張元慶

(遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧沈陽110036)

城鎮(zhèn)化是所有國家發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物，城鎮(zhèn)化本身又是一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善人民生活條件的重要舉措，也是一個國家經(jīng)濟(jì)長期健康持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力和力量源泉。成功的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不但可以提高人民生活水平，改善人民生活習(xí)慣和居住條件，更能拉動內(nèi)需，帶動多個重要行業(yè)的發(fā)展，同時實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。因此，城鎮(zhèn)化無論對于國民個體還是對于國家意義都是非常重大的。然而，伴隨城鎮(zhèn)化同時到來的并非全是好處，城鎮(zhèn)化的加速與范圍擴(kuò)大必然要求有大量可利用的土地資源，在我國目前的土地制度下，城鎮(zhèn)化所需的建設(shè)用地大多需要征收集體土地獲得，在這一過程中，出現(xiàn)了大量因征地而產(chǎn)生的沖突和糾紛事件，并呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢，嚴(yán)重影響到我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程和我國社會的穩(wěn)定。

一、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r與征地沖突

毫無疑問，城鎮(zhèn)化進(jìn)程顯然是我國目前征地活動頻繁的重要時代背景。因為在建國后的近三四十年中，在各種運(yùn)動和特定思想的阻礙下，我國城鎮(zhèn)化基本處于停滯狀態(tài)。直到改革開放之后，隨著經(jīng)濟(jì)體制不斷轉(zhuǎn)型，我國各地的城鎮(zhèn)化步伐才開始加速，并在其后的幾十年中取得了輝煌的成果。公開資料顯示，1978年我國有城市數(shù)量為193個，建制鎮(zhèn)有2 173個，城鎮(zhèn)人口1.7億。到2011年底，我國城市數(shù)量達(dá)到657個，建制鎮(zhèn)達(dá)到19 683個，城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.9億。這一過程中，上億的農(nóng)民由農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，數(shù)千萬畝的農(nóng)地被征收用于城鎮(zhèn)化發(fā)展。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主斯蒂格利茨曾說過，影響當(dāng)代經(jīng)濟(jì)和世界的最重要的兩大因素是美國的高科技產(chǎn)業(yè)和中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程?？梢姡袊某擎?zhèn)化進(jìn)程不僅對中國具有重大意義，甚至是影響到世界格局的重大事件。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化是世界各國的共同目標(biāo)和趨勢，也是各國未來共同的努力方向。土地資源在城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)換是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然過程，也是征地活動的主要內(nèi)容［1］。但是，由于各國政治體制不同和土地產(chǎn)權(quán)制度的差異，土地轉(zhuǎn)換的形式、過程和結(jié)果也不盡相同。

在我國，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所需要的土地大部分是產(chǎn)權(quán)模糊不清的集體土地，政府通常會以極低的價格強(qiáng)行征收，從而導(dǎo)致具有土地使用權(quán)村民的抵制，進(jìn)而引發(fā)大量征地沖突和糾紛，使我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到很大影響。實踐證明，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，由此引發(fā)的征地沖突也愈演愈烈，從而形成了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地困局［2］。從征地活動相對頻繁的20世紀(jì)80年代末開始，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程成果如圖1所示。

表1 1987—2012年中國城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計

圖1 1987—2012年中國城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計圖

由表1和圖1可見，隨著時間推移，我國城鎮(zhèn)化率不斷向上攀升。與此同時，因為城鎮(zhèn)化范圍的擴(kuò)大也必然導(dǎo)致占地、征地行為不斷增多，由此引發(fā)的征地沖突和糾紛數(shù)量也呈上升趨勢，甚至演變?yōu)榱餮獩_突事件，并有愈演愈烈之勢。據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，僅2002年上半年，在信訪接待部門受理的所有事件中，因為征地糾紛和違法占地問題的就占接待總量的73%。在所有上訪事件中，反映征地糾紛的占40%，其中征地補(bǔ)償安置問題又占87%;另據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2005年全年，我國發(fā)生的將近8萬起群體事件中，就有3成與農(nóng)民維權(quán)有關(guān)，其中70%的維權(quán)案件都是由征地引起。至于各地區(qū)因為城鎮(zhèn)化征地造成的征地沖突和流血事件更是數(shù)不勝數(shù)，我國面臨城鎮(zhèn)化進(jìn)程選擇時，由此產(chǎn)生的征地沖突與糾紛日益嚴(yán)峻。

二、我國征地沖突與困局形成原因探析

由于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速而導(dǎo)致的愈演愈烈的征地沖突和群體性事件，已嚴(yán)重影響到了我國社會穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)，因此，有必要認(rèn)真思考我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中造成這一困局的原因，并找出解決辦法，破解困局。

(一)國家的雙重目標(biāo)與壟斷逐利行為

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為國家的目標(biāo)并非一個，而是具有雙重性。國家既是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，也是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源，因為國家一方面有通過界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和制定競爭、合作規(guī)則實現(xiàn)統(tǒng)治者租金最大化的目標(biāo)，也有在此框架下降低交易費(fèi)用，實現(xiàn)產(chǎn)出最大化的目標(biāo)［3］。問題在于，國家通過界定有利于自身的產(chǎn)權(quán)而獲得租金最大化，就很難同時完成產(chǎn)出最大化的目標(biāo)，反之亦然。因此，這兩個目標(biāo)是相互沖突的。任何的制度安排都是國家意志的體現(xiàn)，而國家意志源自國家作為一個集團(tuán)組織的逐利本性，這就決定了國家在控制壟斷性資源和制度設(shè)計方面具有利己傾向。正是基于這種考慮，建國后不久，我國的土地制度便發(fā)生了重大調(diào)整，由建國初期實施的私人所有通過人民公社運(yùn)動等方式不斷調(diào)整為國家所有和集體所有，雖然這種土地制度安排對于當(dāng)時鞏固新生政權(quán)具有一定的積極作用，但本質(zhì)上這是由政府統(tǒng)治租金最大化目標(biāo)決定的。國家通過將土地產(chǎn)權(quán)歸國家所有和集體所有，對土地一級市場實施壟斷經(jīng)營，這不僅導(dǎo)致被征地農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重侵害，也滋生了政府官員和土地相關(guān)部門的尋租和腐敗現(xiàn)象。正是國家為了自身利益最大化的與民爭利行為，才導(dǎo)致了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中征地沖突的頻繁發(fā)生。

國家通過利己的強(qiáng)制性制度設(shè)計以實現(xiàn)自身利益最大化。我國《土地管理法》明確規(guī)定:中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制;任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地時必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。《土地管理法》中第55條規(guī)定:“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地”;第63條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這就是政府為了自身利益最大化的土地“有償使用制度”，也是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的惟一合法來源。在這種制度安排下，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)用地首先需要以低價由集體所有制土地轉(zhuǎn)為國有制土地，之后，由政府再以高價出售給建設(shè)單位，中間差價就是政府的超額利潤［4］。可見，政府為了追逐利益最大化，是具有侵害被征地村民動機(jī)和激勵的，這是造成我國征地困局的重要影響因素之一。

(二)農(nóng)地所有權(quán)主體缺失，產(chǎn)權(quán)被分割

事實上，我國現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度并沒有經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C和研究，而只是在執(zhí)政黨的意識形態(tài)指導(dǎo)下和實踐中自發(fā)摸索形成的，因此，遺留下很多問題。隨著社會主義改造的完成，公有制經(jīng)濟(jì)占主體地位的趨勢已不可改變，并通過法律形式固定下來，在我國《土地管理法》中就有:中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。而勞動群眾集體所有的土地正是我國城鎮(zhèn)化過程中征收和補(bǔ)償?shù)闹饕獙ο?，我國征地實踐中，大多數(shù)征地沖突和糾紛也來源于此。究其原因，主要與我國對集體土地產(chǎn)權(quán)界定模糊不清有直接原因。我國《土地管理法》中第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”該條款中對集體的界定有“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織”兩種說法，并且分為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組三級，可見，我國集體土地所有權(quán)主體是模糊的，甚至是缺失的，這導(dǎo)致一個嚴(yán)重的后果，即國家在征收集體土地用于建設(shè)過程中，成本降低，收益暴增，從而進(jìn)一步激勵政府的違規(guī)征地行為，不斷引發(fā)我國愈演愈烈的征地沖突。

制度是所有社會存在的基礎(chǔ)，而制度本身是一組關(guān)于產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定，制度界定了社會成員行使產(chǎn)權(quán)的有效范圍，因此，產(chǎn)權(quán)制度是所有制度中最重要的部分，它直接影響著社會財富的分配和經(jīng)濟(jì)績效。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的大量征地沖突不僅源自我國農(nóng)地所有權(quán)主體的缺失，同時也源自農(nóng)地產(chǎn)權(quán)被割裂。通常產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)、處分權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)等權(quán)利，而我國農(nóng)民只擁有土地的使用權(quán)和在規(guī)定之下的部分收益權(quán)，不具有所有權(quán)，更為關(guān)鍵的是涉及土地農(nóng)轉(zhuǎn)非建設(shè)的流轉(zhuǎn)權(quán)被國家強(qiáng)制性壟斷，從而導(dǎo)致當(dāng)農(nóng)民自身土地權(quán)益受到侵害時，無法受到法律的有效保護(hù)，只有無奈的對抗和沖突以表達(dá)不滿，沖突由此引發(fā)［5］。

(三)征地補(bǔ)償依據(jù)的基準(zhǔn)不科學(xué)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中，導(dǎo)致征地沖突和糾紛不斷的最直接原因通常是征地補(bǔ)償款太少，無法維持被征地農(nóng)民原來的生活水平和狀態(tài)。導(dǎo)致我國征地補(bǔ)償款少的直接原因有兩條:一是我國征地補(bǔ)償基準(zhǔn)依然按照土地的原來用途為參照，如我國《土地管理法》第47條規(guī)定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”;二是我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，如我國《土地管理法》第47條同時規(guī)定:“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍……每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍……”。以這樣的補(bǔ)償基準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難讓被征地農(nóng)民在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，甚至無法維持原來的生活水平。即使以我國土地承包年限30年為例，補(bǔ)償被征收耕地前三年平均值的4～6倍，相當(dāng)于只給了未來4～6年的預(yù)期收益，掠奪了剩余20多年的所有預(yù)期收益。與此同時，忽略了土地是農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，忽略了土地具有永久性收益的特性，有失公正、公平。

當(dāng)然，在我國征地補(bǔ)償制度幾十年的變遷過程中，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是有過調(diào)整的，在補(bǔ)償基準(zhǔn)不變的前提下，曾經(jīng)把征地補(bǔ)償?shù)纳舷迯囊郧暗?0倍提高到30倍，這樣的變化是有積極意義的，但從實踐效果來看，并沒有改變被征地農(nóng)民的狀況，也沒有緩解日益增多的征地沖突和困境。究其原因，這種邊際調(diào)整并沒有考慮到通貨膨脹因素和城市土地二級市場價格的增長，使征地補(bǔ)償與土地成本嚴(yán)重脫節(jié)，無法反應(yīng)城市建設(shè)用地的稀缺狀況，導(dǎo)致農(nóng)民利益受到嚴(yán)重侵害，生活每況愈下，從而走上對抗道路。

(四)失地農(nóng)民的社會保障制度不完善

城鎮(zhèn)化進(jìn)程要順利進(jìn)行，就需要有大量可以利用的土地資源;要獲得足夠的土地資源，就必須給予被征地農(nóng)民合理的補(bǔ)償費(fèi)用和安置保障辦法，不至使其生活水平惡化;要給予被征地農(nóng)民合理的補(bǔ)償費(fèi)用和安置辦法就必須提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和完善失地農(nóng)民的社會保障制度建設(shè)。這是保證我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程順利發(fā)展的前提條件，也是我國建設(shè)新型農(nóng)村之路的戰(zhàn)略選擇。而完善失地農(nóng)民的社會保障制度建設(shè)尤為重要，因為土地對于農(nóng)民來說，它不僅僅是農(nóng)民食物的來源，賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是農(nóng)民養(yǎng)老的保障。一旦農(nóng)民失去土地，失去的不僅是維持生計的收入，還有可能失去養(yǎng)老保障，甚至是依附在土地上面的經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利。因此，土地對于農(nóng)民猶如生命一樣重要，如果沒有健全、完善的社會保障制度做后盾，不但征地沖突會愈演愈烈，失地農(nóng)民也很可能淪為無業(yè)游民，對社會穩(wěn)定和和諧構(gòu)成潛在的威脅。

對于失地農(nóng)民的社會保障制度通常包含三個方面:生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障，這三個方面保障是失地農(nóng)民維持原有生活水平和安身立命的基礎(chǔ)。我國在最初的土地征收中曾經(jīng)實行過為失地農(nóng)民免費(fèi)培訓(xùn)和安置工作等措施，但由于農(nóng)民本身受教育程度普遍不高，對新工作和環(huán)境適應(yīng)能力較弱，效果并不好，很多已經(jīng)安排工作的失地農(nóng)民紛紛辭職，重新陷入失業(yè)狀態(tài)。一份關(guān)于被征地農(nóng)民生活保障的調(diào)查報告顯示，2002年杭州市淳安縣鼓山工業(yè)園區(qū)用于開發(fā)項目的征地面積達(dá)到2 076畝，征地涉及的農(nóng)民人數(shù)達(dá)到1 322人，其中處于勞動年齡的有898人，但是就業(yè)率卻只有5%左右，其他人處于失業(yè)狀態(tài)①杭州市淳安縣被征地農(nóng)民基本生活保障問題調(diào)研報告.2003:5.。至于失地農(nóng)民獲得的較低征地補(bǔ)償款僅僅能勉強(qiáng)維持生計，一些地方政府為失地農(nóng)民提供最低生活保障，但杯水車薪，無法滿足失地農(nóng)民的基本生活需要。以浙江省為例，浙江省在《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導(dǎo)意見》中，對被征地農(nóng)民基本生活保障金的籌措和繳納進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定:要求政府出資部分不低于保障金總額的30%，但要從土地出讓金中扣支;集體出資部分不能低于總額的40%，但需要從征地補(bǔ)償費(fèi)中扣支;個人承擔(dān)部分則從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵繳。同時，設(shè)立的風(fēng)險準(zhǔn)備金也從土地出讓金或財政預(yù)算中支?、谡憬趧雍蜕鐣Ｕ蠌d.全省被征地農(nóng)民基本生活保障工作座談會文件材料.2003.7.16.。由此，表面上失地農(nóng)民生活保障金來自政府、集體和農(nóng)民三方的多元化籌資模式，其實質(zhì)都來自本該給予失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用。這種做法不但侵害了失地農(nóng)民的土地權(quán)益，也不具有保障制度的可持續(xù)性。至于需要更多資金才能解決問題的失地農(nóng)民疾病保障更是無從談起，因此，就我國對失地農(nóng)民的社會保障體系來說，是不健全和不完善的。

三、破解我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地困局的對策

針對造成我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地困局的主要成因，有必要找到破解這一困局的對策，這不僅關(guān)系到我國城鎮(zhèn)化目標(biāo)能否順利實現(xiàn)，也關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，甚至?xí)绊懙轿覈鐣€(wěn)定及和諧社會建設(shè)。

(一)建立強(qiáng)化市場型政府，破除國家對土地一級市場的壟斷

奧爾森創(chuàng)造了一個重要概念:強(qiáng)化市場型政府。它的基本內(nèi)涵包括:創(chuàng)造個人財產(chǎn)權(quán);保護(hù)個人財產(chǎn)權(quán);執(zhí)行各種契約;政府權(quán)力受到限制。在創(chuàng)造和保護(hù)私人財產(chǎn)權(quán)的同時，又要確保私人權(quán)利不受侵犯，這便是強(qiáng)化市場型政府的基本內(nèi)涵。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就要求國家通過強(qiáng)制力明確界定財產(chǎn)權(quán)利和公正的契約執(zhí)行權(quán)利，同時還要限制國家任何可能的掠奪行為。明確的產(chǎn)權(quán)界定和公正的契約執(zhí)行權(quán)利能夠確保國家成為亞當(dāng)·斯密所說的守夜人角色，限制國家掠奪行為可以避免國家為了利益最大化實施可能的無效管制和尋租行為。但要真正實現(xiàn)這個兩個目標(biāo)，一個國家的民主制度和法治化社會建設(shè)是基本前提，因為民主制度中沒有任何人有權(quán)廢除產(chǎn)權(quán)和攫取資產(chǎn)，一旦發(fā)生所有權(quán)侵害事件，也會遭到抵制，并通過法律程序加以解決。而法治化的實質(zhì)就是國家權(quán)力受到有效制約，法治還有衡量私有財產(chǎn)保護(hù)程度和限制國家權(quán)力的作用。

基于強(qiáng)化市場型政府的作用，針對我國政府自身利益最大化目標(biāo)而對土地一級市場的壟斷現(xiàn)象，應(yīng)該強(qiáng)化市場型政府建設(shè)力度，從民主制度和法治化入手，結(jié)合我國國情，進(jìn)一步拓展我國民主范圍，完善、修改法律規(guī)章制度，特別是《土地管理法》中關(guān)于土地一級市場的相關(guān)條文，限制國家對土地一級市場的壟斷權(quán)力，減少政府獲利和尋租動機(jī)，回歸土地價值本身，在保護(hù)個人財產(chǎn)權(quán)和國家保證執(zhí)行各種契約基礎(chǔ)上，探索國家征地補(bǔ)償新原則。對于涉及農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的重大征地事件，應(yīng)該建立政府、專家、學(xué)者和被征地農(nóng)民的民主互動研討機(jī)制，對于可能造成農(nóng)民利益損害的征地行為，通過民主程序和法治及時糾正和限制，這需要政府具備極大的勇氣和決心，在民主改革的道路上邁出一大步，甚至賦予人民投票權(quán)和更大的話語權(quán)，只有這樣才能真正實現(xiàn)民主制度的完善和法治化的重大進(jìn)步，才能在強(qiáng)化市場型政府建設(shè)中取得顯著成績，國家對土地一級市場的壟斷也將自然消失，國家也將回歸本職角色。

(二)改革和完善我國征地補(bǔ)償制度，清晰土地產(chǎn)權(quán)界定

由于我國《土地管理法》中對集體概念界定的模糊不清，導(dǎo)致我國征地補(bǔ)償制度中集體土地實際所有權(quán)人通常只是村長，而不是農(nóng)民或者農(nóng)民集體，這一方面造成我國土地產(chǎn)權(quán)不清，糾紛和沖突不斷，另一方面也時常導(dǎo)致村長道德風(fēng)險的發(fā)生［8］。由于不同的產(chǎn)權(quán)界定就會產(chǎn)生不同的交易費(fèi)用，因此，交易費(fèi)用就成為衡量產(chǎn)權(quán)制度模式好壞的依據(jù)，據(jù)此科斯得出的結(jié)論是:可以使交易費(fèi)用最小的產(chǎn)權(quán)界定制度才是最好的產(chǎn)權(quán)制度。如果交易費(fèi)用為零，產(chǎn)權(quán)界定清晰，無論怎樣選擇法律規(guī)則、配置權(quán)力，雙方當(dāng)事人都可以通過協(xié)商進(jìn)行交易，實現(xiàn)資源的有效配置［9］。而針對我國《土地管理法》中出現(xiàn)的“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織”兩種說法、以及三級管理的“集體”概念，顯然違背了科斯產(chǎn)權(quán)界定原則，模糊的產(chǎn)權(quán)界定必然增加交易成本，導(dǎo)致我國征地沖突頻發(fā)。對此，根據(jù)科斯產(chǎn)權(quán)理論，可以通過以下兩種方式清晰界定我國集體土地產(chǎn)權(quán)，降低交易費(fèi)用。一是修改相關(guān)法律和細(xì)則，減少我國農(nóng)地管理層級，明確惟一集體組織或法人擁有我國農(nóng)地所有權(quán);二是整合已經(jīng)被割裂的土地產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)土地所有權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)等權(quán)力的統(tǒng)一，甚至進(jìn)行土地私有化改革嘗試。

由于國家具有追求統(tǒng)治者租金最大化的目標(biāo)激勵，而我國目前農(nóng)地所有制形式正好符合統(tǒng)治者租金最大化的預(yù)期，因此，清晰界定我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有重要的現(xiàn)實意義。這種清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定不但可以從法律制度上有效保護(hù)農(nóng)民切身利益，也會增加政府違規(guī)征地的成本，減少由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程而導(dǎo)致的征地沖突。以減少我國農(nóng)地管理層級、明確惟一集體組織或法人為例，通過減少我國農(nóng)地管理層級，可以有效削減交易費(fèi)用，通過明確惟一集體組織或法人，可以實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)擁有者責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。當(dāng)然，這種狀態(tài)下，委托代理的道德風(fēng)險問題會依然存在，還需要有針對性的制度安排克服這一弊端。而如果整合土地產(chǎn)權(quán)各個部分，甚至是實施私有化改革嘗試，這樣可以有效剔除集體這個中間環(huán)節(jié)，最大限度削弱政府在征地中的作用，增加農(nóng)民的話語權(quán)和討價還價能力，為建立符合市場規(guī)律的土地自由流轉(zhuǎn)市場提供了可能性。當(dāng)然，這會增加政府征地行為的談判成本，但從社會總福利增加和農(nóng)民利益保護(hù)角度看，是值得嘗試的。在世界各國的征地實踐中，實施土地私有制的西方國家，在土地私有制度下已經(jīng)很好地解決了城鎮(zhèn)化和征地沖突之間的矛盾問題，值得我國借鑒和學(xué)習(xí)。

(三)根據(jù)土地市場價值合理確定補(bǔ)償基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)

國家作為一個組織有為國民提供公共品的義務(wù)，其中包括用于公共利益的公共設(shè)施建設(shè)等，國家的征地行為正是基于這一目的。但是，也要保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征地而降低，因此會根據(jù)一定的基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，以實現(xiàn)這一目標(biāo)。我國政府對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)顯然是不公平的。我國《土地管理法》中關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)不合理、不科學(xué)的規(guī)定有:第一，征地補(bǔ)償基準(zhǔn)不應(yīng)該以被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。眾所周知，征收后的土地用途多數(shù)在于非農(nóng)建設(shè)，而國家通過壟斷土地一級市場按土地原來用途低價征收后又高價出售，獨(dú)享巨額差價，卻給農(nóng)民極低的補(bǔ)償數(shù)額，這不但不公平，也無法保證農(nóng)民的后續(xù)生活;第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是在不公平的基準(zhǔn)之上實施的，而且設(shè)置了上限，按照這樣不公平的基準(zhǔn)即便上限是300倍也很難確保被征地農(nóng)民的生活能夠維持原狀。為了實現(xiàn)公平、合理的補(bǔ)償原則，應(yīng)該借鑒英國、德國等國家的征地補(bǔ)償制度，實施市價補(bǔ)償原則。英國《1961年土地補(bǔ)償法》規(guī)定:因為公共目的征收私人土地時，應(yīng)該依據(jù)土地在公開市場上的合理價格進(jìn)行補(bǔ)償，以確保被征收者的生活水平不會降低。這個價格不僅包含土地的現(xiàn)值，也應(yīng)該包含土地的潛在價值。同樣，德國的《聯(lián)邦建筑法》也規(guī)定了市價補(bǔ)償原則，并對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了非常細(xì)致的規(guī)定，甚至對被征收剩余的殘余地塊也進(jìn)行補(bǔ)償，這些規(guī)定在執(zhí)行過程中取得了令人滿意的效果，非常值得我國借鑒。因此，為了減少征地沖突，就應(yīng)該改變征地補(bǔ)償中不合理的基準(zhǔn)，按照土地的原來用途和未來用途綜合考慮補(bǔ)償基準(zhǔn)，按照土地的市場價格實施“市價補(bǔ)償”，同時擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍［10］。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍應(yīng)該包括:對被征收土地以市場價值補(bǔ)償;對因為征收造成的分割和剩余土地價值減損及其他“有害影響”(包括噪音、煙塵等)進(jìn)行補(bǔ)償;對因為征收造成的“侵?jǐn)_”進(jìn)行補(bǔ)償，包括對居住侵?jǐn)_(搬家費(fèi)用等)和營業(yè)侵?jǐn)_(停業(yè)和遷徙造成的損失等)的補(bǔ)償;對征收造成的租賃權(quán)損失的補(bǔ)償?shù)取?/p>

(四)完善社會保障制度，特別是失地農(nóng)民保障制度建設(shè)

土地的作用不僅是為農(nóng)民提供食物，也有保障功能。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地困局形成的一個重要原因是，失去土地的農(nóng)民得不到有效的后續(xù)生活保障，這就需要政府做好社會的再分配工作，健全和完善保障制度，保證失地農(nóng)民的可持續(xù)生計問題，解除農(nóng)民后顧之憂，只有這樣才能確保我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)步發(fā)展，同時破解我國征地沖突困局。

失地農(nóng)民保障制度建設(shè)大體包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和生活保障。對于失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障可以通過建立新型的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的方式，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行營運(yùn)和監(jiān)管，資金來源可以采取政府從土地收入中撥付一定比例、集體經(jīng)濟(jì)組織從土地收入中支付一定比例和個人繳付最少比例資金相結(jié)合的方式籌措。這種方式改變了傳統(tǒng)的個人累積式的繳費(fèi)方式，既緩解了能力有限的失地農(nóng)民的壓力，也確保了養(yǎng)老資金的安全，在必要的時候隨時幫助陷入困境的失地農(nóng)民。還要把失地農(nóng)民納入我國全民醫(yī)療保險范疇，并且實施政策性傾斜，降低個人繳費(fèi)數(shù)額，提高醫(yī)療報銷比例，保證每一個失地農(nóng)民健康安全。生活保障方面，對于年輕力壯且缺乏職業(yè)技能的失地農(nóng)民，應(yīng)由政府勞動部門針對市場需求統(tǒng)一對其進(jìn)行免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)，并幫助尋找就業(yè)門路。還要積極鼓勵失地農(nóng)民因地制宜、自主創(chuàng)業(yè)，對于大量吸納其他失地農(nóng)民的個體企業(yè)出臺無息貸款、免稅等優(yōu)惠政策，扶持企業(yè)做大做強(qiáng)，為接納更多的失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造條件和提供方便。對于年老體弱者，還應(yīng)出臺相關(guān)措施鼓勵家庭養(yǎng)老的優(yōu)惠政策，如對于贍養(yǎng)失地老人的親屬，如果同為失地農(nóng)民，政府可安排額外養(yǎng)老補(bǔ)貼發(fā)放給贍養(yǎng)人，以鼓勵子女的贍養(yǎng)行為，增加老年人的心理安全感，實現(xiàn)保障制度的全面覆蓋。

四、結(jié) 論

基于以上對我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地困局成因和對策的分析，可以得出:我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程是我國發(fā)展到一定階段的必然選擇，是促進(jìn)我國經(jīng)常長期健康發(fā)展的不竭動力，因此，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的征地困局必須得到妥善解決，這不僅關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，還關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的成敗，甚至影響到我國社會的穩(wěn)定。因此，處理好我國征地困局就要采取有針對性的措施，從破解國家對土地一級市場的壟斷，建立強(qiáng)化型政府的目標(biāo)出發(fā)，限制國家逐利行為動機(jī)，明確土地產(chǎn)權(quán)，甚至進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)私有化改革嘗試，以降低交易費(fèi)用，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在征地補(bǔ)償過程中，一方面改變補(bǔ)償基準(zhǔn)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，另一個方面，做好失地農(nóng)民的保障工作，為實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益雙豐收的目標(biāo)而努力。

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