng)，譬如：

1993年期間，人民法院主要對(duì)侵犯企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、投資決策權(quán)等行政案件和企業(yè)根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營范圍變更登記而引起的行政案件，依法及時(shí)審理，正確裁判。通過審理企業(yè)在轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制中出現(xiàn)的行政案件，對(duì)企業(yè)亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)、侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的違法行為，依法予以制止和糾正，切實(shí)保障企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，積極促進(jìn)和保障企業(yè)轉(zhuǎn)化經(jīng)營機(jī)制?！?3〕《中國法律年鑒》，中國法律年鑒社1994年版，頁100。

…………

1998年間，全國法院著重處理好有關(guān)侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的行政案件，依法保障、促進(jìn)政府改變職能，即維護(hù)政府的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)以及國家作為資產(chǎn)所有者的合法權(quán)益，又監(jiān)督、糾正行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的行為，依法保護(hù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，規(guī)范政府和企業(yè)的行為，實(shí)現(xiàn)政企分開?！?4〕《中國法律年鑒》，中國法律年鑒社1999年版，頁118－119。

以1994年12月全國11省市司法代表在上海專門召開的審理“侵犯經(jīng)營自主權(quán)案件座談會(huì)”為標(biāo)志，〔35〕有關(guān)該次探討會(huì)的介紹，詳見梁立新：“審理侵犯經(jīng)營自主權(quán)行政案件的有關(guān)問題”，《法律適用》1995年第6期。審理侵犯經(jīng)濟(jì)自主權(quán)案件在1993－1998年間成為行政司法審判中的核心議題之一。一方面，從最高院司法政策角度來看，似乎鼓勵(lì)地方法院積極受理經(jīng)營自主權(quán)的行政案件，時(shí)任最高人民法院行政庭庭長(zhǎng)的黃杰強(qiáng)調(diào)指出：“必須將‘解放思想’用于受理侵犯經(jīng)營自主權(quán)案件，各級(jí)法院一定要積極大膽，而不能等待觀望，對(duì)于確實(shí)一時(shí)拿不準(zhǔn)的問題，不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單拒之門外。”〔36〕轉(zhuǎn)引自孟天：“用行政審判保護(hù)經(jīng)營自主權(quán)”，《人民司法》1995年第1期。然而實(shí)際情況卻是，盡管地方政府侵犯經(jīng)營自主權(quán)的現(xiàn)象極其普遍，但實(shí)踐中地方法院實(shí)際受理的相關(guān)案件數(shù)量卻不多，以上海為例，從《行政訴訟法》實(shí)施至1994年年底，上海市各級(jí)人民法院立案審理涉及侵犯經(jīng)營自主權(quán)案件僅50件，結(jié)案49件；〔37〕上海市高級(jí)人民法院行政庭：“審理侵犯經(jīng)營自主權(quán)行政案件的幾點(diǎn)做法”，《人民司法》1995年第1期。另一方面，司法政策對(duì)審理侵犯經(jīng)營自主權(quán)案件的宣傳，更多集中于國有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的侵犯自主權(quán)現(xiàn)象，然而在實(shí)踐中，真正借助行政訴訟來維護(hù)自身經(jīng)營自主權(quán)的，卻大部分是地方集體企業(yè)與私營企業(yè)（很多是實(shí)際上為私企的紅帽子企業(yè)）。以北京市為例，自行政訴訟法實(shí)施至1999年底，北京市各級(jí)人民法院受理涉及企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)行政訴訟案件90余件，其中從訴訟主體來看，集體企業(yè)與企業(yè)原法定代表人起訴的約占70﹪左右?！?8〕相關(guān)數(shù)據(jù)詳見朱世寬：“對(duì)審理經(jīng)營自主權(quán)行政案件的情況調(diào)查”，《人民司法》2000年第4期。實(shí)踐中反映出的悖論便是，盡管上世紀(jì)90年代最高院在司法政策上強(qiáng)調(diào)借助司法審判來加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的維護(hù)，然而實(shí)踐中地方法院受理涉及國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的案件卻十分罕見?！?9〕在當(dāng)時(shí)諸多學(xué)者已經(jīng)注意到這一現(xiàn)象，譬如，方世榮、張澤想：“關(guān)于行政訴訟對(duì)保護(hù)國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)的幾個(gè)問題探討”，《中國法學(xué)》1993年第2期。司法政策與司法實(shí)踐運(yùn)作之間體現(xiàn)出的重大差異，其原因在于：首先，國有企業(yè)負(fù)責(zé)人任免爭(zhēng)議傾向于被排除行政訴訟之外，最高人民法院1991年的一個(gè)批復(fù)中明確指出：“根據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》的規(guī)定，國有企業(yè)經(jīng)營者因政府有關(guān)部門免去或變更其廠長(zhǎng)（經(jīng)理）職務(wù)而向人民法院起訴，要求繼續(xù)擔(dān)任廠長(zhǎng)（經(jīng)理）的，屬于人事任免爭(zhēng)議，人民法院不予受理?！薄?0〕《最高人民法院關(guān)于企業(yè)經(jīng)營者依企業(yè)承包經(jīng)營合同要求保護(hù)其合法權(quán)益的起訴人民法院應(yīng)否受理的批復(fù)》，法（經(jīng)）復(fù)〔1991〕4號(hào)，1991年8月13日。人事任免爭(zhēng)議的排除使得實(shí)踐中大量經(jīng)營自主權(quán)爭(zhēng)議無法進(jìn)入行政訴訟；其次，從條塊關(guān)系的視角來看，國有企業(yè)（尤其較大的企業(yè)）受到地方政府的控制遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于集體以及私營企業(yè)，國有企業(yè)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌困境似乎并非主要源自地方政府的恣意干涉，從理論上講，中央完全可以通過人事任免手段控制國有企業(yè)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)制，因此，并不十分迫切需要通過行政訴訟的方式來防止地方政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營權(quán)的干涉；〔41〕實(shí)際上國企市場(chǎng)化改革的主要問題反而并不在于地方政府的過度介入，“國企制度改革旨在通過所有權(quán)與管理權(quán)的分離，賦予企業(yè)管理權(quán)以此提高經(jīng)濟(jì)效率，然而改革并沒有達(dá)到預(yù)期的效果原因在于，國有企業(yè)自主權(quán)的增強(qiáng)一定效果上確實(shí)有利于擺脫國家的控制，然而卻隨之產(chǎn)生了內(nèi)部管理人問題。在缺乏外部監(jiān)控機(jī)制以及破產(chǎn)威脅與硬預(yù)算約束的條件下，缺乏責(zé)任機(jī)制的經(jīng)營自主權(quán)（Autonomy without Accountability）并不會(huì)促成市場(chǎng)拘束的效果?！狈治鲈斠奀ao Lan，“Chinese Privatization：Between Plan and Market”，61 Law and Contemporary Problems.60－61（2000）.最后，相比較集體與私營企業(yè)，國企負(fù)擔(dān)著的就業(yè)、住房等種種附加社會(huì)保障功能，使得市場(chǎng)方向的改革極易引發(fā)大規(guī)模的工人抗?fàn)幮袨?，?2〕有關(guān)國企市場(chǎng)化改制引發(fā)的工人抗?fàn)幮袨椋治鲈斠奀hing Kwan Lee，Against The Law：Labor Protests in China's Rustbelt and Sunbelt，University of California Press，2007；Cai Yongshun，State and Laid－Off Workers in Reform China：The Silence and Collective Action of the Retrenched，Routledge，2006；Chen Feng，“Subsistence Crises，Managerial Corruption and Labor Protests in China”，44 The China Journal.41－63（2000）.此類典型的多中心議題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了行政訴訟的制度能力，因此基層法院必然會(huì)選擇性的將此類案件盡可能排除出受案范圍之外?！?3〕關(guān)于此類議題的討論，詳見汪慶華：“中國行政訴訟：多中心主義的司法”，《中外法學(xué)》2007年第5期；應(yīng)星、徐胤：“立案政治學(xué)與行政訴訟率的徘徊——華北兩市基層法院的對(duì)比研究”，《政法論壇》2009年第6期。實(shí)際上，最高院的司法政策也悄然發(fā)生變化，2000年《最高法院關(guān)于執(zhí)行〈中國人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中再次提到企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的內(nèi)容時(shí)僅針對(duì)非國有企業(yè)，〔44〕其中第17條規(guī)定，“非國有企業(yè)被行政機(jī)關(guān)注銷、撤銷、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的，該企業(yè)或者其法定代表人可以提起訴訟?！钡谑藯l規(guī)定，“股份企業(yè)的股東大會(huì)、股東代表大會(huì)、董事會(huì)等認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的，可以企業(yè)名義提起訴訟。”國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)問題卻似乎被忽略擱置了，而諸多地方法院在司法實(shí)踐中據(jù)此認(rèn)為，只有非國有企業(yè)被行政機(jī)關(guān)注銷、撤銷、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的，該企業(yè)或者其法定代表人才可以提起行政訴訟，〔45〕典型個(gè)案譬如，儋州市那大自來水廠與儋州市人民政府侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)糾紛上訴案，海南省高級(jí)人民法院（2006）瓊行終字第93號(hào)。使得國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)糾紛進(jìn)入訴訟的可能性更加微乎其微。

筆者通過北大法寶、北大法意以及《人民法院案例選》收集到的以“侵犯經(jīng)營自主權(quán)”為案由的行政訴訟案例共計(jì)32個(gè)，盡管這32個(gè)案例僅僅是實(shí)踐中發(fā)生的侵犯經(jīng)營自主權(quán)行政訴訟案件中很小一部分，但其中卻也基本反映出了同類案件的一般規(guī)律。其中搜集到的32個(gè)判決中僅有兩起涉及國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的案件，〔46〕儋州市那大自來水廠與儋州市人民政府侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)糾紛上訴案，海南省高級(jí)人民法院（2006）瓊行終字第93號(hào)。該案中法院裁定，“那大自來水廠雖登記為集體企業(yè)，其實(shí)質(zhì)上是國有企業(yè)，屬全民所有制。根據(jù)2000年《若干問題的解釋》僅非國有企業(yè)被行政機(jī)關(guān)注銷、撤銷、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的，該企業(yè)或者其法定代表人才可以提起行政訴訟，因此原告不具備起訴資格?！痹凇鞍咨绞泄财嚬驹V白山市建設(shè)局案”中，二審法院判定，“白山市建設(shè)局對(duì)國有財(cái)產(chǎn)的處分，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理問題，不屬于人民法院管轄范疇?！奔质“咨绞兄屑?jí)人民法院（1999）白山行終字第29號(hào)。也反映了在實(shí)踐中集體企業(yè)（包括紅帽子企業(yè)）、私營企業(yè)才是經(jīng)營自主權(quán)行政訴訟中真正的制度行動(dòng)者。

司法實(shí)踐中的這些案件，地方政府通過行政手段隨意任免、撤換集體企業(yè)負(fù)責(zé)人占了很大一部分。譬如，1994年引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的“陳呈富不服義務(wù)市建設(shè)局免除經(jīng)理職務(wù)決定案”（下文簡(jiǎn)稱“陳呈富案”）便是其中典型的代表?！?7〕當(dāng)時(shí)1994年《人民日?qǐng)?bào)》、新華社、《中國工商報(bào)》、《浙江工人日?qǐng)?bào)》曾公開報(bào)道此案，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。在該案中，法院認(rèn)為：原告陳呈富任經(jīng)理的原義烏市第三建筑工程公司是集體所有制企業(yè)，其法定代表人依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》的規(guī)定應(yīng)由全體職工大會(huì)或職工代表大會(huì)選舉或罷免。被告義烏市建設(shè)局采用行政手段任免集體所有制企業(yè)經(jīng)理人員的行為無法律、法規(guī)依據(jù)，應(yīng)予撤銷。〔48〕浙江省義烏市人民法院（1994）義行初字第20號(hào)。

與“陳呈富案”相似的案件還有“古田縣服裝廠不服古田縣二輕工業(yè)局侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)案”（下文簡(jiǎn)稱“古田案”），〔49〕福建省古田縣人民法院（1996）古法行初字第1號(hào)。在古田案中法院的思路與陳呈富基本一致，認(rèn)為：原告古田縣服裝廠系城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)，集體企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，廠長(zhǎng)必須由企業(yè)的職工代表大會(huì)選舉或招聘產(chǎn)生。被告直接任命城鎮(zhèn)集體所有制性質(zhì)的企業(yè)古田縣服裝廠廠長(zhǎng)的具體行政行為，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，明顯超越職權(quán)范圍，是違法行為，應(yīng)予撤銷?！?0〕福建省古田縣人民法院（1996）古法行初字第1號(hào)

同樣，在“王占明等二十六名職工不服芷江侗族自治縣商業(yè)局任職決定案”中，一審法院與二審法院均認(rèn)定：糖酒食雜公司是集體所有制企業(yè)，職工大會(huì)是企業(yè)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，企業(yè)法定代表人的產(chǎn)生程序是職工大會(huì)，糖酒食雜公司的上級(jí)主管機(jī)構(gòu)芷江商業(yè)局未通過該公司職工大會(huì)同意，而直接對(duì)該公司經(jīng)理給予任命，違背法定程序，應(yīng)予撤銷?！?1〕湖南省芷江侗族自治縣人民法院（1994）芷行初字第10號(hào)；湖南省懷化地區(qū)中級(jí)人民法院（1994）懷中行終字第21號(hào)。

類似的案件譬如，“臨海市第四建筑工程公司不服原臨海市城關(guān)鎮(zhèn)人民政府企業(yè)人事任免決定案”、〔52〕浙江省三門縣人民法院（2000）三行初字第6號(hào)。“廣安縣第二建筑公司不服廣安縣農(nóng)業(yè)機(jī)械局任免決定案”、〔53〕四川省廣安區(qū)人民法院（1993）行初字第02號(hào)?！爸芊绘?zhèn)硅石礦訴周坊鎮(zhèn)人民政府侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)案”、〔54〕江西省貴溪市人民法院（2000）貴行初字第3號(hào)?！氨本┦邢蜿枡C(jī)械廠不服崇文區(qū)工商行政管理局注銷企業(yè)法人決定案”〔55〕北京市崇文區(qū)人民法院（1997）崇行初字第18號(hào)；北京市第二中級(jí)人民法院（1998）二中行終字第10號(hào)。以及“龍泉市寶劍廠徐承業(yè)等26名職工訴龍泉市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)任命廠長(zhǎng)侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)糾紛上訴案”，〔56〕浙江省麗水地區(qū)中級(jí)人民法院（2000）麗中行終字第27號(hào)。均為地方政府通過任免企業(yè)負(fù)責(zé)人的方式干涉集體企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的判例，在這些判例中法院均判定地方政府的行為違法并予以撤銷。

除了任免集體企業(yè)負(fù)責(zé)人事項(xiàng)引發(fā)的行政訴訟，另外一種常見類型則是隨意撤銷、聯(lián)營、兼并、平調(diào)集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)。譬如，“吉首市福利裝潢材料公司不服吉首市政府侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)案”〔57〕湖南省湘西土家族苗族自治州中級(jí)人民法院（1994）州行初字第4號(hào)。中，吉首市政府以文件的形式將屬于勞動(dòng)群眾集體所有制性質(zhì)的企業(yè)吉首市五金裝璜廠等三廠合并成立全民所有制性質(zhì)的企業(yè)吉首市民族卷煙材料廠，對(duì)此法院判定：吉首市政府的行為違反了《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》第五十五條關(guān)于政府不得改變集體所有制性質(zhì)和損害集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，不得干預(yù)集體企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和民主管理的規(guī)定，其行為屬超越職權(quán)，非法侵犯集體企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，依法應(yīng)予撤銷。

同樣，在“晉江市深滬網(wǎng)繩廠不服晉江市深滬鎮(zhèn)人民政府撤銷鎮(zhèn)辦企業(yè)決定案”中，一審與二審法院均判定：深滬鎮(zhèn)人民政府以深滬網(wǎng)線廠等集體企業(yè)由于經(jīng)營管理不善、資產(chǎn)長(zhǎng)期失控為理由并予以撤銷企業(yè)的行為，違反《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》第二十一條規(guī)定，嚴(yán)重侵犯集體企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，該行政行為應(yīng)予以撤銷?！?8〕福建省晉江市人民法院（1993）晉行初字第004 號(hào)；福建省泉州市中級(jí)人民法院（1993）泉行終字第017號(hào)。

類似的案件還可見“金城江面條廠黃炳尤等53名職工及家屬不服金城江鎮(zhèn)人民政府企業(yè)財(cái)產(chǎn)處理決定案”〔59〕廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院（1996）桂行終字第4號(hào)。以及“胡淑英、達(dá)宏泉等訴南通市港閘區(qū)唐閘鎮(zhèn)政府和區(qū)工商局侵犯企業(yè)法定經(jīng)營自主權(quán)案”?！?0〕江蘇省南通市中級(jí)人民法院（1994）南終字第42號(hào)。

第三種情況則是地方政府針對(duì)紅帽子集體企業(yè)（實(shí)為私營企業(yè)）的侵犯經(jīng)營自主權(quán)行為。這類案件隨著企業(yè)轉(zhuǎn)制、市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的加速而層層涌現(xiàn)。諸多基層政府在紅帽子企業(yè)逐步摘掉紅帽子之際，試圖趁機(jī)撤換企業(yè)負(fù)責(zé)人或者以公開決定的形式將企業(yè)收歸集體所有。這類案件中最為著名的便是1994年《最高人民法院公報(bào)》第2期刊登的“劉本元不服蒲江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)處理決定行政糾紛案”，〔61〕《中華人民共和國最高人民法院公報(bào)》，1994年第2期（總第38期），第85頁。在該案中四川省高級(jí)人民法院認(rèn)為該案中的三個(gè)企業(yè)名為集體實(shí)為私營企業(yè)，建廠資金均為個(gè)人投資，企業(yè)分配形式與經(jīng)營管理實(shí)際上均按私營企業(yè)進(jìn)行，因此企業(yè)財(cái)產(chǎn)應(yīng)歸劉本元個(gè)人所有。蒲江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局作出的免職以及查封企業(yè)財(cái)產(chǎn)的行為，侵犯了私營企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。與之類似的案件譬如“江夏塑料一廠不服武昌縣紙坊鎮(zhèn)政府行政處理決定案”，同樣在該案中法院判定：

武昌縣江夏塑料一廠名為集體，實(shí)際是由個(gè)人籌資興建的自產(chǎn)自銷、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的私營企業(yè)，被告武昌縣紙坊鎮(zhèn)政府無權(quán)決定其撤銷、合并。政府對(duì)私營企業(yè)的管理，主要是進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督。私營企業(yè)的撤銷或合并，是法律賦予私營企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，任何單位和個(gè)人都不得干涉?！?2〕湖北省武漢市武昌區(qū)人民法院（1994）昌行初字第10號(hào)。

通過判例可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟盡管在國企改制中似乎并沒有實(shí)現(xiàn)司法政策所預(yù)期的制度功能，但在實(shí)際運(yùn)作中卻一定程度上部分起到了拘束基層政府，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)。但是行政訴訟在解決該類議題上也面臨著巨大的難題，一方面源自行政訴訟制度在政治框架中的弱勢(shì)地位，〔63〕可見何海波：“困頓中的行政訴訟”，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期；汪慶華，見前注〔43〕。法院相對(duì)缺乏解決該類議題的制度能力，基層法院往往會(huì)尋找各種理由拒絕進(jìn)行合法性審查；〔64〕其實(shí)在實(shí)踐中不僅僅是國企案件，即便是涉及集體、私營企業(yè)侵犯經(jīng)營自主權(quán)案件，基層法院也往往以高度政治性為由拒絕裁判。譬如在“衡東縣城關(guān)鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理站訴衡東縣人民政府案”中，法院認(rèn)為“在企業(yè)體制改革過程中，由行政機(jī)關(guān)具體行政行為引發(fā)的行政爭(zhēng)議，具有高度政治性、政策性，就現(xiàn)階段我國的實(shí)際情形而言，難于進(jìn)行合法性判斷，因此不屬于人民法院行政審判權(quán)限范圍?！痹斠姾鲜『怅柺兄屑?jí)人民法院（2011）衡中法行終字第15號(hào)；同樣，法院也有可能通過對(duì)規(guī)范的曲解來拒絕合法性審查，在“北京市海淀區(qū)五道口綜合修配廠訴北京市海淀區(qū)商業(yè)委員會(huì)侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)案”中，法院便認(rèn)為“海淀區(qū)商業(yè)委員會(huì)作出的《關(guān)于海淀區(qū)商業(yè)改革的實(shí)施方案》并對(duì)集體企業(yè)的財(cái)產(chǎn)平調(diào)行為，處理需要原告的配合才能實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上《方案》只具有指導(dǎo)性質(zhì)，它不是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的行為，不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，是一個(gè)行政指導(dǎo)行為，而不是一個(gè)具體行政行為，據(jù)此裁定駁回原告起訴?！痹斠姳本┦泻５韰^(qū)人民法院（1997）海行初字第33號(hào)。而另一方面，則在于1978年之后產(chǎn)權(quán)變革本身的復(fù)雜性，在某種程度上說，市場(chǎng)從國家脫嵌歷程并沒有自一開始便清晰屆分出國家－市場(chǎng)的二元邊界，漸進(jìn)式的產(chǎn)權(quán)變革自始卻是以基層地方政府而非市場(chǎng)為驅(qū)動(dòng)的，這非常明顯的體現(xiàn)在地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與私營企業(yè)的發(fā)展歷程中，由此直接導(dǎo)致了行政訴訟在監(jiān)控地方政府、防止其侵犯企業(yè)自主權(quán)事項(xiàng)上往往捉襟見肘，因?yàn)榈胤秸M管在實(shí)定法上缺乏支撐，卻往往能從企業(yè)發(fā)展歷史中尋找到干涉企業(yè)產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性依據(jù)?！?5〕在前文諸多判例中被告的陳辨理由均體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

三、產(chǎn)權(quán)變遷背景中的經(jīng)營自主權(quán)：混合產(chǎn)權(quán)的確立與瓦解

從產(chǎn)權(quán)變遷的角度來看，無論國家所有權(quán)還是集體所有權(quán)并沒有隨著1978 年經(jīng)濟(jì)體制改革而私有化，而僅僅在國家內(nèi)部不同科層體系內(nèi)重新進(jìn)行了分配，上世紀(jì)80 年代經(jīng)濟(jì)分權(quán)的直接效果是賦予了地方政府廣泛的資產(chǎn)控制權(quán)，所有權(quán)界定的模糊性使得企業(yè)所有權(quán)并非依照法律運(yùn)轉(zhuǎn)，而更多受到地方層面上的政治調(diào)控。企業(yè)的微觀運(yùn)行要更多依賴地方政府的種種政策優(yōu)惠，而非取決于所謂的市場(chǎng)那雙“看不見的手”，舊體制下的制度框架在注入市場(chǎng)因素后反而發(fā)生巨大的化學(xué)反應(yīng)，引發(fā)了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，〔66〕Andrew G.Walder，“China's Transitional Economy：Interpreting Its Significance”，144 The China Quarterly.963－979（1995）；Steven M.Goldstein，“China In Transition：The Political Foundations of Incremental Reform”，144 The China Quarterly.1105－1131（1995）；Lance L.P.Gore，“The Communist Legacy in Post－Mao Economic Growth”，41 The China Journal.26－30（1999）；有關(guān)計(jì)劃體制下遺留的制度框架對(duì)78 年之后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用，詳細(xì)分析可見Lance L.P.Gore，The Market Communism：The Institutional Foundation of China's Post－Mao Hyper－Growth，Oxford University Press，1999.同時(shí)，地方官僚在此階段體現(xiàn)出明顯的“官僚企業(yè)家”（Bureaucratic Entrepreneurs）的特征，其行為在一定程度上既依循市場(chǎng)邏輯，又在官僚晉升體制下表現(xiàn)出極強(qiáng)的政治動(dòng)機(jī)訴求?！?7〕有關(guān)經(jīng)濟(jì)分權(quán)與市場(chǎng)改革對(duì)地方官僚的制度影響，詳見Lance L.P.Gore，“The Communist Legacy in Post－Mao Economic Growth”，41 TheC hina Journal.31（1999）；Lance L.P.Gore，TheC hinese Communist Party and China's Capitalist Revolution：The Political Impact of Market，Routledge，2010.基于各種制度激勵(lì)作用，在地方政府的扶植下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（包括實(shí)為私營企業(yè)的紅帽子企業(yè)）在上世紀(jì)80年代的異軍突起便是最具備轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)特色的表現(xiàn)?！?8〕Brett H.McDonnell，“Lessons From The Rise and（Possible）Fall of Chinese Township－village Enterprises”，45 Wm.＆Mary L.Rev.953（2003－2004）；Barry Naughton，“Chinese Institutional Innovation and Privatization from Below”，84 The American Economic Review.266－270（1994）.按照戴慕珍（Jean Oi）的“地方政府法團(tuán)主義”理論，1978年之后的基層地方政府（縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)）在地方經(jīng)濟(jì)中扮演了直接管理的角色，在轄區(qū)內(nèi)地方政府、管轄企業(yè)以及黨委形成了一個(gè)類似企業(yè)化的利益共同體。因此這種呈現(xiàn)出法團(tuán)化特征的地方政府在經(jīng)濟(jì)分權(quán)、財(cái)稅包干改革的制度激勵(lì)下，擁有巨大的經(jīng)濟(jì)、政治動(dòng)機(jī)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基層地方政府與轄區(qū)企業(yè)之間也形成了一種互利互惠的依附關(guān)系?！?9〕Oi Jean，“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China”，45 World Politics.99－126（1992）；Oi Jean C，Rural China Takes Off：Institutional Foundations of Economic Reform，University of California Press，1999；Oi Jean C，“The Role of The Local State in China's Transitional Economy”，144 The China Quarterly.1132－1149（1995）.同樣，魏昂德（Andrew Walder）的“地方政府公司化”理論〔70〕“地方政府公司化”理論與“地方政府法團(tuán)主義”理論相類似，也是強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)分權(quán)、財(cái)政包干的背景下，地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的所有企業(yè)作為統(tǒng)一的公司一樣來進(jìn)行管理，地方官僚在其中扮演了一個(gè)市場(chǎng)化取向的行動(dòng)者的角色?？梢夾ndrew G.Walder，“Local Governments as Industrial Firms：An Organizational Analysis of China's Transitional Economy”，101 American Journal of Sociology.263－301（1995）.除卻上述兩種理論解釋框架之外，林南的“地方市場(chǎng)社會(huì)主義”在前述理論的基礎(chǔ)上增加了鄉(xiāng)村家族網(wǎng)絡(luò)這一變量，同樣，彭玉生“村鎮(zhèn)公司理論”也對(duì)“地方政府法團(tuán)主義”進(jìn)行了一定補(bǔ)充，但基本上仍然屬于同一解釋范式。分別可見Lin Nan，“Local Market Socialism：Local Corporation in Action in Rural China”，24 Theory and Society.301－354（1995）；Peng Yusheng，“Chinese Villiages and Townships as Industrial Corporations：Ownership，Governance and Market Discipline”，106 American Journal of Sociology.1338－1370（2001）.也是依循同樣的思路。在此期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產(chǎn)管理控制權(quán)實(shí)際上掌握在地方政府手中，在某種程度上甚至可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體財(cái)產(chǎn)稱之為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府財(cái)產(chǎn)”，企業(yè)發(fā)展的決策權(quán)被地方官僚牢牢控制，基層官員也經(jīng)常直接干涉企業(yè)的經(jīng)濟(jì)決策，干預(yù)管理人員的任命、資金的籌集，甚至可以通過非正式手段實(shí)現(xiàn)幾家企業(yè)之間利潤的拆借，以最直接的方式再分配管轄區(qū)域內(nèi)企業(yè)的收支。〔71〕Louis Putterman，“The Role of Ownership and Property Rights in China's Economic Transition”，144 The China Quarterly.1052（1995）；Oi Jean C，“The Role of The Local State in China's Transitional Economy”，144 The China Quarterly.1140－1141（1995）.從中也可以看出，地方政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)部事務(wù)以一種直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營權(quán)的模式運(yùn)作，而非通過間接方式來影響企業(yè)發(fā)展。

從產(chǎn)權(quán)變遷的視角來看，特定時(shí)期下不確定產(chǎn)權(quán)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)在于，在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體制下更能提供經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需的靈活性，這種實(shí)用主義的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造也構(gòu)成了1978年之后經(jīng)濟(jì)起飛的制度基礎(chǔ)?！?2〕譬如阿帕漢與郭丹青教授認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源泉建立在模糊產(chǎn)權(quán)的制度背景下，因此以韋伯－諾斯理論為支撐的法律與經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，似乎因此受到了一定的挑戰(zhàn)。相關(guān)實(shí)例討論，詳見Frank K.Upham，“From Demsetz to Deng：Speculations on the Implications of Chinese Growth for Law and Development Theory”，41 N.Y.U.J.Int'l L.＆Pol.551（2009）；Donald C.Clarke，“Economic Development and The Rights Hypothesis：The China Problem”，51 The American Journal of Comparative Law.89－111（2003）.同樣，皮特·何教授也認(rèn)為，“轉(zhuǎn)軌時(shí)期產(chǎn)權(quán)法律規(guī)則的不確定性是一種人為的制度創(chuàng)設(shè)，通過制度的不斷試錯(cuò)與試驗(yàn)來回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，并為最終確定化的制度模型提供參考借鑒。”Peter Ho，Institutions in Transition：Land Ownership，Property Rights and Social Conflict in China，Oxford University Press，2005；有關(guān)明晰產(chǎn)權(quán)的一個(gè)反面例子便是東歐、俄羅斯等前共產(chǎn)主義國家匆忙私有化所造成的產(chǎn)權(quán)“反公地悲劇”現(xiàn)象，Michael A.Heller，“The Tragedy of Anticommons；Property in The Transition From Marx to Markets”，111 Harvard Law Review.621（1998）.不確定產(chǎn)權(quán)、模糊產(chǎn)權(quán)體制下集體企業(yè)、以及私有企業(yè)（紅帽子企業(yè)）更能夠得到地方政治權(quán)力的庇護(hù)。〔73〕由于個(gè)體工商戶政策對(duì)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)規(guī)模與生產(chǎn)方式的嚴(yán)格限制，私營企業(yè)通過依附主義的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以“掛靠”的方式注冊(cè)為集體企業(yè)以規(guī)避政策約束。分析可見Doug Guthrie，Dragon in a Three－Piece Suit：The Emergence of Capitalism in China，Princeton University Press，1999.因此，在倪志偉看來，特定時(shí)期下混合產(chǎn)權(quán)的企業(yè)反而更加適應(yīng)政治權(quán)力與市場(chǎng)機(jī)制并軌的轉(zhuǎn)型體制，因?yàn)榛旌袭a(chǎn)權(quán)體制大大降低了企業(yè)的交易成本。在市場(chǎng)化改革初期短缺經(jīng)濟(jì)條件下，這種互動(dòng)方式延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)以及企業(yè)在資金、原料、銷路等方面對(duì)國家的組織化依賴，也由于市場(chǎng)化改革初期許多改革與實(shí)踐缺乏正式制度支持，部分政策對(duì)私營企業(yè)產(chǎn)權(quán)的限制使其生存和發(fā)展必須依托基層地方政府的政治保護(hù)?！?4〕但是，他認(rèn)為這種混合產(chǎn)權(quán)機(jī)制僅僅是一種過渡體制，其最終會(huì)被市場(chǎng)化機(jī)制所完全取代，因?yàn)槟咧緜?duì)于混合產(chǎn)權(quán)的理解，是與其提出的“市場(chǎng)轉(zhuǎn)型理論”一脈相承的，詳見Victor Nee，“Organizational Dynamics of Market Transition：Hybrid forms，Property Rights，and Mixed Economy in China”，37 Administrative Science Quarterly.1－27（1992）.同樣，按照周雪光的“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的概念：

轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)特殊背景下，企業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)不僅是通過效率生產(chǎn)而取得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，更為重要的是要獲得生存所需要的資源與商機(jī)，這些資源并非通過市場(chǎng)來進(jìn)行配置，這些商機(jī)也并非出現(xiàn)在市場(chǎng)上，因此企業(yè)與地方政府之間藉此關(guān)系產(chǎn)權(quán)建立一種長(zhǎng)期穩(wěn)定的關(guān)系，即組織通過出讓產(chǎn)權(quán)、弱化產(chǎn)權(quán)、融合產(chǎn)權(quán)等做法來將關(guān)鍵資源的渠道納入自己的圈內(nèi)歸屬，從而為企業(yè)獲得資源與政治保護(hù)提供渠道?！?5〕周雪光：“關(guān)系產(chǎn)權(quán)：產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)社會(huì)學(xué)解釋”，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第2期；同樣可見Zhou Xueguang，Wei Zhao，Qiang Li ＆ He Cai，“Embeddeness and Contractual Relationships in China's Transitional Economy”，68 American Sociological Review.75－102（2003）.

可以說，1978年之后的經(jīng)濟(jì)分權(quán)更多是指經(jīng)濟(jì)權(quán)力的地方化分配，而并非將經(jīng)濟(jì)自主權(quán)賦予市場(chǎng)中的一個(gè)個(gè)微觀的企業(yè)組織，個(gè)體化的企業(yè)并沒有被賦予現(xiàn)代意義上的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，更多是在地方政府的主導(dǎo)與統(tǒng)合下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與增長(zhǎng)，這種過渡機(jī)制在市場(chǎng)配套制度不完備的背景下具有相當(dāng)?shù)恼?dāng)性，隨著市場(chǎng)機(jī)制的漸次完備，經(jīng)營自主權(quán)有必要分配到每個(gè)微觀企業(yè)組織中以便形成真正意義上的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)。（如下圖1所示）〔76〕需要指出的是，該示意圖所解釋的產(chǎn)權(quán)變遷流程，更多適用于地方層面的集體企業(yè)，并不涵蓋國有企業(yè)。

圖1 產(chǎn)權(quán)變遷圖示

1994年財(cái)稅改革通過對(duì)企業(yè)統(tǒng)一稅率的改制，為所有類型的企業(yè)提供競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，同時(shí)，日益完善的生產(chǎn)要素與產(chǎn)品市場(chǎng)也相應(yīng)提高了私營企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，各類不同產(chǎn)權(quán)的企業(yè)開始納入公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，政黨方面意識(shí)形態(tài)的變化也逐步改善了私營企業(yè)所處的政治氛圍，〔77〕對(duì)此可詳見布魯斯·迪克森（Bruce J.Dickson）的一系列作品，Jie Chen，Bruce J.Dickson，Allies of the State：China's Private Entrepreneurs and Democratic Change，Harvard University Press，2010；Bruce J.Dickson，Wealth into Power：The Communist Party's Embrace of China's Private Sector，Cambridge University Press，2008；Bruce J.Dickson，Red Capitalists in China：The Party，Private Entrepreuneurs，and Prospects for Political Change，Cambridge Univerisity Press，2003.在憲法層面上私營企業(yè)得到承認(rèn)與保護(hù)，〔78〕1988年《憲法修正案》增加“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益，對(duì)私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理?！?999年《憲法修正案》中進(jìn)一步更訂為“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”?！皣冶Ｗo(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”隨著市場(chǎng)化的加速，最具備混合產(chǎn)權(quán)特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也逐步走向衰落而紛紛私有化，〔79〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場(chǎng)化之后逐步退出歷史舞臺(tái)，重要的原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在轉(zhuǎn)軌時(shí)期混合產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)勢(shì)，隨著市場(chǎng)因素的不斷完善而競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)逐步削弱，地方政府的深入干預(yù)已經(jīng)成為市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的制肘，這可以歸為“市場(chǎng)轉(zhuǎn)型理論”的解釋范式。一個(gè)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)市場(chǎng)化制度動(dòng)因與歷史的描述，可見Hongbin Li and Scott Rozelle，“Privatizing Rural China：Insider Privatization，Innovative Contracts and The Performance of Township Enterprises”，176 The China Quarterly.981－1005（2003）；另外一種相反的解釋路徑則認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身大部分實(shí)際上就是私營企業(yè)，之所以90年代中后期走向沒落是由于國家針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)歧視性政策的結(jié)果。詳見Huang Yasheng，Capitalism with Chinese Characteristics：Entrepreneurship and The State，Cambridge University Press，2008，pp.126－137.地方政府所控制的諸多資源，企業(yè)可以逐步通過市場(chǎng)獲得，市場(chǎng)分配機(jī)制同政治分配機(jī)制的二元博弈中開始逐步占據(jù)上風(fēng)，也可以說，倪志偉（Victor Nee）的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型理論似乎得到了部分印證?！?0〕有關(guān)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型理論，詳見倪志偉（Victor Nee）的相關(guān)作品，Victor Nee，“A Theory of Market Transition：From Redistribution to Markets in State Socialism”，54 American Sociological Review.663－681（1989）；Victor Nee and Rebecca Matthews，“Market Transition and Societal Transformation in Reforming State Socialism”，22 Annual Review of Sociology.401－435（1996）；Victor Nee and Peng Lian，“Sleeping with the Enemy：A Dynamic Model of Declining Political Commitment in State Socialism”，23 Theory and Society.253－296（1994）.由此，原有的地方政府統(tǒng)合主義模式的制度優(yōu)勢(shì)已經(jīng)逐步褪卻，非正式制度的種種弊端使地方政府與企業(yè)間的“利益共同體”呈現(xiàn)脆弱的平衡，企業(yè)暴露于地方政府的裁量權(quán)之下從而較為依賴人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式規(guī)則?！?1〕David L.Wank，Commodifying Communism：Business，Trust，and Politics in a Chinese City，Cambridge University Press，1999.這種以地方基層政府為核心的混合產(chǎn)權(quán)裝置，以及地方政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)（集體、私營企業(yè)）的深度介入已經(jīng)不符合歷史發(fā)展需求。

據(jù)此，從產(chǎn)權(quán)變遷的視角分析，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加速，地方層面上，混合產(chǎn)權(quán)、模糊產(chǎn)權(quán)的制度優(yōu)勢(shì)逐步消退，基層地方政府對(duì)企業(yè)的干涉愈發(fā)成為掣肘之時(shí)，在此特定背景下，借助實(shí)定法上“經(jīng)營自主權(quán)”的權(quán)利構(gòu)造，行政訴訟通過合法性審查手段，部分糾正了基層地方政府長(zhǎng)久以來對(duì)轄區(qū)企業(yè)的干涉控制行為，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了中央對(duì)地方政府的科層監(jiān)控目的，從而加速從混合產(chǎn)權(quán)到現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的制度變遷?！?2〕90年代后期經(jīng)過一系列市場(chǎng)化改革后，地方政府對(duì)企業(yè)的介入力相比之前大大縮水，直接侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的現(xiàn)象大幅減少，即便發(fā)生政府對(duì)企業(yè)的干涉現(xiàn)象也能夠被定型化的行政行為所吸收，有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為當(dāng)代中國在低層級(jí)的商品市場(chǎng)領(lǐng)域，開始萌生出現(xiàn)代規(guī)制國家的雛形?，敻覃愄亍て栠d對(duì)中國規(guī)制國家中三種規(guī)制模式共存的分析，可見Margaret M.Pearson，“Variety Within and Without：The Political Economy of Chinese Regulation”，in Scott Kennedy ed.，Beyond the Middle Kindom：Comparative Perspectives on China's Capitalist Transformation，Stanford University Press，2011，pp.25－43.盡管基于行政訴訟本身的制度能力局限，進(jìn)入司法系統(tǒng)中的案件數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)踐中發(fā)生的侵犯經(jīng)營自主權(quán)數(shù)量，但不得不承認(rèn)，通過當(dāng)事人的訴訟行為，行政訴訟即便無力做出合法性審查，其作為報(bào)警裝置一定程度上也起到了在市場(chǎng)轉(zhuǎn)制過程中為中央收集信息的監(jiān)控功能。

但同時(shí)必須再次強(qiáng)調(diào)指出的是，首先，盡管“企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)”具備了實(shí)定法上的意義，但其本身并不構(gòu)成一種固定意義上的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，在實(shí)際的產(chǎn)權(quán)變遷過程中，更多起到一種由混合產(chǎn)權(quán)向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)過渡的政治宣誓功能，并借助于法定化裝置與行政訴訟的合法性審查，加速了產(chǎn)權(quán)形態(tài)的變遷流程；其次，盡管在關(guān)系產(chǎn)權(quán)向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)型過程中，行政訴訟發(fā)揮了部分監(jiān)控拘束功能，但在這種變遷過程中，行政訴訟僅僅是諸多機(jī)制的一種而已，同官僚晉升激勵(lì)手段、財(cái)稅改革機(jī)制等等諸多因素相比，行政訴訟甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是最重要的機(jī)制；最后，通過產(chǎn)權(quán)變遷的復(fù)雜流程，也并非意圖證明行政訴訟在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，而是旨在說明經(jīng)濟(jì)分權(quán)的大背景下，行政訴訟也是國家治理中的重要組成部分，服務(wù)于公共政策的需要，并配合其他治理機(jī)制手段來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)變遷的政策目的。

四、結(jié)語

從《行政訴訟法》中“侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)”條款出發(fā)，通過司法政策與基層司法實(shí)踐的微觀考察，不難發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)分權(quán)、產(chǎn)權(quán)變遷的轉(zhuǎn)軌時(shí)代背景下，行政訴訟在拘束基層地方官僚、促成現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)確立過程中所發(fā)揮的科層監(jiān)控功能。從“侵犯經(jīng)營自主權(quán)”的個(gè)案條款也不難進(jìn)一步推論出，上世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)分權(quán)與市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌的社會(huì)變遷，如何觸發(fā)對(duì)于行政訴訟的制度性需求。

盡管從一般司法理論來看，基于當(dāng)代中國司法系統(tǒng)在整個(gè)國家政治序列中的結(jié)構(gòu)性地位，〔83〕中國法院在政治框架中的尷尬地位，被形象地稱之為“籠中之鳥”，可見Stanley B.Lubman，A Bird in a Cage：Legal Reform in China after Mao，Stanford University Press，2002.司法從來都是服務(wù)于公共政策的需求，服務(wù)于特定時(shí)期內(nèi)政治的制度需要?！?4〕“靈活性法制主義模式下法律的發(fā)展并非旨在約束國家政策，與之相反，法制主義的功能在于為國家公共政策提供制度服務(wù)，尤其體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策目標(biāo)上?！眳⒁奝itman Potter，“The Chinese Legal System：Continuing Commitment to the Primacy of State Power”，159 The China Quarterly.673－683（1999）.這種特征在上世紀(jì)80年代末至90年代中后期企業(yè)產(chǎn)權(quán)改制時(shí)代體現(xiàn)的亦非常明顯，尤其反映在破產(chǎn)等私法領(lǐng)域內(nèi)的司法政策中?！?5〕一個(gè)具體分析可見劉思萱：“論政策的司法回應(yīng)——以1979年以來我國企業(yè)改革政策為例”，《社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。在此類關(guān)于法治的敘事話語中，司法對(duì)于公共政策的過分回應(yīng)，往往被暗示批評(píng)為犧牲法治的自洽性與獨(dú)立性為代價(jià)，體現(xiàn)出明顯的法律服務(wù)于政治的“適應(yīng)性司法”（Adaptive Legality）特征。〔86〕有關(guān)中國司法的“適應(yīng)性司法”（adaptive legality）的分析，詳見Benjamin Liebman，“A Return to Populist Legality？”in Sebasitan Heilman and Elizabeth Perry ed.，Mao's Invisible Hand：The Political Foundations of Adaptive Governance in China，Harvard University Press，2011，pp.165－200；中國司法回應(yīng)于政治需要的這種司法特征，不僅體現(xiàn)為司法服務(wù)于公共政策的需求，也表現(xiàn)為公共輿情、大眾媒體對(duì)于司法的介入干涉，可詳見Benjamin Liebman，“The Media and the Courts：Towards Competitive Supervision？”208 The China Quarterly.833－850（2011）；Benjamin Liebman，“Changing Media，Changing Courts？”in Susan Shirk ed.，Changing Media，Changing China，Oxford University Press，2011，pp.151－174；Benjamin Liebman，“A Populist Threat to China's Courts？”in Margaret Woo and Mary Gallagher ed.，Chinese Justice：Civil Dispute Resolution in Contemporary China，Cambridge University Press，2011，pp.269－313.但從本文的外部視角來看，行政訴訟司法活動(dòng)的特殊性卻在于，行政訴訟制度原點(diǎn)本身就是充滿政治性的，按照本文的解釋路徑，其可能部分源自經(jīng)濟(jì)分權(quán)背景下中央拘束地方政府的制度性需要，此時(shí)，行政訴訟作為司法的一環(huán)，就是要服務(wù)于中央約束地方政府的科層監(jiān)控需求，而本文通過“侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)”行政訴訟的個(gè)案敘述，闡明了國家如何通過行政訴訟的司法裁判，在一定程度上拘束了經(jīng)濟(jì)分權(quán)背景下基層政府對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的過分干涉，旨在貫徹中央層面關(guān)于產(chǎn)權(quán)改制公共政策的政令暢通。當(dāng)然，必須承認(rèn)的是，基于中國司法地方化的特征，這種監(jiān)控功能在實(shí)踐中也很難盡如人意。但是，作為現(xiàn)代化治理的一種技術(shù)裝置，行政訴訟旨在實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的有效治理，本身便是國家政權(quán)建設(shè)的重要一環(huán)，因此，其不僅是法治的，也必然是政治的一部分，從國家治理的視角來看，行政訴訟在制度移植繼受歷程中的步履蹣跚也是國家政權(quán)建設(shè)所必經(jīng)的陣痛?！?7〕劉思達(dá)：“法律移植與合法性沖突——現(xiàn)代性語境下的中國基層司法”，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第3期。